近兩年，PPP模式被熱捧，不少項(xiàng)目快速上馬，建設(shè)運(yùn)營中存在的問題也集中爆發(fā)。對此，國家發(fā)改委日前委托全國工商聯(lián)環(huán)境商會(huì)對存在問題進(jìn)行調(diào)研，目前明確了以違約形式結(jié)束項(xiàng)目的企業(yè)并不多。
責(zé)任界定模糊且服務(wù)費(fèi)無保障PPP建設(shè)問題大爆發(fā)
近年來，我國出臺(tái)了一系列利好環(huán)保行業(yè)的政策，然而政策落實(shí)中，卻出現(xiàn)了不少問題。過去，對于存在的問題，主要依靠行業(yè)企業(yè)呼吁政府解決。現(xiàn)在，隨著對環(huán)境治理效果的關(guān)注，政府主動(dòng)了解環(huán)保政策執(zhí)行效果的態(tài)度越來越積極。
以近期被力推的PPP模式為例，政策密集出臺(tái)，項(xiàng)目快速落地，地方政府和企業(yè)是否能完全消化？不久前，國家發(fā)改委主動(dòng)委托全國工商聯(lián)環(huán)境商會(huì)，了解市場企業(yè)到底需要什么樣的政策。
環(huán)境商會(huì)在前期調(diào)研的基礎(chǔ)上，再次與企業(yè)溝通交流，將調(diào)研發(fā)現(xiàn)的問題形成報(bào)告反饋給國家發(fā)改委，以幫助其從國家層面尋找政策推進(jìn)的方法。本期報(bào)道將對環(huán)境商會(huì)的調(diào)研報(bào)告進(jìn)行解讀，梳理PPP項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營中存在的問題。
“在環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域采用PPP模式已不是一件新鮮事，從早期的BOT項(xiàng)目到現(xiàn)在，已經(jīng)有十幾年歷史。”全國工商聯(lián)環(huán)境商會(huì)副秘書長馬輝介紹說，隨著近兩年，PPP模式被熱捧，不少項(xiàng)目快速上馬，建設(shè)運(yùn)營中存在的問題也集中爆發(fā)。
對此，國家發(fā)改委日前委托全國工商聯(lián)環(huán)境商會(huì)對存在問題進(jìn)行調(diào)研。全國工商聯(lián)環(huán)境商會(huì)通過多年調(diào)研積累和對企業(yè)的再次走訪，完成了PPP項(xiàng)目違約情況的調(diào)研報(bào)告。
其中指出，目前明確以違約形式結(jié)束項(xiàng)目的企業(yè)并不多。環(huán)保企業(yè)在與相關(guān)政府部門多次協(xié)商后，基本能以其它形式完成應(yīng)收帳款或債務(wù)的置換。但是，環(huán)保PPP項(xiàng)目在建設(shè)運(yùn)營過程中存在的問題卻不少。
那么，這些問題是什么，應(yīng)該怎么解決？
問題一：應(yīng)收賬款延期或不足額支付
將公共環(huán)境服務(wù)費(fèi)用歸于年度地方財(cái)政預(yù)算
據(jù)了解，污水、垃圾等市政領(lǐng)域PPP項(xiàng)目委托方，基本為各地政府公務(wù)事業(yè)局、水務(wù)局、市政等相關(guān)部門。在財(cái)政緊張的壓力下，地方政府支付意愿普遍不高，按月足額支付環(huán)境服務(wù)費(fèi)用的政府部門較少。
而環(huán)保企業(yè)為保障項(xiàng)目的長期運(yùn)營，傾向于與各地政府維護(hù)良好關(guān)系，對于不能按月足額付費(fèi)的情況經(jīng)常妥協(xié)讓步。因?yàn)槠髽I(yè)在PPP項(xiàng)目談判中相對處于弱勢，即使地方政府存在環(huán)境服務(wù)費(fèi)用補(bǔ)償不到位、拖欠的情況，如沒有按照合同約定的支付時(shí)間支付，企業(yè)也會(huì)自籌資金先行墊付相關(guān)運(yùn)營成本。
