黨中央國務(wù)院采取了一系列措施來解決環(huán)境問題，但環(huán)境形勢(shì)總體上仍然十分嚴(yán)峻，需要不斷創(chuàng)新我國環(huán)境管理政策。而環(huán)境保護(hù)稅就是我國生態(tài)文明制度建設(shè)和環(huán)境政策創(chuàng)新的一個(gè)重要選項(xiàng)。黨的十八屆三中全會(huì)將“推動(dòng)環(huán)境保護(hù)費(fèi)改稅”作為我國稅收體制改革中完善稅收制度的一項(xiàng)重要內(nèi)容，希望通過環(huán)境稅制來促進(jìn)污染成本內(nèi)部化，從而實(shí)現(xiàn)保護(hù)環(huán)境和建設(shè)生態(tài)文明的目標(biāo)�！董h(huán)境保護(hù)》記者就此采訪了環(huán)境保護(hù)部環(huán)境規(guī)劃院副院長(zhǎng)兼總工程師王金南。
2015年6月10日，國務(wù)院法制辦正式公布《環(huán)境保護(hù)稅法(征求意見稿)》，向社會(huì)公開征求意見，請(qǐng)問您對(duì)此有何看法?
就目前向社會(huì)征求意見的《環(huán)境保護(hù)稅法》，僅僅提出了排污費(fèi)改稅，雖然具有一定的改革象征意義，但難免讓人感覺理想和現(xiàn)實(shí)間的巨大差距，環(huán)境保護(hù)稅草案依然有很多不盡如人意的地方。
《環(huán)境保護(hù)稅法(征求意見稿)》向社會(huì)公開征求意見，說明環(huán)境稅的方案設(shè)計(jì)和立法進(jìn)入關(guān)鍵決策時(shí)期，也是綠色財(cái)政稅收制度改革邁出的重要一步。制定和實(shí)施環(huán)境保護(hù)稅法是當(dāng)前國家推進(jìn)的一項(xiàng)重要環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策，也是新常態(tài)下引領(lǐng)生態(tài)文明制度創(chuàng)新的重大實(shí)踐。作為一個(gè)關(guān)注環(huán)境稅政策研究近20年的研究人員，我對(duì)《環(huán)境保護(hù)稅法(征求意見稿)》的看法比較復(fù)雜。
首先，“十一五”以來，雖然環(huán)境經(jīng)濟(jì)手段日益受到重視，國家和地方出臺(tái)或試點(diǎn)各種環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策，如生態(tài)補(bǔ)償、排污交易、電價(jià)補(bǔ)貼、提高排污費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、綠色金融等，但是總體上仍未形成完整的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策體系，環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策手段的優(yōu)勢(shì)在我國環(huán)境保護(hù)工作中尚未充分發(fā)揮。
第二，總體來看，研究界對(duì)我國環(huán)境稅進(jìn)行的設(shè)計(jì)或構(gòu)架，都是超出排污費(fèi)改稅的范疇，而且對(duì)環(huán)境稅寄予了很高的期望和重視。單就名稱來說，學(xué)術(shù)界都傾向于采用“環(huán)境稅”這個(gè)國際通用的概念，而不是這次《環(huán)境保護(hù)稅法(征求意見稿)》使用的“環(huán)境保護(hù)稅”。就目前向社會(huì)征求意見的《環(huán)境保護(hù)稅法》，僅僅提出了排污費(fèi)改稅，雖然具有一定的改革象征意義，但難免讓人感覺理想和現(xiàn)實(shí)間的巨大差距，環(huán)境保護(hù)稅草案依然有很多不盡如人意的地方。
