摘要:水是一切生產(chǎn)活動和生命不可或缺的自然資源，具有有限性，可恢復(fù)性，時空變化的不均勻性，開發(fā)利用的多面性和多功能性的特點。水資源是國家重要的基礎(chǔ)資源，水資源擁有量是綜合國力的重要組成部分，成為決定國家富裕程度的珍貴商品之一。
1城市水資源管理存在問題
1.1城市發(fā)展與水資源矛盾
水資源是所有資源中最寶貴和不可替代的資源，掌握了水資源就掌握了經(jīng)濟命脈，掌握了宏觀調(diào)控的經(jīng)濟主動權(quán)。由于城市化速度加快而產(chǎn)生城市供水壓力，影響了城市供水安全、加劇用水矛盾、不利于水資源可持續(xù)利用。
城市發(fā)展規(guī)模、自然條件不同，各類城市面臨的水資源問題有一定差異，具體表現(xiàn)為:
特大城市:多數(shù)特大城市現(xiàn)已經(jīng)面臨嚴重水資源問題。居住在干旱和半干旱地區(qū)特大城市居民的用水，由于水質(zhì)問題，需要處理后才能被利用。人口的大量涌入，很多人居住在未經(jīng)規(guī)劃的居民區(qū)、貧民窟，這些地方生活條件很差，供水、衛(wèi)生環(huán)境得不到保障，沒有廢水處理系統(tǒng)，人們的飲水存在安全隱患，可能引發(fā)疾病。有時，特大城市還會遭受洪水威脅。
沿海城市:沿海城市發(fā)展導(dǎo)致海水污染、海水入侵、生態(tài)系統(tǒng)破壞等水環(huán)境問題，以海濱紅樹林為例，可以用來抵御海嘯、臺風(fēng)、海水入侵，如果海水受到污染，紅樹林就會萎縮，甚至消失，影響了沿岸居民的生活質(zhì)量。
跨界城市:流域邊界的大城市、新興城市面臨更嚴峻水資源問題，世界有2/5人口居住在跨國界流域。河流流經(jīng)多個城市后地表、地下水質(zhì)受到污染，世第二淡水湖維多利亞湖就是典型代表。邊界城市河流受到污染的原因是上游區(qū)域的工業(yè)、城市、農(nóng)業(yè)發(fā)展。
中小城市:在未來幾十年中，不斷新增的中小型城市將對水資源產(chǎn)生重要影響�？梢越梃b先進城市水資源管理方法使城市規(guī)劃、管理體制更加合理，減少城市發(fā)展與水資源矛盾。
1.2傳統(tǒng)水資源管理方法存在問題
傳統(tǒng)城市水資源管理過于專業(yè)化，沒有引入跨學(xué)科、跨行業(yè)管理理念，管理政策和制度制定和執(zhí)行僅局限于水行業(yè)內(nèi)部。
在城市水資源管理中，以往僅通過單純的水資源管理一條途徑來解決城市發(fā)展中出現(xiàn)的諸如用水緊張、用水衛(wèi)生、城市洪水、水資源保護等問題。這些問題的出現(xiàn)錯綜復(fù)雜，但在制定解決這些問題規(guī)劃、措施中各自是獨立的，沒有認真分析這些問題間關(guān)系，結(jié)果是頭疼醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳，治標不治本。
傳統(tǒng)的城市水資管理與城市發(fā)展總體規(guī)劃、流域?qū)用娴墓芾矶既鄙俾?lián)系。通常城市發(fā)展總體規(guī)劃缺少城市水資源管理基本內(nèi)容具體說明，沒有城市供水、污染處理、環(huán)境衛(wèi)生、雨水設(shè)施、固體廢物處理進行詳細規(guī)劃。此外，流域?qū)用婀芾硪?guī)劃雖然包含了城市供水、環(huán)境衛(wèi)生、城市安置等內(nèi)容，但忽略了鮮水、廢水、暴雨洪水之間關(guān)系。
此外，傳統(tǒng)城市水資源管理沒有考慮不同用水對水質(zhì)要求，結(jié)果，水質(zhì)優(yōu)良的水被用于城市用水方方面面，引發(fā)水資源短缺。
2城市水資源綜合管理基本內(nèi)容與方法
2.1城市水資源綜合管理基本內(nèi)容
