發(fā)展PPP不能急功近利

2015年8月，作為直屬中國國務(wù)院的政策研究和咨詢機(jī)構(gòu)——國務(wù)院發(fā)展研究中心對(duì)多個(gè)省市的PPP政策本身以及實(shí)施效果進(jìn)行第三方評(píng)估。

參與考察評(píng)估的國務(wù)院發(fā)展研究中心宏觀部研究員魏加寧在接受記者專訪時(shí)坦承，PPP項(xiàng)目存在著明顯的冷熱不均的現(xiàn)象，地方政府與社會(huì)資本在追求目標(biāo)和風(fēng)險(xiǎn)分布上還存在著錯(cuò)位現(xiàn)象。“推進(jìn)PPP，既不能急于求成，也不能停滯不前，更不能知難而退。”

冷熱不均

提問：為什么會(huì)開展這次調(diào)研?主要考察了哪些省市?

魏加寧：這次調(diào)研考察是國務(wù)院發(fā)展研究中心遵照上級(jí)指示組織實(shí)施的一次對(duì)PPP進(jìn)行的第三方評(píng)估。主要目的是想看一看新一屆政府陸續(xù)出臺(tái)的一系列有關(guān)PPP政策措施的落實(shí)情況、政策效果，當(dāng)然也包括對(duì)政策本身的評(píng)估。我負(fù)責(zé)帶其中一組，兩個(gè)星期里跑了四川、廣東、湖南和寧夏4個(gè)省區(qū)，東中西部都有。其他還有兩個(gè)組，也跑了一些省市，一共大約跑了11個(gè)省份。

提問：從調(diào)研的情況來看，中國的PPP存在哪些問題?

魏加寧：從調(diào)研情況來看，全國存在著明顯的冷熱不均的現(xiàn)象。大體上是，從政府層級(jí)來看，基本上是上熱下冷;從政府部門來看，基本上是發(fā)改、財(cái)政部門熱，其他行業(yè)主管部門比較冷;從企業(yè)來看，基本上是國有企業(yè)熱，民營(yíng)企業(yè)冷;從金融機(jī)構(gòu)來看，國開行很熱，其他行比較冷;從中介機(jī)構(gòu)來看，律師事務(wù)所、咨詢機(jī)構(gòu)比較熱，其他中介機(jī)構(gòu)比較冷;從地區(qū)來看，大體上是中東部比較熱，西北部比較冷。

另外，基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目比較熱，公共服務(wù)方面相對(duì)較冷;大項(xiàng)目比較熱，小項(xiàng)目比較冷;對(duì)前期建設(shè)比較熱，對(duì)后期運(yùn)營(yíng)比較冷;并且，對(duì)于融資方式比較熱，而對(duì)于治理方面的改革則比較冷。

提問：為什么PPP會(huì)出現(xiàn)這種冷熱不均現(xiàn)象?

魏加寧：我個(gè)人認(rèn)為，原因是多方面的。比如從政府層級(jí)來看，基本上是上熱下冷。PPP工作原本主要是市級(jí)政府和企業(yè)之間的事情，但現(xiàn)在是上級(jí)政府比下級(jí)政府要著急得多。于是，中央政府又是派督查組，又是搞第三方評(píng)估，恨不得立竿見影。但是基層政府則由于政府層級(jí)過多，部門之間政策不協(xié)調(diào)，以及缺乏相關(guān)人才和運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)等原因，想熱也熱不起來。

從中央部門來看，基本上是發(fā)改、財(cái)政部門比較熱，其他行業(yè)主管部門則相對(duì)比較冷。在中央政府明確表示大力推廣PPP模式之后，國家發(fā)改委和財(cái)政部?jī)刹块T積極響應(yīng)，先后以“指導(dǎo)意見”“實(shí)施意見”和“通知”等形式，或單獨(dú)或聯(lián)合下發(fā)了多項(xiàng)政策文件。此外，國家發(fā)改委和財(cái)政部還各自建立了項(xiàng)目庫或推出示范項(xiàng)目，其中，國家發(fā)改委公布的PPP項(xiàng)目庫涉及1043個(gè)項(xiàng)目，投資規(guī)模達(dá)1.97萬億元;財(cái)政部推出的首批示范項(xiàng)目30項(xiàng)，總投資約1800億元。但與之相比，其他行業(yè)主管部門對(duì)PPP的反應(yīng)則較為冷淡。

我認(rèn)為對(duì)PPP項(xiàng)目冷熱不均的根本原因可能還在于部門利益，其中一個(gè)較為突出的因素就是人事制度。如果在自己主管的領(lǐng)域引入了社會(huì)資本以后，主管部門就有可能喪失對(duì)下屬企事業(yè)單位主要領(lǐng)導(dǎo)的人事任命權(quán)，從而切斷了一些干部的“退路”，因此阻力較大。

