在基礎設施等領域實施鼓勵社會資本投資的示范項目是落實今年中央《政府工作報告》的重要舉措，有利于優(yōu)化投資結構、激發(fā)市場活力、促進經濟持續(xù)健康發(fā)展。5月18日，國家發(fā)展改革委發(fā)布首批80個基礎設施等領域鼓勵社會投資項目，其中并沒有污水處理項目，事實上，此類市政公用事業(yè)市場化項目已積累了十多年的經驗，其經驗教訓值得當下PPP模式借鑒。

PPP模式是英文Public-Private-Partnership的簡寫，中文直譯為“公私合伙制”。它是政府與社會資本合作模式，是政府與社會資本為提供公共產品或服務而建立的全過程合作關系，以授予特許經營權為基礎，以利益共享和風險分擔為特征，通過引入市場競爭和激勵約束機制，發(fā)揮雙方優(yōu)勢，提高公共產品或服務的質量和供給效率。

20世紀90年代，在一些基礎設施建設領域引入的BOT(建設—經營—移交)、BT(建設—移交)、BOO(建設—擁有—經營)等公私合作管理模式都屬于PPP模式的一種。去年底全國財政工作會議后，財政部從制度、機構、項目和能力建設等多方面著手推廣PPP模式。

“當時是以0.598元/噸的價格中標的，按最初的項目測算，項目實施以后就要面臨虧損。但是，一年后，我們沒有虧損還實現盈利。現在項目運營快10年了，沒有出現過水質不達標的問題。”7月9日下午兩點，在北京的一個賓館會議室里，哈爾濱太平污水處理廠總經理樸庸健娓娓道來。

此間，是中國財政學會公私合作研究專業(yè)委員會的第三期PPP研討會，樸庸健正與臺下的聽眾分享BOT項目經驗。臺下是近200人的聽眾，他們來自政府部門、銀行、基金、咨詢評估機構、央企、民企、媒體。

2004年5月，清華同方(哈爾濱)水務有限公司成立，通過BOT模式(建設—經營—轉讓)運營哈爾濱太平污水處理廠。目前，該公司發(fā)展成為龍江環(huán)保集團股份有限公司，樸庸健說，截至2013年，集團有近30個污水處理廠以及城鎮(zhèn)供水項目直接采用了哈爾濱太平污水處理廠模式。

1、市場機制是關鍵

2003年9月，哈爾濱市政府采用公開招標的方式推出哈爾濱太平污水處理廠BOT項目。經過激烈競爭，清華同方股份有限公司與北美環(huán)境技術有限公司組成的聯(lián)合體最終以0.598元/噸污水處理服務費中標。

2004年年初，太平污水處理廠由清華同方(哈爾濱)水務有限公司負責建設，日處理污水32.5萬噸，特許經營期為25年。

一直以來，綠化、污水處理等公共服務由政府提供，然而，隨著公共需求不斷增長，政府資金投入變得捉襟見肘甚至難以為繼。政府引進社會資本參與其中，是為了緩解供求矛盾。

在經濟還不太發(fā)達的東北地區(qū)搞這樣一個項目，業(yè)內極其轟動。這之前，哈爾濱的污水處理廠全部是國營，太平污水處理廠立項之前，哈爾濱還剛建成了一家國資污水處理廠。

是否能走得下去?樸庸健既有底也沒底。他說：“首先是解決理念的問題，這體現在政府的放權與放手。其次才是市場化的管理手段帶來效益。”

2004年5月1日，《市政公用事業(yè)特許經營管理辦法》正式實施，顯然透露出了政府部門轉變管理方式的態(tài)度。1995年以前，市場化機制主要在電廠、高速公路基礎設施領域采用;1995年到2009年間，開始在污水處理、垃圾處理等領域實施。太平污水處理廠BOT項目是應政策而生的。

太平污水處理廠與政府部門的磨合伴隨著政府屢屢發(fā)生的人事變動起起伏伏，樸庸健沒有多談，雖然某些深層次的問題至今博弈不斷，但10年磨合下來，政企雙方的溝通已基本不存在障礙。

總結太平污水處理廠“有底”的經驗，中國財政學會PPP專業(yè)委員會常務委員、大岳咨詢有限公司總經理金永祥認為，PPP模式的本質是市場機制，太平污水處理廠是充分競爭的產物，政府也充分重視了市場，其結果是政府需要的污水處理的效率提高了，企業(yè)也受益了。

金永祥曾經為若干城市提供過數百個基礎設施投資項目咨詢，點評完太平污水處理廠，他提到了PPP模式的盲區(qū)。

比如，在有些地區(qū)，社會資本與政府協(xié)調好，由社會資本與政府的一個下屬機構成立一個合資公司，然后由合資公司不經競爭就直接做政府推出的一些項目。

“雖然表面上具備公私合作的特點，但它缺乏市場機制的競爭，還是無法提高效率，這不是真正的PPP模式。所以大家可以看到，這種項目十中有九成本高，代價大，甚至比傳統(tǒng)體制下的運營模式更浪費。也有這樣的可能，特殊情況下，用這種方式也是合理的，但一定要有特殊的監(jiān)管程序。”