城市水資源管理基本思路是將城市水資源作為一個完整系統(tǒng)，是城市一個組成部分，主要內(nèi)容包括:城市水行業(yè)管理機構(gòu)與各級水行業(yè)管理機構(gòu)有機結(jié)合;水資源保護與有效利用;水資源規(guī)劃與利用，包括城市布局與土地利用;城市防洪、廢水治理、水污染防治、水量和水質(zhì)管理;采取生態(tài)保護與基礎(chǔ)建設(shè)綜合措施;采取非工程措施，如教育、價格機制、法律法規(guī)、嚴格管理制度。
圖1城市水資源綜合管理各項工作之間關(guān)系
圖1顯示了城市水資源綜合管理各項工作間相互關(guān)系，從中可以發(fā)現(xiàn)城市水資源綜合管理與傳統(tǒng)方法不同，它克服了傳統(tǒng)管理方法中單一管理水資源的弊端，融入了“綜合管理”新元素，主要特點包括:在城市水資源綜合管理中，考慮了多種水源作為城市水源，包括地表水、地下水、雨水、廢水、淡化水、洪水、引水、虛擬水;考慮了包括中水在內(nèi)的不同水源水質(zhì)特點，以滿足不同用水對水質(zhì)要求;將城市中蓄水、原水處理、循環(huán)利用、排水作為城市水循環(huán)過程組成部分，進行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設(shè)，而不是彼此割裂開來;將城市水源作為一種資源進行開發(fā)、利用、保護;考慮了各類用水戶需求，同時還兼顧了城市水源地范圍內(nèi)土地利用情況;對政府、非政府水資源管理機構(gòu)的工作范圍做了說明;考慮經(jīng)濟效益、社會公平、環(huán)境可持續(xù)之間平衡。
2.2水資源綜合管理方法
城市水資源綜合管理沒有統(tǒng)一模式，由于環(huán)境不同采取管理模式不同，管理模式選擇的管理方法，是為了滿足城市發(fā)展中水資源可持續(xù)利用要求，以及減小水資源開發(fā)對環(huán)境影響，管理模式是不同管理方法的組合。
2.2.1水處理與再利用
“閉合循環(huán)系統(tǒng)”是水處理與再利用的最佳方法。將廢水或無法直接利用水進行收集處理，循環(huán)用于農(nóng)業(yè)、工業(yè)或其它行業(yè)，這樣，即有利于改善城市居民、環(huán)境健康，又可以提高經(jīng)濟效益。“閉合循環(huán)系統(tǒng)”用水模式使水得到充分利用、提高用水效益，起到一舉多得作用。經(jīng)過處理的水可以用于市郊農(nóng)田灌溉，提高農(nóng)作物收成，有利于城鄉(xiāng)結(jié)合，同時，可以改善生態(tài)系統(tǒng)，減少疾病和污染物危害。技術(shù)創(chuàng)新為水處理與再利用領(lǐng)域探索新途徑，先進的納米膜技術(shù)在水處理的應(yīng)用可以降低成本、提高能效，為水處理行業(yè)廣泛發(fā)展提供巨大機遇。
“閉合循環(huán)系統(tǒng)”要求對工業(yè)、其它污染源進行分離管理。工業(yè)排放、各種土地開發(fā)產(chǎn)生廢水會污染自然環(huán)境，使城市供水水質(zhì)惡化，因此，應(yīng)加強城市水資源管理。對于分散排放廢水，應(yīng)進行污染源控制，分別收集和處理各污染源排放廢水。工業(yè)污染物應(yīng)該在源頭得到治理，如果可能的話，不應(yīng)排出“閉合循環(huán)系統(tǒng)”外，處理后廢水在生產(chǎn)過程中重復(fù)利用。對污染源頭治理應(yīng)該降低治理成本，避免環(huán)境受有害物質(zhì)威脅，保護城市污水處理系統(tǒng)完整性。制定切實可行的工業(yè)廢水排放制度，加強執(zhí)法力度。