2007—2015年，歷經(jīng)八年終于出臺(tái)的環(huán)保稅法方案將環(huán)保稅的范圍基本上框定在了排污費(fèi)改稅的范疇。坦率而言，征求意見版的環(huán)保稅只是戴了一個(gè)環(huán)保稅“新帽子”，下面藏的其實(shí)就是一個(gè)排污稅“小身子”，缺乏創(chuàng)新改革意識(shí)，與理想中的環(huán)境稅尚有差距。從政府和國家角度而言，政府部門期待環(huán)境稅改革不僅僅是排污費(fèi)的平移。環(huán)境保護(hù)部(原國家環(huán)�？偩�)從2007年開始設(shè)立國家環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策研究試點(diǎn)項(xiàng)目，提出了生態(tài)補(bǔ)償、排污交易、環(huán)境稅、綠色金融等七大領(lǐng)域經(jīng)濟(jì)政策試點(diǎn)，期望通過建立獨(dú)立的、覆蓋范圍更廣的環(huán)境稅來減少污染排放，改善環(huán)境質(zhì)量。地方環(huán)保部門也希望借助環(huán)境稅來更好地解決排污費(fèi)制度中存在的先天缺陷，以更好地促進(jìn)環(huán)境保護(hù)事業(yè)的發(fā)展。同樣，國家也非常重視氣候變化應(yīng)對(duì)和溫室氣體排放控制，向國際社會(huì)承諾到2030年左右二氧化碳排放達(dá)到峰值且將努力早日達(dá)峰，并計(jì)劃到2030年非化石能源占一次能源消費(fèi)比重提高到20%左右。目前，國家已在7個(gè)省市區(qū)開展二氧化碳排放交易試點(diǎn)，征收碳稅也在討論之中。而此次公布的《環(huán)境保護(hù)稅法(征求意見稿)》僅僅是簡(jiǎn)單的排污費(fèi)改稅，連在一開始被納入草案的碳稅最終也被刪除，確實(shí)與預(yù)期差得比較遠(yuǎn)。此外，排污費(fèi)到稅的平移與社會(huì)公眾希望環(huán)境稅能發(fā)揮更大作用之間有差距。這個(gè)版本的環(huán)保稅法在經(jīng)過了理想與現(xiàn)實(shí)的博弈以及現(xiàn)實(shí)中諸多問題的平衡，最終從理想主義回歸到“現(xiàn)實(shí)”，公眾對(duì)環(huán)保稅法的失望恐怕更多地來自于這種從理想主義回歸“現(xiàn)實(shí)”的落差。
現(xiàn)在看來，目前的《環(huán)境保護(hù)稅法(征求意見稿)》與您期待的環(huán)境稅方案有較大的差距，請(qǐng)問目前的版本能否為建立我國的環(huán)境保護(hù)稅提供基本的框架?
正如我前面指出的那樣，盡管目前的環(huán)保稅方案與大家期待的方案有很大的差距，但仍不失為是我國環(huán)境稅改革邁出的重要一步，特別是向社會(huì)征求意見和討論完善提供了“靶子”和完善空間。
首先，草案將排污費(fèi)的征收對(duì)象完全納入過來，包括大氣污染物、水污染物、固體廢物和噪聲，并設(shè)置嚴(yán)格的懲罰條款。而很多專家在對(duì)環(huán)境稅制度進(jìn)行研究設(shè)計(jì)時(shí)，并沒有提出要將排污費(fèi)改稅一步到位，提出將排污費(fèi)中的部分污染物如二氧化硫、氮氧化物等納入環(huán)境稅。目前草案對(duì)排污費(fèi)實(shí)行全面費(fèi)改稅，比對(duì)排污費(fèi)部分改革更加全面和嚴(yán)格。
其次，從開采、生產(chǎn)、消費(fèi)各環(huán)節(jié)的現(xiàn)有稅種看，僅有生產(chǎn)排放環(huán)節(jié)還缺乏稅收調(diào)控手段，希望完整意義上的環(huán)保稅能夠填補(bǔ)這一空白。目前，我國有資源稅對(duì)礦藏品的開采進(jìn)行調(diào)節(jié)，消費(fèi)稅對(duì)消費(fèi)行為進(jìn)行調(diào)控，同時(shí)還有車船稅、車輛購置稅以及一些稅收環(huán)保優(yōu)惠政策。因此，從現(xiàn)實(shí)可操作性上出發(fā)，財(cái)政部、稅務(wù)總局和環(huán)保部三部門組成的聯(lián)合研究組，實(shí)際上在往融入型的環(huán)境稅制改革方向推進(jìn)，也就是將排污費(fèi)改成環(huán)保稅，同時(shí)對(duì)與環(huán)境相關(guān)的資源稅、消費(fèi)稅等現(xiàn)有稅種進(jìn)行綠色化改良，比如在消費(fèi)稅中考慮將污染產(chǎn)品納入征收范圍，并且在2015年發(fā)布通知自2月1日起對(duì)電池和涂料征收消費(fèi)稅。成品油消費(fèi)稅稅額也于2014年底兩次提高，促進(jìn)節(jié)約資源改善環(huán)境。但這種改良現(xiàn)有稅制的方式與建立污染產(chǎn)品稅和生態(tài)保護(hù)稅還有很大的差距。