從地區(qū)來看，當(dāng)前，在對(duì)待PPP的態(tài)度方面，存在著明顯的中東部熱，西北部冷的格局。一方面，由于中東部地區(qū)經(jīng)濟(jì)規(guī)模、政府財(cái)政狀況、市場(chǎng)化程度等方面相對(duì)較好，社會(huì)資本的實(shí)力比較強(qiáng)。與之相比，西北部地區(qū)地方政府財(cái)力不足，更多依靠中央政府轉(zhuǎn)移支付，市場(chǎng)化程度較低，社會(huì)資本的實(shí)力不足。另一方面，PPP模式本身和市場(chǎng)化發(fā)行地方債一樣，存在明顯的“馬太效應(yīng)”，不利于縮小地區(qū)差距。因此，我認(rèn)為，西北部地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)還是應(yīng)當(dāng)更多地依靠中央政府的轉(zhuǎn)移支付和政策性銀行的資金扶持。

提問：從調(diào)研情況來看，目前已經(jīng)開展的PPP項(xiàng)目是否達(dá)到了預(yù)期效果?

魏加寧：我個(gè)人認(rèn)為，從目前情況來看，離真正意義上的PPP模式還有一定的距離。

首先，從參與的社會(huì)資本角度，目前在各地推出的PPP項(xiàng)目中，作為“社會(huì)資本”參與PPP項(xiàng)目的代表方基本上還是中央國企、地方國企和融資平臺(tái)，真正的純民營(yíng)資本實(shí)際上寥寥無幾。

其次，從項(xiàng)目領(lǐng)域角度，在已推介的PPP項(xiàng)目中，絕大多數(shù)仍然是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，而公共服務(wù)領(lǐng)域的項(xiàng)目比例相對(duì)較低。從國家發(fā)改委PPP項(xiàng)目庫領(lǐng)域分布來看，在1043個(gè)項(xiàng)目中，公共服務(wù)領(lǐng)域的項(xiàng)目?jī)H有266個(gè)，約占全部項(xiàng)目總量的26%。從財(cái)政部推廣的首批30個(gè)PPP示范項(xiàng)目來看，涉及醫(yī)療、教育、養(yǎng)老、環(huán)保四大需求的PPP項(xiàng)目?jī)H有3個(gè)(環(huán)境綜合治理2個(gè)、醫(yī)療1個(gè))，占比僅為10%。

再次，從項(xiàng)目規(guī)模的角度看，各級(jí)政府在篩選PPP項(xiàng)目時(shí)，存在重視大型項(xiàng)目，輕視小型項(xiàng)目的傾向。比如在東部某省PPP項(xiàng)目庫中，158個(gè)項(xiàng)目的平均投資規(guī)模為21.4億元，其中低于1億元投資規(guī)模的項(xiàng)目有40個(gè)，占全部投資項(xiàng)目總數(shù)的25.32%，低于5000萬元投資規(guī)模的項(xiàng)目有19個(gè)，占全部投資項(xiàng)目總數(shù)的12.03%;在西部某省，705個(gè)項(xiàng)目的平均投資規(guī)模為5.56億元，其中低于1億元投資規(guī)模的項(xiàng)目有273個(gè)，占全部投資項(xiàng)目總數(shù)的38.72%，低于5000萬元投資規(guī)模的項(xiàng)目有166個(gè)，占全部投資項(xiàng)目總數(shù)的23.55%。

此外，無論是地方政府還是社會(huì)資本，在參與PPP項(xiàng)目時(shí)仍然將關(guān)注重點(diǎn)放在了項(xiàng)目的前期建設(shè)上，而對(duì)于PPP項(xiàng)目的后期運(yùn)營(yíng)則缺乏足夠的興趣。從地方政府來看，由于受到“穩(wěn)增長(zhǎng)”的壓力，以及上級(jí)政府的任務(wù)攤派，因此只注重當(dāng)前的短期效應(yīng)，對(duì)于項(xiàng)目的建設(shè)施工給予了更多的關(guān)注。從社會(huì)資本來看，由于依然存在著“賺快錢”的心理，只想從前期的工程建設(shè)中盡快獲得利潤(rùn)回報(bào)和現(xiàn)金流，而對(duì)于項(xiàng)目后期的運(yùn)營(yíng)和維護(hù)則不感興趣，因此想方設(shè)法與地方政府簽署回購協(xié)議或補(bǔ)貼協(xié)議，設(shè)法將后期運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給地方政府。

而更重要的是，我個(gè)人認(rèn)為，PPP的本質(zhì)在于通過地方政府和社會(huì)資本的合作，來增加公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給，提高公共產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量和效率，這就需要各級(jí)政府從各個(gè)方面來全方位推進(jìn)治理體系改革和提高治理能力。

但是從目前情況看，大部分地方政府卻僅僅把PPP模式視為一種新的融資模式，作為對(duì)地方融資平臺(tái)的替代融資工具，而對(duì)于PPP在推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變、改革政府治理體系、提高政府治理能力等方面的積極作用和重要意義缺乏足夠的認(rèn)識(shí)。只想“穿新鞋，走老路”，根本不想推進(jìn)政府自身的改革。這就有可能使得PPP模式僅僅淪為一種融資方式，而非治理模式，從而在追求目標(biāo)和實(shí)際意義上打了折扣。

還需官民雙方共同努力

提問：造成這些問題的主要原因是什么?