對于農(nóng)業(yè)，主要問題是如何協(xié)調(diào)流域內(nèi)城市公共健康、環(huán)境資源保護與農(nóng)村居民希望保持農(nóng)耕生活方式之間利益。為了減少農(nóng)業(yè)面源污染，紐約市引入了與流域內(nèi)農(nóng)村社區(qū)建立伙伴機制，落實流域保護計劃，提高城市飲用水安全。清潔生產(chǎn)、清潔能源、節(jié)水工作、節(jié)水技術(shù)得到推廣。在對城市水資源態(tài)度、消費方式、對廢水管理方法、效率、創(chuàng)新方面需要加以轉(zhuǎn)變。城市水資源管理不再是只解決“管道末端”問題，新的解決方法是從污染源頭進行治理。
2.2.2治理城市洪澇
在發(fā)展中國家，市區(qū)許多地方，特別是低收入居民區(qū)經(jīng)常遭受強降雨引發(fā)嚴重洪水威脅。治理城市洪澇方法有多種，既可以減輕洪水災(zāi)害，有可以增加當?shù)厮Y源可利用量，其中包括:修建蓄水池、增加滲透面積、修建下滲渠或利用天然排水系統(tǒng)，減緩水流。與城市雨排系統(tǒng)相比，種植城市綠化帶可以截留雨水，這種低成本投入措施即有利于減輕城市洪水風(fēng)險，有可以改善城市生態(tài)環(huán)境。利用城市自然形成或修建的濕地、沼澤可以涵養(yǎng)水分、凈化水質(zhì)，其作用越來越得到認可。
2.2.3雨水收集
收集地面或屋頂雨水方法可以增加當?shù)毓┧亢偷叵滤a給量，同時，還可以減輕本地洪水災(zāi)害，這些即時措施應(yīng)該與改善供水、排水基礎(chǔ)設(shè)施長期辦法相結(jié)合。盡管有些城市已經(jīng)開展地面或屋頂雨水收集工作，但對于大規(guī)模開展，缺少收集系統(tǒng)設(shè)計統(tǒng)一規(guī)范和有關(guān)成本與效益、影響與制約因素方面文件材料。
2.2.4綠色環(huán)保基礎(chǔ)設(shè)施
在土地利用時融入生態(tài)環(huán)保功能是對城市洪澇治理方法拓展，采取方式是利用天然或模擬天然系統(tǒng)處理污水。各種靈活多樣處理技術(shù)與土地自身功能相結(jié)合的經(jīng)濟實用方法可以使城市生態(tài)系統(tǒng)完整性得到恢復(fù)。
2.2.5 生態(tài)系統(tǒng)保護有償服務(wù)
生態(tài)系統(tǒng)保護有償服務(wù)被證明是又一種行之有效的方法，這種方法可以保護城市供水免遭上游活動危害。利用經(jīng)濟手段提高土地所有者和使用者在土地使用中的生態(tài)保護意識。生態(tài)系統(tǒng)保護有償服務(wù)旨在通過補償方式保護農(nóng)村用水戶利益，尤其是貧困人口利益，來管理共同的生態(tài)系統(tǒng)。盡管這種管理方法不能馬上見效，但城鄉(xiāng)資源共享管理是生態(tài)系統(tǒng)有償服務(wù)的手段之一，從長遠看，可以更好保護生態(tài)系統(tǒng)完整性。
2.2.6提高用水效率
在用水戶中，提倡和鼓勵減少用水損失、提高用水效率。居民供水系統(tǒng)面臨主要問題是如何減少供用水損失，有的地方滲漏損失率達50%。提高用水效率應(yīng)該在水處理、輸送、儲存、使用過程中減小水的損失。減少水的損失涉及供用水系統(tǒng)設(shè)計、建設(shè)、運行和維護，以及用水方式。過去幾十年中，新加坡在減少未計量水方面取得顯著成績。西班牙薩拉戈薩市政建立一個減少供用水損失管理示范區(qū)，區(qū)內(nèi)配備了節(jié)水設(shè)施，安裝了供水監(jiān)測系統(tǒng)，采集流量、水壓數(shù)據(jù)，利用GIS和模型對整個示范區(qū)進行信息化管理。
3城市水資源綜合管理的落實
