1.PPP 概念
PPP(Public—Private—Partnership)模式，是指政府與私人組織之間，為了合作建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，或是為了提供某種公共物品和服務(wù)，以特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)，形成一種伙伴式合作關(guān)系，并通過(guò)簽署合同來(lái)明確雙方的權(quán)利和義務(wù)。PPP 反映了更為廣義的公私合營(yíng)長(zhǎng)期關(guān)系。1997 年起，國(guó)際上逐漸開(kāi)始用 PPP 來(lái)表示項(xiàng)目融資在自然資源開(kāi)發(fā)、基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)和社會(huì)事業(yè)項(xiàng)目中，政府與企業(yè)密切合作，由社會(huì)資本(含外國(guó)或本國(guó)國(guó)營(yíng)或民營(yíng)資本)參與提供傳統(tǒng)上由政府獨(dú)自提供的公共產(chǎn)品或服務(wù)的模式。PPP 模式反映更為廣義的政府和企業(yè)的合作關(guān)系，更強(qiáng)調(diào)政府在項(xiàng)目中的責(zé)任(提供公共產(chǎn)品和服務(wù))和參與，更強(qiáng)調(diào)政府與企業(yè)的長(zhǎng)期合作與發(fā)揮各自?xún)?yōu)勢(shì)，雙方共享收益、共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)和社會(huì)責(zé)任。PPP 模式?jīng)]有標(biāo)準(zhǔn)做法，發(fā)達(dá)和發(fā)展中國(guó)家會(huì)根據(jù)政治、經(jīng)濟(jì)、文化、金融和法律環(huán)境作適當(dāng)?shù)恼{(diào)整，涉及企業(yè)對(duì)公共產(chǎn)品或服務(wù)的設(shè)計(jì)、建設(shè)、融資和經(jīng)營(yíng)各階段或全過(guò)程的參與。決定 PPP 模式的要素有很多，包括基本模式、應(yīng)用行業(yè)、私有化形式、合作關(guān)系類(lèi)型、支付方式、合同類(lèi)型、設(shè)施類(lèi)型、工程類(lèi)型、項(xiàng)目類(lèi)型等。
PPP 模式在全世界的應(yīng)用領(lǐng)域和程度也非常不同，發(fā)達(dá)國(guó)家主要用于涉及民生的公用事業(yè)設(shè)施和服務(wù)，主要有教育、醫(yī)療、監(jiān)獄、污水垃圾處理和公共建筑等公共服務(wù)領(lǐng)域。而在對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施有巨大需求的發(fā)展中國(guó)家，PPP 模式多應(yīng)用于能源、供水和交通等領(lǐng)域。PPP 模式將部分政府責(zé)任以特許經(jīng)營(yíng)權(quán)方式轉(zhuǎn)移給社會(huì)主體(企業(yè))，政府與社會(huì)主體建立起“利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、全程合作”的共同體關(guān)系。政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)減輕，社會(huì)主體的投資風(fēng)險(xiǎn)減校這種模式需要合理選擇合作項(xiàng)目和考慮政府參與的形式、程序、渠道、范圍與程度。不是所有城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目都適宜商業(yè)化，應(yīng)該說(shuō)大多數(shù)基礎(chǔ)設(shè)施是不能商業(yè)化的。由于世界各國(guó)意識(shí)形態(tài)不同，且處于 PPP 發(fā)展的不同階段，各國(guó)或國(guó)際組織對(duì) PPP 的分類(lèi)有十幾種。廣義 PPP 可以分為外包、特許經(jīng)營(yíng)和私有化三大類(lèi)。第一類(lèi)，外包類(lèi)項(xiàng)目一般是由政府投資，私人部門(mén)承包整個(gè)項(xiàng)目中的一項(xiàng)或幾項(xiàng)職能，例如只負(fù)責(zé)工程建設(shè)，或者受政府之托代為管理維護(hù)設(shè)施或提供部分公共服務(wù)，并通過(guò)政府付費(fèi)實(shí)現(xiàn)收益。在外包類(lèi) PPP 項(xiàng)目中，私人部門(mén)承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較校第二類(lèi)，特許經(jīng)營(yíng)類(lèi)項(xiàng)目需要私人參與部分或全部投資，并通過(guò)一定的合作機(jī)制與公共部門(mén)分擔(dān)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)、共享項(xiàng)目收益。