兩部委兩份PPP項(xiàng)目合同指南的區(qū)別與聯(lián)系 貴州君躍律師事務(wù)所 作者：李金升

對(duì)于PPP合同指南，比較有意思，財(cái)政部和國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)分別發(fā)布了各自的版本，只不過名稱不完全一致，財(cái)政部將其命名為：《PPP項(xiàng)目合同指南（試行）》，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)將其命名為：《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目通用合同指南（2014年版）》，它們之間的區(qū)別和聯(lián)系如下：

《PPP項(xiàng)目合同指南（試行）》在財(cái)政部于2014年12月30日公布的《財(cái)政部關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作合同管理工作的通知》（財(cái)金〔2014〕156號(hào)）中作為附件公布�！墩�府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目通用合同指南（2014年版）》在國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)于2014年12月2日公布的《國(guó)家發(fā)改委關(guān)于開展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見》（發(fā)改投資〔2014〕2724號(hào)）作為附件公布。

《PPP項(xiàng)目合同指南（試行）》在其【編制說明】中明確指出：“編制本指南，以幫助PPP項(xiàng)目各參與方全面系統(tǒng)地認(rèn)識(shí)PPP項(xiàng)目合同，指導(dǎo)合同的訂立和履行。”《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目通用合同指南（2014年版）》也在其【使用說明】中明確指出：“在項(xiàng)目招標(biāo)或招商之前，政府應(yīng)參考《合同指南》組織編制合同文本，并將其作為招標(biāo)或招商文件的組成部分。”以及“各行業(yè)管理部門可參考《合同指南》，分別研究制定相應(yīng)行業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)合同范本。”此兩份合同指南與國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)會(huì)同有關(guān)部門制定的施工類合同不同，該類施工合同是屬于強(qiáng)制性使用的，比如國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、財(cái)政部等九部委局共同制定并公布的《中華人民共和國(guó)標(biāo)準(zhǔn)施工招標(biāo)文件》（2007年版）中的施工合同。因《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第十五條第四款明確規(guī)定：“編制依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目的資格預(yù)審文件和招標(biāo)文件，應(yīng)當(dāng)使用國(guó)務(wù)院發(fā)展改革部門會(huì)同有關(guān)行政監(jiān)督部門制定的標(biāo)準(zhǔn)文本。”

《PPP項(xiàng)目合同指南（試行）》在其【編制說明】中明確指出：“PPP從行為性質(zhì)上屬于政府向社會(huì)資本采購(gòu)公共服務(wù)的民事法律行為，構(gòu)成民事主體之間的民事法律關(guān)系。”且在其第二十節(jié)【適用法律及爭(zhēng)議解決】中將“仲裁”列為爭(zhēng)議解決的方式之一，而眾所周知的是，只有特定的民商事合同可以采用仲裁的爭(zhēng)議解決方式，行政糾紛只能通過行政復(fù)議、行政訴訟解決�！墩�府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目通用合同指南（2014年版）》也在其【使用說明】中明確指出：“強(qiáng)調(diào)合同各方的平等主體地位。合同各方均是平等主體，以市場(chǎng)機(jī)制為基礎(chǔ)建立互惠合作關(guān)系，通過合同條款約定并保障權(quán)利義務(wù)。”

《PPP項(xiàng)目合同指南（試行）》共4章、29節(jié)，全面系統(tǒng)介紹PPP項(xiàng)目合同體系，說明各主要參與方在PPP項(xiàng)目中的角色及訂立相關(guān)合同的目的，闡述PPP項(xiàng)目合同的主要內(nèi)容和核心條款，具體分析合同條款中的風(fēng)險(xiǎn)分配原則、基本內(nèi)容和權(quán)利義務(wù)安排。《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目通用合同指南（2014年版）》由合同正文和合同附件組成，主要反映合同的一般要求，采用模塊化的編寫框架，共設(shè)置15個(gè)模塊、86項(xiàng)條款，適用于不同模式合作項(xiàng)目的投融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和服務(wù)、移交等階段，具有較強(qiáng)的通用性。

不管是《PPP項(xiàng)目合同指南（試行）》，還是《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目通用合同指南（2014年版）》，它們均是指南，而不是合同。與我們通常看到的《中華人民共和國(guó)標(biāo)準(zhǔn)施工招標(biāo)文件》（2007年版）中的施工合同文本、《中華人民共和國(guó)標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)施工總承包招標(biāo)文件》（2012年版）中的合同文本、《商品房買賣合同示范文本》、《建設(shè)工程設(shè)計(jì)合同示范文本（專業(yè)建設(shè)工程）》（GF-2015-0210）、《城鎮(zhèn)供熱特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議示范文本》（GF-2006-2503）、《建設(shè)項(xiàng)目工程總承包合同示范文本（試行）》（GF-2011-0216）等均有重大區(qū)別，后面的這些示范合同文本或合同，是標(biāo)準(zhǔn)的合同條款與格式，是可以直接拿來使用的。但是，《PPP項(xiàng)目合同指南（試行）》和《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目通用合同指南（2014年版）》，它們不是合同，僅僅只是制定或擬訂PPP項(xiàng)目合同的指引、參考，PPP項(xiàng)目合同需要由政府和社會(huì)資本方共同制定或商討。PPP項(xiàng)目合同，在我國(guó)，迄今為止，沒有示范合同文本，也沒有標(biāo)準(zhǔn)文本。當(dāng)然，后期國(guó)家是否要出臺(tái)示范合同或標(biāo)準(zhǔn)合同文本，需要密切關(guān)注。