城市水資源綜合管理落實需要創(chuàng)造有良好組織環(huán)境、健全的法律和政策、社會各界的廣泛支持。需要各級決策組織的協(xié)調(diào)配合才能保證供水安全、防止用水矛盾。市級政府部門在城市水資源可持續(xù)利用方面發(fā)揮越來越關(guān)鍵作用，決策者和管理者關(guān)注方面有:首先，在水資源管理標框架下，制定綜合政策和戰(zhàn)略，處理好公平與經(jīng)濟效益之間關(guān)系，考慮大多數(shù)利益相關(guān)者利益，對水資源進行分配和管理;允許市級以下水行政管理部門參與水資源可持續(xù)管理的分析、討論、決定程序中;城市選擇新水源時，要考慮社會公平、經(jīng)濟發(fā)展目標，不要傷害其它群體對水資源需求;長期規(guī)劃更有長遠性，突破短期財政預(yù)算的局限，重視環(huán)境可持續(xù)管理意義;投入經(jīng)費用于“非工程”和“工程”可持續(xù)方法研究，“非工程”方法包括:組織發(fā)展、機構(gòu)能力建設(shè);“工程”方法包括:大中小型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，尤其閉合循環(huán)管理系統(tǒng)更應(yīng)采取這些方法;建設(shè)更加高效監(jiān)測系統(tǒng)，提高監(jiān)測數(shù)據(jù)質(zhì)量，為法規(guī)、政策制定提供可靠信息。
3.1運用辯證的方法管理城市水資源
保證城市供水安全不單單是水利部門工作，需要合理規(guī)劃房地產(chǎn)、能源、城市景觀，并與城鄉(xiāng)農(nóng)業(yè)發(fā)展、三廢治理相結(jié)合，實現(xiàn)水資源優(yōu)化利用、城市供水安全目標。
城市可持續(xù)發(fā)展對城市水資源管理有了新的目標要求，了解和掌握綜合管理水資源、能源、土地開發(fā)給各方帶來益處。從土地利用方面，這種管理模式將拆掉鋼筋混凝土修建的建筑和設(shè)施、恢復(fù)綠化帶、涵養(yǎng)水源、改善水質(zhì)、減輕洪澇災(zāi)害、增加棲息地。對于廢水的利用，將會改變?nèi)藗儗ξ鬯幚韽S的重新認識，污水處理廠從能源消費轉(zhuǎn)變成資源再生，生產(chǎn)的沼氣可作為燃料或化肥用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。
3.2發(fā)揮中央政府作用
為了平衡經(jīng)濟效益、社會公平、環(huán)境可持續(xù)性之間關(guān)系，中央政府應(yīng)建立法律法規(guī)，明確水資源屬國家所有，在統(tǒng)一框架下進行水資源分配。以此為基礎(chǔ)，由政府審批取水許可，作為規(guī)范性水經(jīng)濟體組成之一。單靠法律法規(guī)自身力量還不夠，必須加強執(zhí)法和監(jiān)督能力，消除不公平權(quán)利現(xiàn)象發(fā)生。
一般水文流域邊界與行政邊界不一致，城市轄區(qū)多在流域內(nèi)，有的流域跨省界，甚至國界。只有中央政府才能協(xié)調(diào)好全國范圍內(nèi)城市化發(fā)展與城鄉(xiāng)水資源管理之間關(guān)系。中央政府在制定城鄉(xiāng)宏觀經(jīng)濟發(fā)展政策中，應(yīng)消除城鄉(xiāng)生活水平差異。
中央政府在國家政治議程中，應(yīng)明確城市發(fā)展與水資源管理地位、賦予職責，尤其要明確各部委地位、職責。由于城市水資源管理與農(nóng)業(yè)灌溉、城市供水、農(nóng)村供水、能源、工業(yè)、交通行業(yè)有關(guān)，應(yīng)避免片面組織管理模式，對社會、經(jīng)濟、環(huán)境、用水戶之間可能出現(xiàn)矛盾要明察。中央政府有權(quán)調(diào)動所有利益相關(guān)者投入水資源管理中。
3.3發(fā)揮市級政府作用