第三，由于環(huán)保稅決策機(jī)制的缺陷和氣候變化問題“政治化”原因，各部門之間尚存在較大分歧，碳稅沒有被納入到環(huán)保稅草案中。盡管財(cái)政、稅務(wù)、環(huán)保等部門力推碳稅納入環(huán)保稅，但是發(fā)改、財(cái)政、稅務(wù)、環(huán)保部門之間認(rèn)識(shí)存在分歧。二氧化碳在中國的法律中不屬于污染物，且由發(fā)改部門而非環(huán)保部門進(jìn)行管理。在國外的立法中對(duì)它處理也有不同的做法，有的國家如美國視之為“對(duì)公眾有威脅”的準(zhǔn)大氣污染物，有的則將它排除在大氣污染物之外。同時(shí)，對(duì)二氧化碳是否征稅的問題不僅涉及在國內(nèi)與發(fā)改部門力推的碳交易制度統(tǒng)籌的問題，也涉及到國際氣候談判和對(duì)外貿(mào)影響等復(fù)雜問題。政府職能部門對(duì)這些問題尚未達(dá)成共識(shí)，所以環(huán)保稅草案也不可能將碳稅納入環(huán)保稅。
總體來說，費(fèi)改稅是具有一定的改革意義的。排污費(fèi)制度具有自己先天的缺陷，法律強(qiáng)制性不夠，環(huán)保部門執(zhí)法權(quán)限有限，排污費(fèi)在實(shí)際執(zhí)行中往往會(huì)受到地方保護(hù)主義的干涉等問題，導(dǎo)致排污費(fèi)不能足額征收。排污費(fèi)改稅后，環(huán)保稅比費(fèi)更具有法律的剛性和強(qiáng)制性，將更好地發(fā)揮刺激企業(yè)污染治理的作用，促使企業(yè)環(huán)境外部成本內(nèi)部化，充分發(fā)揮稅收制度的政策效果。方案中提出的“稅收征收、環(huán)保協(xié)同”的征管模式，也將進(jìn)一步促進(jìn)環(huán)保部門與稅務(wù)部門的信息溝通與協(xié)作，加強(qiáng)對(duì)企業(yè)污染行為的監(jiān)管。同時(shí)，草案賦予了省級(jí)政府適當(dāng)上浮應(yīng)稅污染物稅額的權(quán)利，使地方可以因地制宜地利用好環(huán)保稅法的經(jīng)濟(jì)杠桿作用。
您對(duì)環(huán)境保護(hù)稅法有哪些具體的修改完善建議?
設(shè)立開放性條款將碳稅納入環(huán)保稅法;對(duì)農(nóng)業(yè)排放、機(jī)動(dòng)車排放、城鎮(zhèn)污水處理廠、垃圾處理廠排放都應(yīng)該征收環(huán)境稅，目前第4章第11條款的規(guī)定是錯(cuò)誤的;增加“環(huán)保稅收入專項(xiàng)用于環(huán)境保護(hù)”條款;環(huán)保稅法草案中規(guī)定國務(wù)院將根據(jù)本法制定實(shí)施條例，有些問題需要在實(shí)施條例中進(jìn)行明確和細(xì)化;各方需早做準(zhǔn)備，迎接“環(huán)境稅來了”的新挑戰(zhàn)。
第一條建議就是設(shè)立開放性條款將碳稅納入環(huán)保稅法。環(huán)境稅法應(yīng)該基本反映各界人士的期待。氣候變化和二氧化碳控制畢竟是一個(gè)環(huán)境問題，因此，為了節(jié)約立法資源和提高國際地位，把碳稅納入環(huán)境稅是一個(gè)很好的政策選項(xiàng)。另一方面，考慮到氣候變化與環(huán)境是相互影響的，應(yīng)將二氧化碳與污染物進(jìn)行統(tǒng)籌考慮，共同納入到環(huán)保稅征收范圍中也是合理的。如果將來對(duì)碳稅再單獨(dú)立法，則既增加了立法成本又是對(duì)立法資源的浪費(fèi)，而等待稅法修訂往往間隔時(shí)間又很長(zhǎng)。考慮到國際競(jìng)爭(zhēng)力問題，碳稅可以擇機(jī)開征，但是最好在《環(huán)境保護(hù)稅法》中為碳稅設(shè)立一個(gè)開放性條款，為以后進(jìn)一步細(xì)化留下空間。從這一角度出發(fā)，環(huán)境保護(hù)稅名稱應(yīng)該修改成環(huán)境稅。
