海綿城市建設之解讀/遂寧：建設海綿城市 打好“大會戰(zhàn)”

海綿城市無疑是當前城市建設領域的一個熱點。近來對這個熱點的評論五花八門，為使更多人了解海綿城市，認識加快推進海綿城市建設，需要系統(tǒng)全面的解讀海綿城市建設。對于一個新概念或者熱點名詞的解讀，重要的是要明確這個熱點是什么，做什么，誰來做，怎么做。

一、海綿城市之“是什么”

習近平總書記多次提出建設海綿城市的要求。海綿城市建設技術指南中解釋：“海綿城市是指城市能夠像海綿一樣，在適應環(huán)境變化和應對自然災害等方面具有良好的彈性，下雨時吸水、蓄水、滲水、凈水，需要時將蓄存的水釋放并加以利用”。從定義可以看出海綿城市就是解決雨水的“量和質”問題，做到合理的滲、滯、蓄、凈、用、排。

海綿城市是“田園城市”、“生態(tài)城市”、“低碳城市”的繼承和發(fā)揚，是新的城市開發(fā)建設和運營模式；海綿城市不只是對城市基礎設施、城市水系統(tǒng)的變革和創(chuàng)新，更是現(xiàn)代化的城市管理模式，涉及到城市生產、生活的方方面面。海綿城市建設是落實生態(tài)文明建設的實際行動，海綿城市切實的落實民生問題，做到讓居民感受到：內澇少了，水體干凈了，城市環(huán)境宜人了。

二、海綿城市之“為什么”

談“為什么”實質是講的必要性問題，就是要明確海綿城市解決的關鍵問題。海綿城市實質是解決新型城鎮(zhèn)化建設中的民生問題。針對城市水系統(tǒng)近些年出現(xiàn)的大規(guī)模、大范圍、高頻率的內澇導致人民生命財產損失；城市水體黑臭和城市水生態(tài)惡化；以及水資源短缺問題，地下水位下降等問題，進行綜合型的整體解決。說通俗易懂些，就像某位領導所講的那樣：海綿城市建設就是要做到：小雨不積水，大雨不內澇，水體不黑臭，熱島有緩解，要真真切切的讓人民群眾感受到變化，其本質是減輕人類活動對自然生態(tài)的擾動，實施“生態(tài)的修復”。

這樣樸實的語言上升到理論實踐上，就是要在水安全上緩解城市內澇問題，提高人民群眾生活品質；在水生態(tài)上解決生態(tài)功能退化和多樣性降低的問題，減輕人類活動對自然的擾動；在水環(huán)境上解決雨水徑流污染問題，改善城市水環(huán)境質量；在水資源上提高雨水的綜合利用水平，減輕城市水資源短缺壓力；最終在水文化上做得到記得住鄉(xiāng)愁，建設生態(tài)文明城市。

海綿城市的治水理念是在新型城鎮(zhèn)化背景下對古代治水方法的傳承和創(chuàng)新。北京團城的特質青磚和水涵洞、江西贛州的福壽溝和河南平糧臺古城排水設施等無一不在講述老祖宗應對相同問題的巧奪天工。今天，城市以前所未有的人口聚集、產業(yè)聚集、消費聚集為主要特征，這也給雨水和排水系統(tǒng)帶來新的難題。海綿城市建設的精髓正是盡可能減輕對自然的沖擊，讓大自然有條件呵護人類的生存。

三、基本共識

在談及海綿城市建設“誰來做”和“怎么做”之前有必要澄清幾點基本的共識：

1、我國的城市基礎設施現(xiàn)狀是長期的歷史欠賬，不可能一蹴而就的全面改善，海綿城市的建設是一個長期的過程。今天的內澇問題，究其原因跟城市大量被不透水表面覆蓋、管網設計建設標準低且維護差，以及人類活動導致極端氣候增多等因素相關。水體黑臭是截污不徹底、駁岸生態(tài)破壞嚴重和污染源未經處理或未經完全處理排放以及溢流雨水未經處理匯入等多重因素長期疊加作用導致的。因此，我們無法期望今天開始海綿城市建設，明天內澇消失了，水體變清了。正如病去如抽絲一樣，海綿城市建設要產生明顯效果要有一個相對長期的過程。我國快速城鎮(zhèn)化建設過程中涉水基礎設施的建設存在大量問題：如低標準建設和低標準維護；過去幾十年的水系建設的錯誤理念，如填（圍）湖（河）造田（地）、三面光的河道治理等。這些問題長期累積，現(xiàn)在集中爆發(fā)，老賬舊賬和城市新問題疊加顯現(xiàn)。今天我們重新投入去彌補這些問題，就不能再犯理念落后、標準低、規(guī)劃目標片面不系統(tǒng)、建設糙、運營弱等一系列錯誤。糾正這些錯誤我們必須付出更多，這里的更多包括思想、金錢和時間。政府的有關文件也談到，全面解決內澇和水體黑臭的問題至少需要10到15年的時間。發(fā)達國家在水環(huán)境方面走先污染后治理的路，重新生態(tài)修復花費了小半個世紀的時間，英國的泰晤士河流域以及日本的琵琶湖流域都有超過20年的治理歷程；而低影響開發(fā)這樣的新理念的提出也是20世紀80到90年代的事情，眾所周知，他們是早就完成了城鎮(zhèn)化的。

