英國財(cái)政部基礎(chǔ)設(shè)施局上周為中國政府提供了一份PPP發(fā)展政策建議報(bào)告。該局項(xiàng)目管控和國際部門負(fù)責(zé)人JamesBallingall和國際處項(xiàng)目主任JavierEncinas在北京向21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道等媒體介紹了報(bào)告的內(nèi)容。
PPP政策合作是近年來在中英經(jīng)濟(jì)財(cái)金對(duì)話中開拓的重點(diǎn)內(nèi)容之一。英國財(cái)政大臣在報(bào)告序言中說，“李克強(qiáng)總理訪英時(shí)呼吁兩國增強(qiáng)在城鎮(zhèn)化領(lǐng)域的合作。英國在運(yùn)用私人資本、公私合作模式提供基礎(chǔ)設(shè)施與服務(wù)方面有豐富的經(jīng)驗(yàn)，這賦予英國獨(dú)一無二的地位來助力中國的此項(xiàng)開拓事業(yè)。”
過去一年來，中國政府一直在積極推動(dòng)PPP發(fā)展。2014年5月，國家發(fā)改委公布《關(guān)于發(fā)布首批基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域鼓勵(lì)社會(huì)投資項(xiàng)目的通知》，80個(gè)項(xiàng)目清單面世。2014年10月，李克強(qiáng)在國務(wù)院常務(wù)會(huì)議上強(qiáng)調(diào)，今后要積極推廣政府與社會(huì)資本合作模式，使社會(huì)投資與政府投資相輔相成。2015年4月，財(cái)政部印發(fā)《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》，以保障政府切實(shí)履行合同義務(wù)，有效防范和控制財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。
“我們?cè)趦赡昵伴_始在中國進(jìn)行調(diào)研，那時(shí)中國PPP項(xiàng)目剛剛起步。但最近，我們已經(jīng)看到了很大的進(jìn)展，無論是在法律體系搭建方面，還是在建立行政管理方法方面，但最關(guān)鍵的是政府下了非常大的決心。”Ballingall對(duì)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者說道。
“讓我們很感興趣的是，中國政府在政策、制度上的觀念在很短時(shí)間內(nèi)發(fā)生了變化，還引入了很多專業(yè)領(lǐng)域的人才。”Encinas補(bǔ)充道。
英國PPP模式
作為PPP模式的發(fā)源地，英國從1990年代開始在基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域嘗試PPP模式，現(xiàn)有超過60%的基礎(chǔ)設(shè)施是由私人資本融資的，另有近20%是通過不同形式的PPP模式融資。英國的PPP模式已在五六個(gè)國家成功復(fù)制。由于英國大選在即，英國基礎(chǔ)設(shè)施局不愿透露PPP項(xiàng)目按工期和預(yù)算完工的比例，但他們表示，這些項(xiàng)目的表現(xiàn)讓他們滿意。
Ballingall指出，在傳統(tǒng)的采購項(xiàng)目中，政府向企業(yè)購買公共設(shè)施建設(shè)；而在PPP項(xiàng)目中，政府向企業(yè)購買基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，要求企業(yè)提供解決方案。“推行PPP有很多好處，不僅可以利用民間融資推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展，還可以提高公共服務(wù)、改變公共和私營部門的合作方式，成為社會(huì)變革的工具，推動(dòng)政府主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)向更商業(yè)化的市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展。”
要想引入社會(huì)資本，就需要清晰地向投資人展示項(xiàng)目的成本和利益。在英國，這一估算方法就是“物超所值”，即基礎(chǔ)設(shè)施在全壽命周期內(nèi)能夠滿足用戶要求所投入的成本和獲得的服務(wù)質(zhì)量的最優(yōu)組合。“我們要計(jì)算每個(gè)方案的收益、成本、價(jià)格、質(zhì)量，既不是最便宜的，也不是最貴的，要選擇最平衡的。”Encinas說。
Ballingall詳細(xì)介紹了這個(gè)方法的判定過程。“首先，需要決定是否實(shí)施這個(gè)項(xiàng)目，我們會(huì)嘗試量化所有的收入和成本。這是一個(gè)全球普遍的做法，但我們有一些特有的指導(dǎo)原則。接下來，用定性的方法決定這個(gè)項(xiàng)目是否適合私營企業(yè)，再用定量的方法回答引入私營企業(yè)的價(jià)格。”Ballingall表示，他們計(jì)劃在今年8月出臺(tái)新的指導(dǎo)原則。
Encinas向21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者透露，英國基礎(chǔ)設(shè)施投資局為了準(zhǔn)備一個(gè)成熟的項(xiàng)目可能需要花一到三年時(shí)間，“但與25年-30年的協(xié)議期相比，籌備時(shí)間可能就不是那么長了”。