第二條建議是對(duì)農(nóng)業(yè)排放、機(jī)動(dòng)車排放、城鎮(zhèn)污水處理廠、垃圾處理廠排放都應(yīng)該征收環(huán)境稅，目前第4章第11條款的規(guī)定是錯(cuò)誤的。稅制要體現(xiàn)公平的原則，把這些征收對(duì)象列為稅收優(yōu)惠對(duì)象，從法律上難以理解。同時(shí)，建議把礦產(chǎn)資源開采征收的生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)也轉(zhuǎn)變成稅，納入環(huán)境稅的范圍，擴(kuò)大環(huán)境稅的稅基。這樣的環(huán)境稅就成為一個(gè)“統(tǒng)籌生態(tài)保護(hù)與污染防治”的綠色稅制。
第三條建議是增加“環(huán)保稅收入專項(xiàng)用于環(huán)境保護(hù)”條款。環(huán)保稅草案中沒有對(duì)稅收收入使用方式進(jìn)行規(guī)定。按照通常的稅收理論理解，環(huán)保稅將納入一般財(cái)政預(yù)算，整體上進(jìn)行統(tǒng)籌使用。許多發(fā)達(dá)國家應(yīng)用部分或全部環(huán)境稅收收入設(shè)立一般基金、環(huán)境類基金或其他社會(huì)公共基金，用于支持公共項(xiàng)目或環(huán)境資源類項(xiàng)目。排污費(fèi)收入是�？顚Ｓ茫饕糜谖廴痉乐�，是我國環(huán)保投資的一部分。在我國環(huán)保資金仍然緊缺的情況下，如果費(fèi)改稅后收入納入一般財(cái)政預(yù)算，各地一般財(cái)政預(yù)算是否還能保證這部分環(huán)保資金投入將是個(gè)問題。因此，建議在稅法中加入收入使用條款，明確將環(huán)保稅收入專項(xiàng)用于環(huán)境保護(hù)。
第四條建議是環(huán)保稅法草案中規(guī)定國務(wù)院將根據(jù)本法制定實(shí)施條例，有些問題需要在實(shí)施條例中進(jìn)行明確和細(xì)化，如第三條在界定不征收環(huán)保稅的情況時(shí)需要企業(yè)提供哪些證明材料，污染源自動(dòng)監(jiān)控儀器的管理、監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的使用，稅收部門和環(huán)保部門具體的合作方式等。另外，建議費(fèi)改稅后環(huán)保部門經(jīng)費(fèi)保障等問題需要專門制定辦法來解決。
第五條建議是各方需早做準(zhǔn)備，迎接“環(huán)境稅來了”的新挑戰(zhàn)。雖然對(duì)于環(huán)保稅法草案還存在較多爭(zhēng)議，但是環(huán)保稅法頒布并實(shí)施應(yīng)是遲早的事。相關(guān)部門應(yīng)為環(huán)保稅法的實(shí)施做好準(zhǔn)備，稅務(wù)部門需要完善納稅系統(tǒng)，不僅要對(duì)征稅人員進(jìn)行培訓(xùn)，還要對(duì)企業(yè)進(jìn)行環(huán)保稅的納稅培訓(xùn)。環(huán)保部門要做好從排污費(fèi)到環(huán)保稅的過渡工作、原排污費(fèi)核定、征收人員的職能轉(zhuǎn)變工作以及環(huán)境監(jiān)察和環(huán)境稅的稅務(wù)協(xié)同工作。企業(yè)更要積極應(yīng)對(duì)環(huán)保稅的到來，采取措施進(jìn)行技術(shù)更新改造，排污費(fèi)改稅后在征收標(biāo)準(zhǔn)、征管方式等方面都有所不同。對(duì)于企業(yè)來說，既是機(jī)遇又是挑戰(zhàn)，標(biāo)準(zhǔn)提高刺激力度加大，自行申報(bào)繳納稅額壓力和責(zé)任也就更大。但是稅收的剛性以及獎(jiǎng)懲條款的設(shè)置將起到進(jìn)一步規(guī)范企業(yè)環(huán)境行為、創(chuàng)造行業(yè)公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境、優(yōu)勝劣汰的作用。由于環(huán)保稅法對(duì)污染治理和監(jiān)測(cè)水平提出了更高的要求，第三方污染治理以及第三方環(huán)境監(jiān)測(cè)也或?qū)@得新的發(fā)展空間。
您多年從事環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策，特別是環(huán)境稅方面的研究，您認(rèn)為比較完善的環(huán)境保護(hù)稅應(yīng)該具備哪些功能，以及如何設(shè)計(jì)稅制以實(shí)現(xiàn)這些功能?