2、內澇和水體黑臭等一系列問題雖然最終表現(xiàn)在水體上，但是其產生原因涉及人類活動特別是城市建設的方方面面，不能“就水論水”。城市建設本身就是一個多方面融合的共同體，大到一個城市的骨架，小到一個停車場的鋪裝，無一不影響自然水循環(huán)的過程。在這里混雜著交通、園林、市政、環(huán)保、水利等一系列建設內容，因此建設海綿城市不是九龍治水還是一龍治水的方法，而是七個葫蘆娃必須齊心合力打妖怪的道路。政府統(tǒng)籌，部門協(xié)作，發(fā)動多個行業(yè)的力量是必由之路。解決問題必須在統(tǒng)一規(guī)劃的引領下完成，不是單一部門。城市總體規(guī)劃是由城市人民政府組織實施的，各個部門在總體規(guī)劃管控下開展工作。

3、國外經驗是值得借鑒和總結的，同時結合我國的實際情況做到因地制宜。不是只有中國內澇，也不是只有我國發(fā)生了城市水體黑臭的問題。二戰(zhàn)以后西方國家城鎮(zhèn)化高速發(fā)展，大規(guī)模城市發(fā)展也造成了很嚴重的環(huán)境問題，需要對城市進行改造。在舊城改造過程中，為了盡可能發(fā)揮原有基礎設施的效能，減少對已有設施的影響，提出了低影響開發(fā)的概念。此后，低影響開發(fā)的概念用于雨水管理。這些經驗和教訓必然是我們今天建設海綿城市的老師。美國低影響開發(fā)、英國可持續(xù)排水系統(tǒng)管理和澳大利亞水敏感城市的理論和實踐都是我們建設海綿城市的先行者和百寶箱。借鑒他們已經走過的道路，采用部分已經驗證過的技術路線是科學的。但同時要注意的是，國內外城市規(guī)模、密度、居住習慣和發(fā)展水平不同導致的差異值得重點關注。這就要求我們要因地制宜的組合原有技術，升級和超越原有技術建立我們集成化的適用于本地的技術體系。海綿城市建設是一種積極借鑒和探索的過程。這也正是三部委提出示范試點的原因之一。

四、海綿城市之“誰來做”

首先，各級人民政府是海綿城市建設責無旁貸的牽頭人。正如前文所說，我們今天所面臨的水資源、水環(huán)境、水安全、水生態(tài)和水文化的問題是城市建設的綜合后遺癥，綜合病還需系統(tǒng)綜合治療。海綿城市建設絕不是簡單的就水治水，它涉及城市建設的方方面面：多個政府管理部門必須參與進來，規(guī)劃、建設、園林、環(huán)保、水務、水利、市政等部門所管理的要素都實質性的參與和影響到了自然水循環(huán)系統(tǒng)。

行業(yè)和社會資本也必須參與進來，因為只有他們的參與才能將海綿城市實質性建設和推廣開來。全體居民必須參與進來，因為海綿城市的建設效果是他們評價的，海綿城市本身是他們居住和生活的基本場所。

全社會的廣泛參與和協(xié)作是海綿城市建設成功的基本保障。政府與行業(yè)的互動，政府不同部門間的互動和協(xié)作，實現(xiàn)項目實施上的統(tǒng)一操作，實現(xiàn)管理上的協(xié)作互通是擺在每個城市管理部門的必修課。完成這種思想意識和制度體系上的轉變，是比使用哪種海綿城市建設技術組合更為困難且更重要的轉變。有些專家提到多龍治水還是一龍治水的問題，但現(xiàn)在城市水系統(tǒng)面臨的問題，已經絕不僅僅是水本身的問題，不能就水談水、就水治水，要從系統(tǒng)的規(guī)劃、建設和管理上去找問題，去解決問題。

少點部門利益，多點部門合作是建設海綿城市的必由之路，也是符合客觀規(guī)律的。 從新聞公開報道中我們也可以看到這樣的闡述：黨的十八屆三中全會要求樹立山水林田湖生命共同體的理念；習近平總書記在中央財經領導小組會議上明確“水治理不是一個部門、一個方面的事情”；李克強總理在2014年11月24日在視察水利部談到水利部等五部門聯(lián)席會議制度時說“‘五龍’治水是為了同一片‘天’，這‘天’就是老百姓，我們都是靠‘天’生存，五條龍不要爭來爭去，只有團結協(xié)作，治水才會見大效”；張德江委員長在8月29日全國人大水污染防治法執(zhí)法檢查報告專題詢問會議上指出，要加強部門配合，九龍合力治水。海綿城市建設不是就水論水，應該各部門團結合作開展。然而，一些部門力圖將“九龍合力治水”變成“一龍獨自治水”，既不顧客觀規(guī)律，也會把海綿城市建設帶入歧途。

五、海綿城市之“怎么做”