目前，污水垃圾處理的中小型企業(yè)應(yīng)收賬款已普遍增加到營業(yè)收入的50%以上。
因此，在環(huán)境商會(huì)的調(diào)研中，多數(shù)環(huán)保企業(yè)建議，對于市政公用項(xiàng)目提供的公共環(huán)境服務(wù)，地方政府應(yīng)加強(qiáng)服務(wù)費(fèi)用的支付保障，將其歸于年度地方財(cái)政預(yù)算列支管理，保證及時(shí)足額支付。
問題二：廢棄物實(shí)際處理量波動(dòng)大
市場未完全開放，企業(yè)不能自主調(diào)控廢棄物處理量
長期以來，市政廢棄物的清運(yùn)都是由政府相關(guān)部門承擔(dān)，早期城市垃圾收運(yùn)打包PPP項(xiàng)目較少。其中，污水、排水由市政管網(wǎng)收集，城市垃圾由公用事業(yè)部門收集及轉(zhuǎn)運(yùn)。
隨著環(huán)保行業(yè)市場化發(fā)展，市政廢棄物的清運(yùn)逐漸開始市場化運(yùn)作。目前，城市新建污水處理廠60%已引入社會(huì)資本。但是，污水處理廠管網(wǎng)建設(shè)和運(yùn)營仍由政府指定的事業(yè)單位或國企承擔(dān)。
由于市場仍然沒有完全放開，導(dǎo)致多數(shù)企業(yè)在參與市政廢棄物處理時(shí)，不能自主調(diào)控廢棄物來源及處理量的波動(dòng)變化。
這樣就出現(xiàn)了兩種情況，一種情況是處理設(shè)施不能滿負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)。如污水管網(wǎng)建設(shè)不足導(dǎo)致污水負(fù)荷率較低，垃圾清運(yùn)量不足導(dǎo)致焚燒設(shè)施開工率較低的問題。這些現(xiàn)象在不少地方都曾出現(xiàn)。
另一種情況是處理設(shè)施超負(fù)荷運(yùn)行。如市政項(xiàng)目中的污水進(jìn)水量或垃圾日處理量都遠(yuǎn)高于合同約定的處理量，給項(xiàng)目增加了額外壓力，長期超負(fù)荷運(yùn)作使設(shè)備受損。在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，有些污水處理廠因超負(fù)荷運(yùn)行，曾被動(dòng)出現(xiàn)排水不達(dá)標(biāo)的現(xiàn)象。
問題三：合同條款不完善
規(guī)范詳細(xì)的合同條款是保障PPP項(xiàng)目運(yùn)營的關(guān)鍵
PPP模式中，最重要的一點(diǎn)是政府和企業(yè)具有契約精神，雙方按照合同辦事。因此，規(guī)范詳細(xì)的合同條款是保障PPP項(xiàng)目運(yùn)營的關(guān)鍵，合同需要厘清設(shè)計(jì)責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)邊界，如定價(jià)成本和服務(wù)價(jià)格涵蓋的范圍等。
早期PPP項(xiàng)目中，存在合同條款不完善的問題。比如，合同條款并未完全考慮今后污水管網(wǎng)改造資金來源，或項(xiàng)目提標(biāo)改造資金來源，容易引起雙方糾紛。
隨著PPP模式在國內(nèi)的廣泛應(yīng)用，這一的狀況正在得到改善�，F(xiàn)在，不少企業(yè)采用TOT模式經(jīng)營污水處理廠，政府購買管網(wǎng)服務(wù)，并支付污水處理費(fèi)和排水設(shè)施費(fèi)，這樣更有利于調(diào)動(dòng)社會(huì)資本的積極性。