環(huán)境稅是一項(xiàng)比較特殊的稅種，設(shè)計(jì)和立法應(yīng)該充分考慮它作為政策工具發(fā)揮的功能。一般來講，環(huán)境稅具有實(shí)現(xiàn)行為激勵(lì)、損失補(bǔ)償、籌集資金和資源配置等功能。這些功能實(shí)現(xiàn)與否其實(shí)就是環(huán)境稅設(shè)計(jì)好壞的衡量標(biāo)準(zhǔn)。
目前國際上無論在理論界還是實(shí)踐中，都沒有形成一個(gè)被廣泛接受的、公認(rèn)的環(huán)境稅定義。環(huán)境稅有廣義、狹義之分。一般情況下，環(huán)境稅是指廣義的環(huán)境稅。在提及相對(duì)其他稅收的一個(gè)獨(dú)立的稅收種類時(shí)，則為狹義的環(huán)境稅。我認(rèn)為，對(duì)于我國環(huán)境稅的內(nèi)涵可界定為：國家為實(shí)現(xiàn)特定環(huán)境保護(hù)目標(biāo)，采用稅收手段調(diào)控經(jīng)濟(jì)行為主體的各種稅收總稱，既包括以環(huán)境保護(hù)為基本目標(biāo)的環(huán)境稅收，即獨(dú)立型環(huán)境稅，也包括那些政策目標(biāo)雖非環(huán)境保護(hù)但是起到環(huán)境保護(hù)目的的稅收，還包括具有環(huán)保功能的稅式支出政策。環(huán)境稅內(nèi)涵是一個(gè)動(dòng)態(tài)的概念，隨著環(huán)境保護(hù)和生態(tài)文明建設(shè)的需要，環(huán)境稅收的調(diào)控范圍也將發(fā)生轉(zhuǎn)變。因此，建議這次環(huán)保稅立法的目標(biāo)是建立一個(gè)獨(dú)立型的環(huán)境稅稅種。
環(huán)境稅是一項(xiàng)比較特殊的稅種，設(shè)計(jì)和立法應(yīng)該充分考慮它作為政策工具發(fā)揮的功能。一般來講，環(huán)境稅具有實(shí)現(xiàn)行為激勵(lì)、損失補(bǔ)償、籌集資金和資源配置等功能。這些功能實(shí)現(xiàn)與否其實(shí)就是環(huán)境稅設(shè)計(jì)好壞的衡量標(biāo)準(zhǔn)。
首先，行為調(diào)節(jié)是環(huán)保稅的核心功能。也就是說，開征環(huán)保稅主要是通過環(huán)保稅制調(diào)節(jié)企業(yè)排污行為，促進(jìn)企業(yè)減少污染排放和保護(hù)生態(tài)環(huán)境。這也是衡量環(huán)保稅是否成功的標(biāo)準(zhǔn)。20世紀(jì)80年代以來，我國已經(jīng)有一些經(jīng)濟(jì)學(xué)家開始從生態(tài)經(jīng)濟(jì)綜合平衡和國民經(jīng)濟(jì)政策調(diào)節(jié)的角度，提出了環(huán)境稅的調(diào)節(jié)機(jī)理。環(huán)境稅的行為激勵(lì)功能，在生產(chǎn)、流通、消費(fèi)環(huán)節(jié)均可實(shí)現(xiàn)，通過調(diào)節(jié)稅率，加征和減免稅收等手段，促使利用環(huán)境資源者改變將環(huán)境成本轉(zhuǎn)嫁給社會(huì)的傳統(tǒng)做法，引導(dǎo)企業(yè)自覺進(jìn)行綠色生產(chǎn)，消費(fèi)者自覺進(jìn)行綠色消費(fèi)。
其次，損失補(bǔ)償是衡量環(huán)保稅的效率標(biāo)準(zhǔn)。損失補(bǔ)償是指在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，對(duì)于環(huán)境“外部性”問題，市場(chǎng)無法進(jìn)行自我矯正，采用稅收杠桿針對(duì)污染和破壞環(huán)境的行為課征環(huán)境稅，通過增加污染環(huán)境的企業(yè)或產(chǎn)品的稅收負(fù)擔(dān)，實(shí)現(xiàn)以經(jīng)濟(jì)利益調(diào)節(jié)外部性，矯正納稅人的行為，促使其減輕或停止對(duì)環(huán)境的污染和破壞。這個(gè)功能是環(huán)保稅下污染排放稅目的首要功能。根據(jù)這一功能要求，污染排放稅稅率就要高于污染造成的環(huán)境損失成本。否則，就存在外部環(huán)境成本沒有全面內(nèi)部化的缺陷。