這樣長時(shí)間如何管控風(fēng)險(xiǎn)？Ballingall向21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者表示，“我們的原則是，把風(fēng)險(xiǎn)給最能承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的人。”
對(duì)如何給服務(wù)定價(jià)，Ballingall向21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者表示，每個(gè)國家的情況不一樣，可以有不同的選擇。英國的很多領(lǐng)域已經(jīng)私有化，可以由市場決定價(jià)格。而中國沒有私有化，可以由政府針對(duì)具體項(xiàng)目確定價(jià)格。“就我們?cè)谌虻慕?jīng)驗(yàn)來說，有些項(xiàng)目本身就是經(jīng)濟(jì)上可行的，即便是由市場定價(jià)，也能獲得足夠利潤；還有些項(xiàng)目是經(jīng)濟(jì)上不可行的，如交通項(xiàng)目，這就需要政府做出政策調(diào)整，給私營企業(yè)提供經(jīng)濟(jì)上可行的動(dòng)力，如區(qū)分淡季和旺季，提供補(bǔ)貼。”
Encinas強(qiáng)調(diào)，在PPP項(xiàng)目中，需要對(duì)各方的利益訴求進(jìn)行通盤考慮，包括政府、企業(yè)、納稅人和消費(fèi)者，也就是說，一個(gè)項(xiàng)目不僅要滿足公眾需求，還要在成本上是可行的，既給企業(yè)帶來利潤，也不給納稅人造成負(fù)擔(dān)。
從1987年到2012年，英國共批準(zhǔn)PPP項(xiàng)目730個(gè)，其中650個(gè)在運(yùn)營中，運(yùn)營金額達(dá)540億英鎊。從項(xiàng)目價(jià)值上看，交通占36%、醫(yī)療占19%、教育占14%、宿舍（保障房）占10%。其中，絕大部分是私人融資計(jì)劃（PFI），即由政府付費(fèi)的PPP項(xiàng)目。
給中國的建議
在過去兩年中，英國基礎(chǔ)設(shè)施局?jǐn)?shù)次訪問中國，接待了包括發(fā)改委、財(cái)政部和各地政府的多個(gè)中國代表團(tuán)，并為中方撰寫了《如何為中國PPP發(fā)展創(chuàng)造有利環(huán)境——從國際視角分析》報(bào)告。
報(bào)告指出，中國目前已經(jīng)開展了數(shù)千個(gè)PPP項(xiàng)目，但其中大多數(shù)都是公共部門和國有企業(yè)雙方簽訂。這種合同的潛在風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移方式不同于公共部門和私營機(jī)構(gòu)之間簽訂的合同，而且國際上一般不將這種合同視為PPP，其最恰當(dāng)?shù)臍w類為公共和私營部門之間實(shí)現(xiàn)商業(yè)關(guān)系和成熟PPP關(guān)系之前的過渡結(jié)構(gòu)。
報(bào)告稱，目前，中國多數(shù)PPP的資金來自于國家或國有銀行。中國政府需要找到停止國家融資的方法，為民間融資參與PPP競爭提供更多空間。私營部門貸款人要求的利率可能無法與國家貸款人提供的利率相抗衡，因此，轉(zhuǎn)型期間PPP項(xiàng)目的成本可能高于傳統(tǒng)融資項(xiàng)目。由此，PPP項(xiàng)目融資方式或許需要經(jīng)歷多個(gè)中間發(fā)展階段。由最初的國有銀行融資，發(fā)展為中國私營部門融資，最終吸收外國私營部門融資。
“中國直接完成成熟完備的PPP模式和管理結(jié)構(gòu)的困難太大，需要采用轉(zhuǎn)型過渡措施。另外，中英兩國的PPP模式發(fā)展終點(diǎn)也可能不一樣。對(duì)于能否接受外國私營部門融資，這將需要中國政府自己做出政治決定。”Ballingall說。
該報(bào)告為中方提出了“八項(xiàng)PPP發(fā)展計(jì)劃”，包括協(xié)商和制定PPP的法律框架，開展投資和宣傳規(guī)劃，建立行政管理方法，開發(fā)整體治理框架，成立中央PPP機(jī)構(gòu)和地區(qū)性網(wǎng)絡(luò)，發(fā)揮公共部門知識(shí)及政策設(shè)計(jì)專長，發(fā)展融資選項(xiàng)和風(fēng)險(xiǎn)消減工具，設(shè)置管理與監(jiān)督工具。
“私營企業(yè)無法像國企一樣容易被控制，因此必須讓這些PPP項(xiàng)目有吸引力。”Ballingall指出，中方需要在上述八個(gè)方面打好基礎(chǔ)，成功模式不會(huì)一夜誕生，重要的是要確定哪些是重要的步驟。
報(bào)告指出，PPP實(shí)現(xiàn)難度大，需要通過強(qiáng)力的中央管控來實(shí)現(xiàn)必要的變革，但中國政府目前正在向各個(gè)省份下放權(quán)力，因此，需要找到方法保證各地以統(tǒng)一一致的方式推廣PPP模式，如通過撥款或?qū)徟鷻C(jī)制。
“據(jù)我們了解，中國正在成立中央PPP機(jī)構(gòu)。”Ballingall透露，發(fā)改委和財(cái)政部在中國負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，因此中方的PPP管理機(jī)構(gòu)可能就落在這兩個(gè)部門。
英國財(cái)政部獻(xiàn)策中國PPP發(fā)展 需采用轉(zhuǎn)型過渡措施
2015年05月05日 來源：21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道
