近年來，我國出臺了一系列利好環(huán)保行業(yè)的政策，然而政策落實中，卻出現(xiàn)了不少問題。過去，對于存在的問題，主要依靠行業(yè)企業(yè)呼吁政府解決�，F(xiàn)在，隨著對環(huán)境治理效果的關(guān)注，政府主動了解環(huán)保政策執(zhí)行效果的態(tài)度越來越積極。

近兩年，PPP模式被熱捧，不少項目快速上馬，建設(shè)運營中存在的問題也集中爆發(fā)。但明確以違約形式結(jié)束項目的企業(yè)并不多,環(huán)保PPP項目在建設(shè)運營過程中存在的問題卻不少。

以近期被力推的PPP模式為例，政策密集出臺，項目快速落地，地方政府和企業(yè)是否能完全消化?不久前，國家發(fā)改委主動委托全國工商聯(lián)環(huán)境商會，了解市場企業(yè)到底需要什么樣的政策。

環(huán)境商會在前期調(diào)研的基礎(chǔ)上，再次與企業(yè)溝通交流，將調(diào)研發(fā)現(xiàn)的問題形成報告反饋給國家發(fā)改委，以幫助其從國家層面尋找政策推進的方法。本期報道將對環(huán)境商會的調(diào)研報告進行解讀，梳理PPP項目建設(shè)運營中存在的問題。

“在環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域采用PPP模式已不是一件新鮮事，從早期的BOT項目到現(xiàn)在，已經(jīng)有十幾年歷史。”全國工商聯(lián)環(huán)境商會副秘書長馬輝介紹說，隨著近兩年，PPP模式被熱捧，不少項目快速上馬，建設(shè)運營中存在的問題也集中爆發(fā)。

對此，國家發(fā)改委日前委托全國工商聯(lián)環(huán)境商會對存在問題進行調(diào)研。全國工商聯(lián)環(huán)境商會通過多年調(diào)研積累和對企業(yè)的再次走訪，完成了PPP項目違約情況的調(diào)研報告。

其中指出，目前明確以違約形式結(jié)束項目的企業(yè)并不多。環(huán)保企業(yè)在與相關(guān)政府部門多次協(xié)商后，基本能以其它形式完成應(yīng)收帳款或債務(wù)的置換。但是，環(huán)保PPP項目在建設(shè)運營過程中存在的問題卻不少。

那么，這些問題是什么，應(yīng)該怎么解決?

問題一：應(yīng)收賬款延期或不足額支付

將公共環(huán)境服務(wù)費用歸于年度地方財政預(yù)算

據(jù)了解，污水、垃圾等市政領(lǐng)域PPP項目委托方，基本為各地政府公務(wù)事業(yè)局、水務(wù)局、市政等相關(guān)部門。在財政緊張的壓力下，地方政府支付意愿普遍不高，按月足額支付環(huán)境服務(wù)費用的政府部門較少。

而環(huán)保企業(yè)為保障項目的長期運營，傾向于與各地政府維護良好關(guān)系，對于不能按月足額付費的情況經(jīng)常妥協(xié)讓步。因為企業(yè)在PPP項目談判中相對處于弱勢，即使地方政府存在環(huán)境服務(wù)費用補償不到位、拖欠的情況，如沒有按照合同約定的支付時間支付，企業(yè)也會自籌資金先行墊付相關(guān)運營成本。

目前，污水垃圾處理的中小型企業(yè)應(yīng)收賬款已普遍增加到營業(yè)收入的50%以上。

因此，在環(huán)境商會的調(diào)研中，多數(shù)環(huán)保企業(yè)建議，對于市政公用項目提供的公共環(huán)境服務(wù)，地方政府應(yīng)加強服務(wù)費用的支付保障，將其歸于年度地方財政預(yù)算列支管理，保證及時足額支付。

問題二：廢棄物實際處理量波動大

市場未完全開放，企業(yè)不能自主調(diào)控廢棄物處理量

長期以來，市政廢棄物的清運都是由政府相關(guān)部門承擔(dān)，早期城市垃圾收運打包PPP項目較少。其中，污水、排水由市政管網(wǎng)收集，城市垃圾由公用事業(yè)部門收集及轉(zhuǎn)運。