此外，還有一種情況是企業(yè)的某些特許經(jīng)營項(xiàng)目在進(jìn)行精細(xì)化管理和技術(shù)改造后，成本明顯降低。而政府在之后的價(jià)格核定時(shí)，出現(xiàn)了降價(jià)，嚴(yán)重打擊了企業(yè)進(jìn)行技術(shù)革命的主動(dòng)性和積極性。
對此，不少企業(yè)向環(huán)境商會(huì)反映，對于主動(dòng)革新技術(shù)的企業(yè)，政府應(yīng)在給予支持，并在合同文本中明確。
問題四：邊界模糊責(zé)任界定
投資風(fēng)險(xiǎn)增大弱化社會(huì)資本進(jìn)入公用事業(yè)領(lǐng)域的積極性
除了完善合同條款，PPP項(xiàng)目政企雙方在簽訂合同時(shí)，還要對可能出現(xiàn)的問題，明確界定各方責(zé)任。
一般而言，環(huán)保企業(yè)在承接項(xiàng)目前，都會(huì)對特許經(jīng)營權(quán)條款和技術(shù)方案進(jìn)行反復(fù)論證。但是，對于某些不適宜在合同中規(guī)定的情況，項(xiàng)目延期后再協(xié)商或無限期停工已成常態(tài)。
比如，一個(gè)垃圾焚燒項(xiàng)目已與地方政府簽訂了框架協(xié)議，企業(yè)已開工建設(shè)。但由于遭到周邊居民反對，項(xiàng)目建設(shè)過程或完工后，即使通過了環(huán)評并符合國家和地方的各項(xiàng)環(huán)保要求，也只能停工或無法運(yùn)營。對于此類與當(dāng)?shù)毓姕贤ǖ呢?zé)任，具體由哪方主體承擔(dān)、損失由哪方賠付，是懸而未決的難題。
環(huán)境商會(huì)在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，這樣的案例不止一例。某地方政府因財(cái)政預(yù)算不足，沒有按照約定給已簽約項(xiàng)目足夠的撥款，卻要求項(xiàng)目按期完工及運(yùn)營，造成企業(yè)現(xiàn)金流壓力加大。
遇到這樣的情況，企業(yè)一般無法選擇法律程序解決，只能繼續(xù)與地方政府協(xié)商。此外，一些地方的PPP項(xiàng)目還存在水電不及時(shí)到位的情況，客觀上影響了項(xiàng)目建設(shè)期，導(dǎo)致企業(yè)被動(dòng)違約。
環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的特點(diǎn)是初始投資大，設(shè)計(jì)周期和使用周期長。在與委托方達(dá)成框架協(xié)議后，企業(yè)在準(zhǔn)備期內(nèi)就已開始投入人力、物力及財(cái)力。隨著時(shí)間消耗，企業(yè)的融資財(cái)務(wù)成本也會(huì)增長。因此，投資風(fēng)險(xiǎn)增大會(huì)弱化了社會(huì)資本進(jìn)入公用事業(yè)領(lǐng)域的積極性。
問題五：調(diào)價(jià)機(jī)制不順暢
政企雙方價(jià)格調(diào)整出發(fā)點(diǎn)不同，企業(yè)關(guān)心利潤，政府關(guān)心服務(wù)
對于社會(huì)資本來說，環(huán)境公共服務(wù)的價(jià)格調(diào)整機(jī)制并不順暢，政府不按照協(xié)議約定的時(shí)間調(diào)價(jià)，成為普遍現(xiàn)場。比如，重慶一家供水公司已經(jīng)運(yùn)行11年，其間只漲過一次水價(jià)。
同時(shí)，價(jià)格調(diào)整機(jī)制如何與物價(jià)指數(shù)、通貨膨脹掛鉤，準(zhǔn)確反映人力、電力、原材料價(jià)格的波動(dòng)，也是政府與企業(yè)在PPP項(xiàng)目合作中爭議的焦點(diǎn)之一。