第三，籌集資金是環(huán)境稅的輔助財(cái)政手段。環(huán)境稅籌集資金的功能在經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織(OECD)一些成員國的表現(xiàn)特別明顯。這反映出征收環(huán)境稅不僅能增加國家的財(cái)政收入，用其改善環(huán)境和保護(hù)生態(tài)，而且可在國家開支不變的情形下，使國家減少對(duì)勞動(dòng)、資本和儲(chǔ)蓄的征稅。通過開征環(huán)境稅，形成穩(wěn)定的環(huán)境保護(hù)和治理污染的資金來源，也是解決我國環(huán)保投資不足的主要途徑。同時(shí)，政府通過環(huán)境稅收取收入，再將其投入環(huán)境的保護(hù)與治理，這也是環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)中的污染者負(fù)擔(dān)原則的體現(xiàn)，可減輕公共財(cái)政的壓力。
第四，優(yōu)化配置是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的工具。環(huán)境稅政策的資源配置作用體現(xiàn)在三方面：一是通過矯正環(huán)境資源配置中的市場(chǎng)失靈，控制和誘導(dǎo)資源的合理配置;二是加快淘汰嚴(yán)重污染行業(yè)，促進(jìn)環(huán)境友好型行業(yè)的發(fā)展，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型;三是迫使污染者付出一定的代價(jià)，同時(shí)產(chǎn)生強(qiáng)大的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力量，推動(dòng)企業(yè)開發(fā)和應(yīng)用新型環(huán)保技術(shù)。從激勵(lì)經(jīng)濟(jì)主體進(jìn)行環(huán)境保護(hù)的角度來看，環(huán)境稅具有靜態(tài)效率和動(dòng)態(tài)效率。前者是指如果將環(huán)境稅設(shè)定為一個(gè)適宜的水平，就會(huì)達(dá)到實(shí)現(xiàn)既定環(huán)境目標(biāo)的社會(huì)成本最小化，從而實(shí)現(xiàn)環(huán)境稅的靜態(tài)效率。后者指對(duì)環(huán)境行為者開征環(huán)境稅后，由于其不得不對(duì)其環(huán)境行為支付相應(yīng)的費(fèi)用，環(huán)境行為者會(huì)想方設(shè)法減少污染排放或者通過技術(shù)創(chuàng)新提高生態(tài)效率，而環(huán)境稅可為環(huán)境行為者的減排和技術(shù)進(jìn)步提供長(zhǎng)久激勵(lì)作用，從而實(shí)現(xiàn)環(huán)境稅政策工具的動(dòng)態(tài)效率。此外，由于開征環(huán)境稅會(huì)推動(dòng)企業(yè)生產(chǎn)函數(shù)的調(diào)整，促使企業(yè)加大綠色投入，加快技術(shù)進(jìn)步和提升產(chǎn)出效率，這也有利于創(chuàng)造綠色就業(yè)崗位，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)從以產(chǎn)出增長(zhǎng)為中心，向以綠色就業(yè)增長(zhǎng)為中心轉(zhuǎn)變。
正如您前面所述，這一方案與專家學(xué)者、社會(huì)公眾對(duì)環(huán)境稅的預(yù)期有較大差距。那么，未來我國是否應(yīng)該建立更具有明確環(huán)境保護(hù)信號(hào)、范圍更廣的獨(dú)立型環(huán)境稅?