隨著環(huán)保行業(yè)市場化發(fā)展，市政廢棄物的清運逐漸開始市場化運作。目前，城市新建污水處理廠60%已引入社會資本。但是，污水處理廠管網(wǎng)建設(shè)和運營仍由政府指定的事業(yè)單位或國企承擔(dān)。

由于市場仍然沒有完全放開，導(dǎo)致多數(shù)企業(yè)在參與市政廢棄物處理時，不能自主調(diào)控廢棄物來源及處理量的波動變化。

這樣就出現(xiàn)了兩種情況，一種情況是處理設(shè)施不能滿負荷運轉(zhuǎn)。如污水管網(wǎng)建設(shè)不足導(dǎo)致污水負荷率較低，垃圾清運量不足導(dǎo)致焚燒設(shè)施開工率較低的問題。這些現(xiàn)象在不少地方都曾出現(xiàn)。

另一種情況是處理設(shè)施超負荷運行。如市政項目中的污水進水量或垃圾日處理量都遠高于合同約定的處理量，給項目增加了額外壓力，長期超負荷運作使設(shè)備受損。在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，有些污水處理廠因超負荷運行，曾被動出現(xiàn)排水不達標的現(xiàn)象。

問題三：合同條款不完善

規(guī)范詳細的合同條款是保障PPP項目運營的關(guān)鍵

PPP模式中，最重要的一點是政府和企業(yè)具有契約精神，雙方按照合同辦事。因此，規(guī)范詳細的合同條款是保障PPP項目運營的關(guān)鍵，合同需要厘清設(shè)計責(zé)任和風(fēng)險邊界，如定價成本和服務(wù)價格涵蓋的范圍等。

早期PPP項目中，存在合同條款不完善的問題。比如，合同條款并未完全考慮今后污水管網(wǎng)改造資金來源，或項目提標改造資金來源，容易引起雙方糾紛。

隨著PPP模式在國內(nèi)的廣泛應(yīng)用，這一的狀況正在得到改善�，F(xiàn)在，不少企業(yè)采用TOT模式經(jīng)營污水處理廠，政府購買管網(wǎng)服務(wù)，并支付污水處理費和排水設(shè)施費，這樣更有利于調(diào)動社會資本的積極性。

此外，還有一種情況是企業(yè)的某些特許經(jīng)營項目在進行精細化管理和技術(shù)改造后，成本明顯降低。而政府在之后的價格核定時，出現(xiàn)了降價，嚴重打擊了企業(yè)進行技術(shù)革命的主動性和積極性。

對此，不少企業(yè)向環(huán)境商會反映，對于主動革新技術(shù)的企業(yè)，政府應(yīng)在給予支持，并在合同文本中明確。

問題四：邊界模糊責(zé)任界定

投資風(fēng)險增大弱化社會資本進入公用事業(yè)領(lǐng)域的積極性

除了完善合同條款，PPP項目政企雙方在簽訂合同時，還要對可能出現(xiàn)的問題，明確界定各方責(zé)任。

一般而言，環(huán)保企業(yè)在承接項目前，都會對特許經(jīng)營權(quán)條款和技術(shù)方案進行反復(fù)論證。但是，對于某些不適宜在合同中規(guī)定的情況，項目延期后再協(xié)商或無限期停工已成常態(tài)。

比如，一個垃圾焚燒項目已與地方政府簽訂了框架協(xié)議，企業(yè)已開工建設(shè)。但由于遭到周邊居民反對，項目建設(shè)過程或完工后，即使通過了環(huán)評并符合國家和地方的各項環(huán)保要求，也只能停工或無法運營。對于此類與當?shù)毓�眾溝通的�?zé)任，具體由哪方主體承擔(dān)、損失由哪方賠付，是懸而未決的難題。

環(huán)境商會在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，這樣的案例不止一例。某地方政府因財政預(yù)算不足，沒有按照約定給已簽約項目足夠的撥款，卻要求項目按期完工及運營，造成企業(yè)現(xiàn)金流壓力加大。

遇到這樣的情況，企業(yè)一般無法選擇法律程序解決，只能繼續(xù)與地方政府協(xié)商。此外，一些地方的PPP項目還存在水電不及時到位的情況，客觀上影響了項目建設(shè)期，導(dǎo)致企業(yè)被動違約。