在調(diào)研中，環(huán)境商會(huì)發(fā)現(xiàn)，企業(yè)更關(guān)心調(diào)價(jià)周期和調(diào)價(jià)方式。因?yàn)樯鐣?huì)資本投資環(huán)保項(xiàng)目的預(yù)期內(nèi)部收益率約為6%-10%，調(diào)價(jià)機(jī)制直接影響項(xiàng)目的盈利水平。而政府部門則以確保低價(jià)、穩(wěn)定的環(huán)境服務(wù)為出發(fā)點(diǎn)，雙方的責(zé)任不同。
實(shí)際上，在PPP項(xiàng)目的運(yùn)營過程中，定價(jià)機(jī)制、收益分配機(jī)制、政府補(bǔ)貼與項(xiàng)目環(huán)境績效評價(jià)等因素并未達(dá)到良好的平衡。特別是一些顯著影響項(xiàng)目收益水平的條件發(fā)生變化時(shí)，如國家稅收、環(huán)境排放標(biāo)準(zhǔn)修訂、環(huán)境執(zhí)法的嚴(yán)度變化等，可能導(dǎo)致企業(yè)在下個(gè)調(diào)價(jià)周期前有較大損失。
比如，財(cái)政部和國家稅務(wù)總局不久前印發(fā)的《資源綜合利用產(chǎn)品和勞務(wù)增值稅優(yōu)惠目錄》（財(cái)稅［2015］78號(hào)），規(guī)定污水垃圾處理、再生水和污泥處理勞務(wù)開始征收增值稅。這一文件直接導(dǎo)致污水垃圾處理企業(yè)壓力增大，對行業(yè)產(chǎn)生了較大不利影響。對此，環(huán)境商會(huì)曾專門組織座談會(huì)，針對企業(yè)反映的問題，提出相關(guān)建議。
問題六：地方政府契約精神需加強(qiáng)
上級政府應(yīng)加強(qiáng)對下級政府的監(jiān)督和履約檢查
要保證PPP項(xiàng)目順利開展，前期準(zhǔn)備工作就要充分。比如，政企雙方的談判過程中，要明確項(xiàng)目可行性、收益、來源保障等問題，并開展調(diào)研和評估。
然而，在這段較長的準(zhǔn)備和決策時(shí)間內(nèi)，政府主管部門可能發(fā)生人員變動(dòng)，對項(xiàng)目造成影響。在項(xiàng)目早期運(yùn)作過程，企業(yè)會(huì)與地方政府初步確定合作協(xié)議框架。如果地方領(lǐng)導(dǎo)換屆或項(xiàng)目主管人員調(diào)整后，企業(yè)基本要重新開展新一輪的協(xié)商談判，使項(xiàng)目的不確定性增加。
環(huán)境商會(huì)曾調(diào)研過此類問題，為完成環(huán)境績效考核指標(biāo)，某地方政府在與企業(yè)確定一個(gè)小型PPP項(xiàng)目時(shí)，承諾以后將這一區(qū)域內(nèi)其他環(huán)保項(xiàng)目也打包給這家企業(yè)。但后來出現(xiàn)人事變動(dòng)，簽約領(lǐng)導(dǎo)調(diào)職，新任領(lǐng)導(dǎo)擱置和拖延了原合約。
對于這樣的情況，企業(yè)普遍認(rèn)為地方政府欠缺契約精神和法律意識(shí)，上級政府應(yīng)加強(qiáng)對下級政府的監(jiān)督和履約檢查。通過調(diào)研，環(huán)境商會(huì)認(rèn)為，PPP項(xiàng)目中還需進(jìn)一步完善交易結(jié)構(gòu)、監(jiān)管架構(gòu)等規(guī)范性、可操作性的配套政策，以約束地方政府及企業(yè)的違約行為，降低PPP項(xiàng)目的違約風(fēng)險(xiǎn)，切實(shí)保障雙方的合法權(quán)益。