【理念】海綿城市建設首先要以從思想認識和制度體系上統(tǒng)一和協(xié)調。海綿城市從本質上講是一種新的城市建設和管理模式，轉變傳統(tǒng)的“經營城市”方式，建立一整套新的涉及城市開發(fā)運營、市政基礎設施建設與管理、園林綠化與生態(tài)建設等方面的制度、機制和規(guī)范標準，通過典型示范逐步推廣，探索新型城鎮(zhèn)化路徑。

【規(guī)劃】將海綿城市作為一個完整的系統(tǒng)進行規(guī)劃、投資、建設和運營。海綿城市作為一個系統(tǒng)工程，切忌分成若干個獨立的工程去獨立規(guī)劃、設計和建設。這樣必然又產生了工程割裂，缺乏系統(tǒng)性，總體難以達到綜合目標。海綿城市是個系統(tǒng)，進行系統(tǒng)化的統(tǒng)籌和考慮就是要進行統(tǒng)一的頂層規(guī)劃和設計，進行以目標為導向的統(tǒng)一建設和運營，明確建設和運營單位的考核指標的責任主體。

【總體思路】源頭減排、過程控制、系統(tǒng)治理、統(tǒng)籌建設，四個方面。源頭減排就是要因地制宜的采用各種措施，如減少雨水的徑流產生量，降低徑流內污染物的攜帶量；過程控制就是要利用產匯流的整個環(huán)節(jié)，而不是僅僅依靠末端，采用調蓄、過程凈化和優(yōu)化管網輸送、溢流污染控制等多種手段，對雨水的“量”和“質”進行控制；系統(tǒng)治理就是從城市排水流域整個系統(tǒng)著眼，從水系統(tǒng)的整體出發(fā)，考慮各個技術綜合集成，從而達到治理高效的目的；統(tǒng)籌建設就是海綿城市是一個整體，時序、規(guī)劃、設計、建設和運營都需要統(tǒng)籌把握。

【技術路線】明確不同城市海綿城市建設的不同需求和定位，因地制宜的選擇技術組合實現(xiàn)海綿城市目標。我國幅員遼闊，降雨特征和地形地貌差異巨大，城市經濟和社會發(fā)展水平差異顯著。很明顯，各個城市面臨的水資源、水環(huán)境、水生態(tài)、水安全和水文化問題也是不一樣的。夏季降雨極端集中的華北城市、“梅汛”和“臺汛”兩個雨季的東南城市必然有不同的海綿城市建設方案。根據(jù)自身的降雨特征和地形地貌以及城市發(fā)展階段確定適合本地的海綿城市建設定位和目標，因地制宜的選擇技術組合實現(xiàn)自身的目標在海綿城市建設中是值得關注的。

【評價】海綿城市建設必須以效果論成敗。中國的水資源和水環(huán)境治理必須也必然進入一個以效果論成敗的時期，談一段管網建設是否達標、談一個污水廠建設和運營是否成功以及談一塊綠地是不是符合低影響開發(fā)的原則都降低為了一個個細節(jié)，海綿城市建設要摒棄過去按工程考核評價的體系，不能把海綿城市建設等同于一系列的工程堆砌�？疾煲粋�區(qū)域是否在水資源、水環(huán)境、水生態(tài)、水安全、水文化上發(fā)生了根本的改善就只有一套整體的樸實評判標準：水體是否從黑臭變成了清澈有魚，而且魚敢吃；內澇是否減輕或消失；生態(tài)環(huán)境是否在變的越來越宜人。這種樸實的民生要求恰恰體現(xiàn)的是整個城市涉水設施細節(jié)的全面化和系統(tǒng)化完善。建設部已經出臺了績效考核和評價標準，主要從兩個方面考核，一是百姓認知，“小雨不積水、大雨不內澇、水體不黑臭、熱島有緩解”；二是政府不能增加新的債務。

【邏輯】海綿城市建設必須是以數(shù)據(jù)為依托的規(guī)劃、設計、建設和運營。單純的雨水管網不是海綿城市，單純的下凹綠地、單純的透水廣場等都不是海綿城市。海綿城市的規(guī)劃、設計和建設必須用系統(tǒng)化的數(shù)據(jù)說說話。對國外的技術走借鑒與超越并舉的道路是建設中國海綿城市的法寶。

六、海綿城市示范

通過典型示范的方法，探討可行的技術路線。這種以試點示范來推動某項工作進程的辦法是我國行政管理中長期積累的行之有效的寶貴經驗和財富。談試點和示范就是我們已經明確了目標，明確了基本方案和路徑，但我們還需要積累一些實際操作的經驗。具體到海綿城市的試點，就是要用三到五年的時間，在中國不同的地理地貌和城市發(fā)展區(qū)域確定合理有效的海綿城市建設方法，包括融資模式、技術集成和運維模式。試點和示范就是給予時間給予政策和資金上的扶持，在一定范圍內鼓勵探索找到合理可行的模式，建立保障機制。當技術和模式都成熟以后，進而大規(guī)模推廣。相信在第一批16個試點和示范中，會形成出一批合理的建設模式、建立因地制宜的技術體系，打造海綿城市管理的制度規(guī)范。