建議我國選擇獨(dú)立型環(huán)境保護(hù)稅方案，逐步開征一系列以環(huán)境保護(hù)為明確目標(biāo)的獨(dú)立稅種。同時(shí)，吸收融入型環(huán)境稅方案的優(yōu)點(diǎn)，在其他稅種改革過程中充分考慮環(huán)保要求，實(shí)現(xiàn)我國整體稅收體系的“綠色化”。
我國環(huán)境稅收政策可以選擇獨(dú)立型環(huán)境稅和融入型環(huán)境稅兩種方案。獨(dú)立型環(huán)境稅是指以減少污染或保護(hù)環(huán)境為基本目的所設(shè)立的、相對(duì)于其他現(xiàn)有的稅種并行而獨(dú)立運(yùn)行的稅種。融入環(huán)境稅方案是指不設(shè)立獨(dú)立的環(huán)境稅稅種，通過對(duì)現(xiàn)有與環(huán)境相關(guān)的稅種改革和完善，達(dá)到保護(hù)環(huán)境的目的。但是，融入型環(huán)境稅方案受現(xiàn)有稅制影響，難以將完整的環(huán)境成本內(nèi)部化。同時(shí)，由于對(duì)于環(huán)保目標(biāo)的體現(xiàn)不明確，也不利于形成明確的價(jià)格信號(hào)，難以充分發(fā)揮環(huán)境稅的外部成本補(bǔ)償、環(huán)境行為激勵(lì)、優(yōu)化環(huán)境資源配置等功能。
因此，建議我國選擇獨(dú)立型環(huán)境保護(hù)稅方案，逐步開征一系列以環(huán)境保護(hù)為明確目標(biāo)的獨(dú)立稅種。同時(shí)，吸收融入型環(huán)境稅方案的優(yōu)點(diǎn)，在其他稅種改革過程中充分考慮環(huán)保要求，實(shí)現(xiàn)我國整體稅收體系的“綠色化”。具體的獨(dú)立型環(huán)境稅稅制設(shè)計(jì)基本思路，建議以可持續(xù)發(fā)展和保護(hù)環(huán)境為目標(biāo)，借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國財(cái)稅體制，立足中國國情，兼顧國際與國內(nèi)環(huán)境問題、考慮污染控制與生態(tài)保護(hù)、生產(chǎn)過程與消費(fèi)過程，采取系統(tǒng)設(shè)計(jì)與分步實(shí)施戰(zhàn)略，科學(xué)設(shè)置環(huán)境稅稅目，合理確定稅率，從而提高財(cái)稅政策的綠色化水平，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、增長(zhǎng)方式轉(zhuǎn)變和生態(tài)文明建設(shè)。
國際經(jīng)驗(yàn)表明，環(huán)境稅是發(fā)達(dá)國家普遍使用的一項(xiàng)環(huán)境經(jīng)濟(jì)手段。我國開征獨(dú)立型環(huán)境稅的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和技術(shù)基礎(chǔ)已經(jīng)具備。參照OECD對(duì)于環(huán)境稅的分類，建議我國獨(dú)立型環(huán)境稅應(yīng)設(shè)計(jì)4個(gè)稅目，即污染排放、污染產(chǎn)品、生態(tài)保護(hù)和二氧化碳。污染排放主要是將目前排污費(fèi)改稅，同時(shí)將生活垃圾、機(jī)動(dòng)車排放、農(nóng)業(yè)源污染等納入征稅范圍;污染產(chǎn)品目前考慮納入電池、包裝材料、涂料、煤炭產(chǎn)品，逐步擴(kuò)大征收范圍;生態(tài)保護(hù)包括自然保護(hù)區(qū)和礦產(chǎn)資源開采的生態(tài)破壞，如礦產(chǎn)資源開采生態(tài)補(bǔ)償稅;二氧化碳稅針對(duì)排放二氧化碳的化石燃料征收。