環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施項目的特點是初始投資大，設(shè)計周期和使用周期長。在與委托方達成框架協(xié)議后，企業(yè)在準備期內(nèi)就已開始投入人力、物力及財力。隨著時間消耗，企業(yè)的融資財務(wù)成本也會增長。因此，投資風(fēng)險增大會弱化了社會資本進入公用事業(yè)領(lǐng)域的積極性。

問題五：調(diào)價機制不順暢

政企雙方價格調(diào)整出發(fā)點不同，企業(yè)關(guān)心利潤，政府關(guān)心服務(wù)

對于社會資本來說，環(huán)境公共服務(wù)的價格調(diào)整機制并不順暢，政府不按照協(xié)議約定的時間調(diào)價，成為普遍現(xiàn)場。比如，重慶一家供水公司已經(jīng)運行11年，其間只漲過一次水價。

同時，價格調(diào)整機制如何與物價指數(shù)、通貨膨脹掛鉤，準確反映人力、電力、原材料價格的波動，也是政府與企業(yè)在PPP項目合作中爭議的焦點之一。

在調(diào)研中，環(huán)境商會發(fā)現(xiàn)，企業(yè)更關(guān)心調(diào)價周期和調(diào)價方式。因為社會資本投資環(huán)保項目的預(yù)期內(nèi)部收益率約為6%~10%，調(diào)價機制直接影響項目的盈利水平。而政府部門則以確保低價、穩(wěn)定的環(huán)境服務(wù)為出發(fā)點，雙方的責(zé)任不同。

實際上，在PPP項目的運營過程中，定價機制、收益分配機制、政府補貼與項目環(huán)境績效評價等因素并未達到良好的平衡。特別是一些顯著影響項目收益水平的條件發(fā)生變化時，如國家稅收、環(huán)境排放標準修訂、環(huán)境執(zhí)法的嚴度變化等，可能導(dǎo)致企業(yè)在下個調(diào)價周期前有較大損失。

比如，財政部和國家稅務(wù)總局不久前印發(fā)的《資源綜合利用產(chǎn)品和勞務(wù)增值稅優(yōu)惠目錄》(財稅[2015]78號)，規(guī)定污水垃圾處理、再生水和污泥處理勞務(wù)開始征收增值稅。這一文件直接導(dǎo)致污水垃圾處理企業(yè)壓力增大，對行業(yè)產(chǎn)生了較大不利影響。對此，環(huán)境商會曾專門組織座談會，針對企業(yè)反映的問題，提出相關(guān)建議。

問題六：地方政府契約精神需加強

上級政府應(yīng)加強對下級政府的監(jiān)督和履約檢查

要保證PPP項目順利開展，前期準備工作就要充分。比如，政企雙方的談判過程中，要明確項目可行性、收益、來源保障等問題，并開展調(diào)研和評估。

然而，在這段較長的準備和決策時間內(nèi)，政府主管部門可能發(fā)生人員變動，對項目造成影響。在項目早期運作過程，企業(yè)會與地方政府初步確定合作協(xié)議框架。如果地方領(lǐng)導(dǎo)換屆或項目主管人員調(diào)整后，企業(yè)基本要重新開展新一輪的協(xié)商談判，使項目的不確定性增加。

環(huán)境商會曾調(diào)研過此類問題，為完成環(huán)境績效考核指標，某地方政府在與企業(yè)確定一個小型PPP項目時，承諾以后將這一區(qū)域內(nèi)其他環(huán)保項目也打包給這家企業(yè)。但后來出現(xiàn)人事變動，簽約領(lǐng)導(dǎo)調(diào)職，新任領(lǐng)導(dǎo)擱置和拖延了原合約。

對于這樣的情況，企業(yè)普遍認為地方政府欠缺契約精神和法律意識，上級政府應(yīng)加強對下級政府的監(jiān)督和履約檢查。通過調(diào)研，環(huán)境商會認為，PPP項目中還需進一步完善交易結(jié)構(gòu)、監(jiān)管架構(gòu)等規(guī)范性、可操作性的配套政策，以約束地方政府及企業(yè)的違約行為，降低PPP項目的違約風(fēng)險，切實保障雙方的合法權(quán)益。