盡管中央政府肩負重要作用，但城市發(fā)展規(guī)劃應(yīng)盡可能由各市決定，這需要真正意義權(quán)利下放。除了行政管理權(quán)力移交給地方政府外，還應(yīng)該賦予政治、財政方面權(quán)力。這樣才能在城鄉(xiāng)主管部門之間、中央和地方?jīng)Q策者之間、國有與民營之間建立新型、穩(wěn)固關(guān)系。對快速發(fā)展城市實現(xiàn)可持續(xù)管理需要有高效政府，具有很強能力進行專業(yè)城市規(guī)劃、當?shù)刭Y源管理，當城市發(fā)展超出原有行政邊界時，應(yīng)有能力對新的行政邊界進行重新合理界定。城市水資源綜合管理需要對城市水務(wù)服務(wù)進行規(guī)劃和管理，服務(wù)范圍包括:供水、用水、排水、環(huán)境衛(wèi)生、洪澇治理、所有固體廢料。這些服務(wù)聯(lián)系密切，中心難點是對這些服務(wù)設(shè)施的組織管理。世界許多地方，城市的某項規(guī)劃由政府一個部門完成，這會給與其它部門統(tǒng)一管理帶來問題，造成后果是城市空間布局更加零散、低效。因此，需要對城市空間布局和基礎(chǔ)設(shè)施方面規(guī)劃進行更高層次的統(tǒng)一管理。建立協(xié)調(diào)管理組織結(jié)構(gòu)為部門之間、各級政府之間、與社區(qū)和利益相關(guān)者之間交流溝通提供保障。
3.4利益相關(guān)者深入?yún)⑴c
對城市涉及面廣的新建、改建項目，應(yīng)該聽取所有利益群體的意見。為了消除政府對百姓不切實際承諾，可以在法律上，明確規(guī)定利用相關(guān)者參與城市管理權(quán)力。在城市發(fā)展決策中，為過去被當作“局外”群體的參與創(chuàng)造條件。例如，可以邀請流域上游農(nóng)民協(xié)會、工礦企業(yè)、能源行業(yè)等人士參與城市水資源管理，共同商討下游城市長期利用廢水進行農(nóng)業(yè)灌溉問題。為安裝灌溉設(shè)施利用廢水進行農(nóng)業(yè)灌溉的農(nóng)民提供法律保障，同時，還應(yīng)該制定相應(yīng)水質(zhì)和監(jiān)測標準，保證公眾健康。
在城市建設(shè)項目設(shè)計階段邀請利益相關(guān)者參與，集思廣益，使設(shè)計方案更加合理，有利于改善低收入群體生活條件。居民參在與城市發(fā)展規(guī)劃與建設(shè)、城市年度預(yù)算、地方發(fā)展規(guī)劃編制工作中取得積極成果，將發(fā)揮越來越重要作用。
3.5提高應(yīng)對氣候變化能力
只有全球各地區(qū)、各國、以及國內(nèi)采取協(xié)調(diào)行動，運用統(tǒng)一管理方法綜合城市各種發(fā)展要求和環(huán)境管理能力，才能應(yīng)對氣候變化。許多城市已經(jīng)行動起來，采取措施減少對全球氣候影響。正確處理好社會、經(jīng)濟、政治各方面關(guān)系，平衡非工程措施與工程措施互補性。以城市防洪為例，即可以通過修建防護設(shè)施，包括濱海防洪墻、防洪堤壩、可移動隔離欄，也可以通過限制在防洪脆弱區(qū)定居安置等多種手段達到防洪目的。
4結(jié)語
水利產(chǎn)業(yè)是基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，投資大，回收時間長。良好城市水資源管理是城市居民、環(huán)境健康的基礎(chǔ)，需要有健全國家政策、完善城市規(guī)劃和實施做支撐。通過加強協(xié)調(diào)，才能提供更好公共服務(wù)，需要中央、地方部門間跨行業(yè)合作，對供水、用水、排水等各個環(huán)節(jié)進行統(tǒng)一管理。