環(huán)境稅方案應(yīng)該從頂層進(jìn)行全面、系統(tǒng)地設(shè)計(jì)，而不應(yīng)僅僅是小修小補(bǔ)或簡(jiǎn)單的排污費(fèi)改稅，否則將失去建立環(huán)境稅的政策意義和效率，反而增加環(huán)境稅費(fèi)改革的成本。根據(jù)我們承擔(dān)的國家重大社科基金《中國環(huán)境稅收政策設(shè)計(jì)與效應(yīng)研究》估計(jì)，選擇低、中、高三檔稅率情景下，環(huán)境稅的理論征收規(guī)模可分別達(dá)到2378億元、4287億元和6798億元。如果只是簡(jiǎn)單的排污費(fèi)平移成環(huán)保稅，預(yù)計(jì)每年的環(huán)保稅規(guī)模也就500億元左右，而2014年全國征收的排污費(fèi)只有194億元。
實(shí)施環(huán)境稅應(yīng)采取先易后難、先舊后新、逐步推進(jìn)的實(shí)施戰(zhàn)略。建議首先開征污染排放稅稅目。時(shí)機(jī)成熟后，以較低稅率啟動(dòng)污染產(chǎn)品稅、生態(tài)保護(hù)稅和碳稅的組合征收，形成全方位的環(huán)境稅收政策體系，逐步、有序提高不同稅目稅率，降低對(duì)經(jīng)濟(jì)的“不利”影響。建議碳稅作為一個(gè)稅目放在環(huán)境稅框架下，設(shè)立“擇機(jī)開征”的主動(dòng)而又靈活的機(jī)制，以適應(yīng)國際氣候談判和二氧化碳排放控制進(jìn)程。同時(shí)，這也是優(yōu)化配置全國人大“立法資源”的好做法。
實(shí)施環(huán)境稅要踐行稅收中性原則，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)和環(huán)境的“雙重紅利”。在稅制優(yōu)化調(diào)整大背景下，通過相應(yīng)的稅收中性政策設(shè)計(jì)，通過降低增值稅、所得稅和為弱勢(shì)群體提供價(jià)格補(bǔ)貼等手段，特別是對(duì)低污染產(chǎn)業(yè)采取差別化的稅收減免措施，不僅能夠降低環(huán)境稅征收對(duì)GDP、物價(jià)和居民收入的負(fù)面影響，而且能夠進(jìn)一步促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，加速先進(jìn)制造業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展。
實(shí)施環(huán)境稅要建立相應(yīng)的動(dòng)態(tài)跟蹤、信息反饋、實(shí)施評(píng)估和逐步調(diào)整機(jī)制。一是要建立能夠跟蹤企業(yè)污染排放、環(huán)境稅繳納和企業(yè)收入等指標(biāo)的動(dòng)態(tài)跟蹤機(jī)制，及時(shí)了解環(huán)境稅的征收情況;二是建立跨部門的環(huán)境稅信息交流和反饋機(jī)制，及時(shí)掌握環(huán)境稅相關(guān)信息;三是建立環(huán)境保護(hù)稅實(shí)施年度評(píng)估機(jī)制，分析環(huán)境保護(hù)稅的效果和存在問題;四是建立環(huán)境保護(hù)稅動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，根據(jù)我國環(huán)境形勢(shì)要求和變化調(diào)整環(huán)境保護(hù)稅的稅目和稅率。
總之，環(huán)境保護(hù)是一項(xiàng)既緊迫又長(zhǎng)期而艱巨的重大任務(wù)。為了加快推進(jìn)我國的可持續(xù)發(fā)展和生態(tài)文明制度建設(shè)，保障公眾環(huán)境健康和生態(tài)系統(tǒng)良性循環(huán)，我國亟需建立一個(gè)頂層設(shè)計(jì)科學(xué)、體系框架完善、激勵(lì)環(huán)境保護(hù)的獨(dú)立型環(huán)境稅，因此，希望環(huán)境保護(hù)稅立法和實(shí)施成為我國綠色財(cái)稅制度改革、生態(tài)文明制度創(chuàng)新的一個(gè)里程碑。同時(shí)，也為實(shí)現(xiàn)后2015全球可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)和制度創(chuàng)新做出中國的獨(dú)特貢獻(xiàn)。
【專訪】理想與現(xiàn)實(shí)差距有多大？聽王金南詳評(píng)《環(huán)境保護(hù)稅法》
時(shí)間：2015-09-17
來源：環(huán)境保護(hù)