魏加寧：從實(shí)地調(diào)研來看，我認(rèn)為，當(dāng)前在推進(jìn)PPP過程中，地方政府和社會(huì)資本在追求目標(biāo)上存在著嚴(yán)重錯(cuò)位。一方面，那些財(cái)政狀況比較好的地方政府，對(duì)推進(jìn)PPP項(xiàng)目的積極性不高，但恰恰是財(cái)政狀況較好的地方政府，企業(yè)才敢與之進(jìn)行合作搞PPP。另一方面，對(duì)于那些投資回報(bào)慢、回報(bào)率低的項(xiàng)目，地方政府才想采用PPP方式來吸引社會(huì)資本投資，而只有那些投資回報(bào)快、回報(bào)率高的項(xiàng)目，企業(yè)才會(huì)有積極性，因此雙方之間存在著較大的距離。

另外，地方政府和社會(huì)資本在風(fēng)險(xiǎn)分布上也存在著嚴(yán)重的錯(cuò)位現(xiàn)象。在實(shí)際工作中，政府投資項(xiàng)目轉(zhuǎn)為PPP項(xiàng)目之后，審批手續(xù)非但沒有減少反而更加復(fù)雜了，能否獲得批準(zhǔn)的不確定性反而增大，嚴(yán)重影響了社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目的積極性。并且，PPP的核心原理是風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，但在推進(jìn)PPP的實(shí)際工作中，無論是政府還是企業(yè)，雙方都想在推進(jìn)PPP的過程中將風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁給對(duì)方，政府方面推進(jìn)PPP的基本想法是減輕政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn);而企業(yè)方面則謀求通過政府回購、財(cái)政補(bǔ)貼等方式對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行兜底。由于合作雙方都不想承擔(dān)任何風(fēng)險(xiǎn)，致使雙方很難談到一起。

此外，由于中央與地方事權(quán)劃分不合理，一些PPP項(xiàng)目往往是由地方政府與社會(huì)資本進(jìn)行合作，但是定價(jià)權(quán)卻掌握在中央政府主管部門手中，中央政府的職能越位導(dǎo)致基層雙方?jīng)Q策風(fēng)險(xiǎn)增大。

提問：在你看來，這種錯(cuò)位根源是什么?

魏加寧：從政府方面，確實(shí)存在著組織結(jié)構(gòu)扭曲、基本理念缺失等問題。

首先，由于中央政府缺乏一套統(tǒng)一、高效的PPP組織管理架構(gòu)，國家發(fā)改委和財(cái)政部都在試圖主導(dǎo)PPP的推進(jìn)工作，兩部委頻繁下達(dá)各自的紅頭文件，建立各自的PPP項(xiàng)目庫，致使地方政府感到無所適從。比如在省級(jí)政府，有的地方由發(fā)改部門主導(dǎo)，有的地方由財(cái)政部門主導(dǎo)，還有的地方尚不知所措，從調(diào)研的多數(shù)省份來看是由財(cái)政系統(tǒng)主導(dǎo)。然而到了市級(jí)政府，PPP的領(lǐng)導(dǎo)工作又大多回到了發(fā)改系統(tǒng)。上下主管部門的不一致，造成了部門之間政策不一致，協(xié)調(diào)工作難度加大。

其次，PPP的基本理念強(qiáng)調(diào)“三大意識(shí)”，即：平等意識(shí)，法治意識(shí)和契約意識(shí)。然而，從平等意識(shí)來看，長(zhǎng)期以來，政府對(duì)企業(yè)從來都是居高臨下。目前，只有行政等級(jí)更高的國有企業(yè)(主要是央企)才有可能與地方政府進(jìn)行較為平等的談判和合作，而民營(yíng)企業(yè)，甚至連地方國企在同地方政府談判中都處于相對(duì)弱勢(shì)的地位。從法治意識(shí)來看，由于地方政府的主要領(lǐng)導(dǎo)存在著換屆問題，因此民營(yíng)企業(yè)大多擔(dān)心地方政府換屆以后“人走茶涼”。所以，推進(jìn)PPP需要的是法治保障，而不是某個(gè)領(lǐng)導(dǎo)人的許諾。從契約意識(shí)來看，由于長(zhǎng)期實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，紅頭文件往往高于法律文件和契約合同。因此，地方政府常常以上級(jí)政府政策有變?yōu)槔碛啥鴨畏矫娼K止合同或隨意修改合同條款。