《PPP項(xiàng)目合同指南（試行）》全文61000余字，《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目通用合同指南（2014年版）》全文12000余字�！禤PP項(xiàng)目合同指南（試行）》的篇幅是《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目通用合同指南（2014年版）》的5倍多。篇幅多了，內(nèi)容就相應(yīng)會(huì)更多。

雖然財(cái)政部公布的《PPP項(xiàng)目合同指南（試行）》與國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)公布的《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目通用合同指南（2014年版）》所闡述的PPP項(xiàng)目合同的主要內(nèi)容和核心條款基本相同，可以看出兩部委對(duì)PPP項(xiàng)目合同的主要內(nèi)容認(rèn)識(shí)是比較一致的，但國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)是大綱式地提出PPP項(xiàng)目合同所需具備的要點(diǎn)內(nèi)容，而財(cái)政部則是對(duì)各項(xiàng)要點(diǎn)內(nèi)容進(jìn)行進(jìn)一步細(xì)化和補(bǔ)充，從戰(zhàn)略層面進(jìn)一步細(xì)化到戰(zhàn)術(shù)層面，操作性更強(qiáng)一些。

《PPP項(xiàng)目合同指南（試行）》除了對(duì)“PPP項(xiàng)目合同的主要內(nèi)容”進(jìn)行專章、21節(jié)予以規(guī)定外，還分三章分別對(duì)“PPP項(xiàng)目主要參與方”、“PPP項(xiàng)目合同體系”、“不同付費(fèi)機(jī)制下的核心要素”、“不同行業(yè)下的特定條款”予以規(guī)定�！墩�府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目通用合同指南（2014年版）》僅對(duì)PPP項(xiàng)目合同的主要內(nèi)容予以大綱性的規(guī)定�！禤PP項(xiàng)目合同指南（試行）》還圖文并茂，用了兩張圖，分別清晰的顯示出PPP的項(xiàng)目合同體系和分層級(jí)的使用量付費(fèi)機(jī)制，在讀圖的時(shí)代，更能讓人理解其內(nèi)容。

《PPP項(xiàng)目合同指南（試行）》除了對(duì)政府方和社會(huì)資本方予以規(guī)定外，還對(duì)PPP項(xiàng)目的其他參與方如融資方、承包商和分包商、原料供應(yīng)商、專業(yè)運(yùn)營(yíng)商、保險(xiǎn)公司以及專業(yè)機(jī)構(gòu)等予以規(guī)定。并特別指出“在PPP項(xiàng)目中，除項(xiàng)目合同外，項(xiàng)目公司的股東之間，項(xiàng)目公司與項(xiàng)目的融資方、承包商、專業(yè)運(yùn)營(yíng)商、原料供應(yīng)商、產(chǎn)品或服務(wù)購(gòu)買方、保險(xiǎn)公司等其他參與方之間，還會(huì)圍繞PPP項(xiàng)目合作訂立一系列合同來確立和調(diào)整彼此之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，共同構(gòu)成PPP項(xiàng)目的合同體系。PPP項(xiàng)目合同是整個(gè)合同體系的基礎(chǔ)和核心。”在《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目通用合同指南（2014年版）》中，在其第二章【合同主體】中僅規(guī)定政府方和社會(huì)資本方。

《PPP項(xiàng)目合同指南（試行）》除了在其第二章【PPP項(xiàng)目合同的主要內(nèi)容】對(duì)PPP項(xiàng)目合同的通用性作了規(guī)定外，還分兩章，即第三章【不同付費(fèi)機(jī)制下的核心要素】和第四章【不同行業(yè)下的特定條款】從政府付費(fèi)、使用者付費(fèi)和可行性缺口補(bǔ)貼補(bǔ)助三種付費(fèi)機(jī)制及公共交通項(xiàng)目、公用設(shè)施項(xiàng)目、社會(huì)公共服務(wù)項(xiàng)目三類行業(yè)領(lǐng)域兩個(gè)方面，詳細(xì)剖析不同類型PPP項(xiàng)目的核心要素和特定條款，同時(shí)兼顧通用性與特殊性。但是《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目通用合同指南（2014年版）》，在兼顧特殊性上，稍弱一些，且強(qiáng)調(diào)“原則上，所有模式項(xiàng)目合同的正文都應(yīng)包含10個(gè)通用模塊：總則、合同主體、合作關(guān)系、項(xiàng)目前期工作、收入和回報(bào)、不可抗力和法律變更、合同解除、違約處理、爭(zhēng)議解決，以及其他約定。”

以上僅是對(duì)《PPP項(xiàng)目合同指南（試行）》和《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目通用合同指南（2014年版）》初步對(duì)比分析，此兩份合同指南，還有其他很多相同點(diǎn)和不同點(diǎn)。但總體來說，兩份合同指南，效力相當(dāng)，互為指引、相互補(bǔ)充，我們均需認(rèn)真研究、學(xué)習(xí)、適用。