“我們要防止好經被念歪了。”金永祥說。
 

2、向管理要效益

資本是逐利的，污水處理等準公共產品之所以能夠市場化，就在于它能夠給企業(yè)帶來長期穩(wěn)定的收益，其產業(yè)鏈條中的深度開發(fā)，也能帶來收益。PPP模式吸引資本的魅力正在于此。

市場化管理是企業(yè)的重頭戲，當時天津、青島的污水處理服務費價格都在2元左右，這個0.598元的中標價格顯然風險巨大。如果按當時哈爾濱國營廠的運營成本測算，廠子一運營就會面臨著千萬元級別的巨虧。一些投資人也有點將信將疑。

樸庸健說，企業(yè)只能在建設模式、管理模式上找出路。他們采用了特殊的建設管理方法，嚴格執(zhí)行一把手負責制，最終將一般在兩至三年的建設工期壓縮至一年半;在管理模式上則采用了精細的“卡式管理”，員工定崗定責，手持一卡，定時在各個管理點巡檢設備，巡檢的時間、巡視的周期及巡檢發(fā)現的各管理點運行狀態(tài)，均記錄在中央控制室。此外，當時哈爾濱水務領域沒有專業(yè)的維修團隊，太平污水處理廠采取了向一家軍工企業(yè)購買服務的委托制，從而確保了設備的安全維護。

以控制人力成本為例，當時同等規(guī)模的哈爾濱水務企業(yè)的標配員工數大約160人左右，太平污水處理廠配備最多時只有44人。通過理順管理流程與科學規(guī)劃，樸庸健僅此一項一年就省下一大筆。

“這么多人的綜合費用，一年需要600多萬元。”樸庸健說。加上委托設備維護，組建維修隊伍的費用也省了下來。

第一年運營下來，太平污水處理廠盈利750萬元，成功地控制住了成本。

現在，太平污水處理廠同時開展污泥污水處理中的污泥無害化處理，污泥發(fā)酵成肥料，肥料賣出，又成了公司的另一筆收入。

3、政策落地得越快合作就走得更規(guī)范

“污水處理行業(yè)市場化進程走了10多年，在各種不同的層面，我們期待這個行業(yè)形成一些規(guī)則。”樸庸健說。

在他看來，市政公共事業(yè)市場化進程中的問題不少。比如公益性微利行業(yè)貸款不應按一般工業(yè)項目評估、應收取污泥處理費、企業(yè)社會責任與政府公共責任如何界定、政府欠費怎么辦等問題，都需要統(tǒng)一的規(guī)則。

樸庸健特別舉例說，PPP模式把政府資源、社會資源、企業(yè)資源有機結合，梳理出一些監(jiān)管和被監(jiān)管，指導和被指導的經驗，其中最關鍵的是建立企業(yè)和政府之間的支付體系。但是，從全國來看，政府自來水費的支付體系建設并不完善。

他們調查發(fā)現，全國大部分地方政府按月足額支付污水處理費的基本很少，如果政府拖延交費時間太久，企業(yè)運營就會出現難題。

2013年10月，國務院總理李克強簽署《城鎮(zhèn)排水與污水處理條例》，條例第三十三條明確了兩條原則，污水處理費要納入地方財政預算管理及財政兜底。

對此，樸庸健感慨道：“近年來，國家在這一行業(yè)給予了大量的政策支持，但政策在基層一線落地的速度有待提高。”

“這些都需要配套的頂層設計，要有立法和與法律配套的條例、指南、示范合同等，在操作層面應該有細則。”樸庸健說。

2014年3月5日，國務院總理李克強在《政府工作報告》中指出，將制定非國有資本參與中央企業(yè)投資項目的辦法，在金融、石油、電力、鐵路、電信、資源開發(fā)、公用事業(yè)等領域，向非國有資本推出一批投資項目。制定非公有制企業(yè)進入特許經營領域的具體辦法。

PPP是落實特許經營制度的主要方式，金融、石油、電力、鐵路、電信、資源開發(fā)等領域的PPP雖不是從零開始，但是，從總體上講，實踐經驗少于起步較早的公用事業(yè)PPP。樸庸健關注的那些配套頂層設計的問題同樣存在于這些領域。

記者在第十二屆全國人民代表大會常務委員會立法規(guī)劃公報中查到，《基礎設施和公用事業(yè)特許經營法》已被列入“需要抓緊工作、條件成熟時提請審議”的第二類項目。

而財政部已成立了政府和社會資本合作(PPP)工作領導小組，正在積極開展PPP培訓、選取試點等工作。

在今年的全國兩會上，全國工商聯(lián)也根據非公有制企業(yè)進入特許經營領域存在的一些問題提出了提案。

在地方，實踐升溫也很快。5月下旬，普邦園林公司的公告稱，公司與淮安市白馬湖規(guī)劃建設管理辦公室簽署《淮安市白馬湖森林公園項目PPP合作協(xié)議》，投資概算不超過10億元。

戰(zhàn)略、實踐、理論等層面呈現持續(xù)升溫的態(tài)勢，“樂”展現其中;PPP如何走，如何更好地厘清政府與市場的關系，這樣的“苦”該如何化解?樸庸健說：“政府、企業(yè)都要冷靜應對。”