從社會(huì)資本方面，則存在著投資回報(bào)錯(cuò)配的問題。首先，在國有企業(yè)仍然大量存在于競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域，繼續(xù)與民爭(zhēng)利、謀取暴利的情況下，試圖讓民間資本進(jìn)入到薄利、微利甚至是無利可圖的準(zhǔn)公益性領(lǐng)域，純屬資本屬性的嚴(yán)重錯(cuò)配，也是政府的一廂情愿，這恐怕是當(dāng)前PPP推進(jìn)效果不佳的最根本原因之一。

其次，隨著經(jīng)濟(jì)增速不斷下行，投資回報(bào)率也已經(jīng)由高回報(bào)轉(zhuǎn)向低回報(bào)，前期盈利性較好且現(xiàn)金流充沛的項(xiàng)目已經(jīng)基本完成，但由于社會(huì)資本對(duì)于高回報(bào)的期待仍然停留在高速增長(zhǎng)時(shí)期，故而對(duì)盈利空間不大、回收周期過長(zhǎng)、經(jīng)濟(jì)效益較低的準(zhǔn)公益性項(xiàng)目積極性不高。

再次，當(dāng)前社會(huì)資本投資大多依靠銀行借貸，然而在融資價(jià)格“雙軌制”的情況下，民營(yíng)企業(yè)融資的成本要明顯高于國有企業(yè)，因此，把以往的政府投資轉(zhuǎn)變?yōu)镻PP項(xiàng)目，由民間資本進(jìn)行融資時(shí)，融資成本就會(huì)出現(xiàn)不降反升的局面，導(dǎo)致民間資本積極性不高。

提問：在你看來，要解決這些問題，合作雙方應(yīng)當(dāng)如何應(yīng)對(duì)?

魏加寧：首先，中央政府要把握好“穩(wěn)增長(zhǎng)”與“防風(fēng)險(xiǎn)”之間的平衡。目前，發(fā)改部門著急推PPP為的是“穩(wěn)增長(zhǎng)”，財(cái)政部門著急推PPP為的是“防風(fēng)險(xiǎn)”。一個(gè)優(yōu)先考慮的是分母，是GDP;一個(gè)優(yōu)先考慮的是分子，是債務(wù)。推進(jìn)PPP，一方面可以在減輕地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)，在一定程度上促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)期發(fā)展;但是另一方面，如果在推進(jìn)過程中操之過急，不顧實(shí)際情況自上而下去“逼婚”，尤其是如果政府依然控制著服務(wù)對(duì)象(比如說國有企業(yè))和服務(wù)價(jià)格的話，就有可能形成新的隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)長(zhǎng)期發(fā)展不利。

其次，地方政府要把握好投資者與老百姓之間的平衡，既要給投資者提供合理的盈利空間，又不能將成本過度轉(zhuǎn)嫁給老百姓，在兩者之間要達(dá)到合理的利益平衡，實(shí)現(xiàn)互利共贏。

再次，社會(huì)資本要把握好收益性和公益性之間的平衡，既要保證合理的投資回報(bào)，又不能試圖謀取暴利從而影響到項(xiàng)目的公益性。

此外，作為最關(guān)鍵的一環(huán)，金融機(jī)構(gòu)也要把握好傳統(tǒng)模式與金融創(chuàng)新之間的平衡。金融機(jī)構(gòu)既不能在原有的融資模式上固步自封，也不能盲目去搞所謂的“金融創(chuàng)新”而加大未來的風(fēng)險(xiǎn);金融機(jī)構(gòu)要積極穩(wěn)妥地為各類PPP項(xiàng)目提供更加優(yōu)質(zhì)、更加便捷和更加安全的融資服務(wù)。

總而言之，我認(rèn)為，首先，對(duì)PPP“穩(wěn)增長(zhǎng)”的作用不能期望過大，但是也要看到其對(duì)“促改革”的作用確實(shí)十分巨大，而且應(yīng)當(dāng)成為全面深化改革的重要突破口。其次，對(duì)PPP的短期作用也不能期望過大，但是也要看到PPP對(duì)經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期發(fā)展的影響確實(shí)十分巨大，可以為經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)期可持續(xù)發(fā)展打下良好基礎(chǔ)。此外，對(duì)PPP的融資作用不能期望過大，但是也要看到，PPP對(duì)于推進(jìn)政府治理現(xiàn)代化的作用確實(shí)十分巨大。因此，當(dāng)前推進(jìn)PPP，既不能急于求成，急功近利，也不能停滯不前，更不能知難而退。