根據(jù)項(xiàng)目的實(shí)際收益情況，公共部門(mén)可能會(huì)向特許經(jīng)營(yíng)公司收取一定的特許經(jīng)營(yíng)費(fèi)或給予一定的補(bǔ)償，這就需要公共部門(mén)協(xié)調(diào)好私人部門(mén)的利潤(rùn)和項(xiàng)目的公益性?xún)烧咧g的平衡關(guān)系，因而特許經(jīng)營(yíng)類(lèi)項(xiàng)目能否成功在很大程度上取決于政府相關(guān)部門(mén)的管理水平。通過(guò)建立有效的監(jiān)管機(jī)制，特許經(jīng)營(yíng)類(lèi)項(xiàng)目能充分發(fā)揮雙方各自的優(yōu)勢(shì)，節(jié)約整個(gè)項(xiàng)目的建設(shè)和經(jīng)營(yíng)成本，同時(shí)還能提高公共服務(wù)的質(zhì)量。項(xiàng)目的資產(chǎn)最終歸公共部門(mén)保留，因此一般存在使用權(quán)和所有權(quán)的移交過(guò)程，即合同結(jié)束后要求私人部門(mén)將項(xiàng)目的使用權(quán)或所有權(quán)移交給公共部門(mén)。第三類(lèi)，私有化類(lèi)項(xiàng)目則需要私人部門(mén)負(fù)責(zé)項(xiàng)目的全部投資，在政府的監(jiān)管下，通過(guò)向用戶(hù)收費(fèi)收回投資實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)。由于私有化類(lèi) PPP項(xiàng)目的所有權(quán)永久歸私人擁有，并且不具備有限追索的特性，因此私人部門(mén)承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)最大。
2.國(guó)外發(fā)展情況
世界各地對(duì) PPP 的定義也有很大不同，其內(nèi)容和目標(biāo)也隨各個(gè)國(guó)家的特定背景和各自的關(guān)注點(diǎn)而變化。有些情況下，PPP 指政府將其職責(zé)外包給企業(yè)，政府和企業(yè)共同分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)以獲得公共產(chǎn)品和服務(wù)領(lǐng)域所期望結(jié)果的各種安排。例如，2003 年由德國(guó)聯(lián)邦交通、建設(shè)及房地產(chǎn)部(BMVBW)頒發(fā)的“公共房產(chǎn)中的 PPP 聯(lián)邦報(bào)告：第一部分指南”中對(duì) PPP 的官方定義為：“PPP 這個(gè)術(shù)語(yǔ)專(zhuān)指長(zhǎng)期的、基于合同管理下的公共部門(mén)和私營(yíng)部門(mén)的合作以結(jié)合各方必要的資源和根據(jù)項(xiàng)目各方風(fēng)險(xiǎn)管理能力合理分擔(dān)項(xiàng)目存在的風(fēng)險(xiǎn)，從而有效地滿足公共服務(wù)需要。 而經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織(OECD)認(rèn)為目前 PPP 最成”熟的兩個(gè)國(guó)家之一的澳大利亞(另一個(gè)國(guó)家是加拿大)在其“全國(guó) PPP 指南”中對(duì) PPP 的定義則更為廣泛：“PPP 是政府和私營(yíng)部門(mén)之間的長(zhǎng)期合同，政府支付私營(yíng)部門(mén)代表政府或輔助政府滿足政府職責(zé)所提供的基礎(chǔ)設(shè)施和相關(guān)服務(wù)，而私營(yíng)部門(mén)要負(fù)責(zé)所建造設(shè)施的全壽命期可使用狀況和性能。”
英國(guó)：1979 年，英國(guó)保守黨撒切爾夫人的政權(quán)為了減少公共支出開(kāi)始探索私營(yíng)主導(dǎo)融資(PFI) 制度，并率先推動(dòng)吸引私營(yíng)資本的一系列措施，成為世界上其他國(guó)家研究和應(yīng)用 PPP 模式的典范。英國(guó)目前主管 PPP 的代表機(jī)構(gòu)是財(cái)政部，并采用財(cái)政部與財(cái)政部專(zhuān)設(shè)任務(wù)小組共同負(fù)責(zé)和指導(dǎo) PPP 模式的實(shí)施，任務(wù)小組是 1997 年在財(cái)政部下專(zhuān)為 PFI 的推廣應(yīng)用而設(shè)立的，旨在給政府機(jī)構(gòu)和私營(yíng)部門(mén)提供咨詢(xún)和指南。在法規(guī)方面，英國(guó)并未出臺(tái)專(zhuān)門(mén)針對(duì) PPP 模式的法律，一般指導(dǎo) PPP 模式實(shí)施的是政府的相關(guān)政策和指南，但比較細(xì)致，例如，在項(xiàng)目模式?jīng)Q策方面，英國(guó)采用公共部門(mén)比較基準(zhǔn)(PSC) 和物有所值(VFM)的原則選擇和評(píng)估 PPP 項(xiàng)目。
日本：為了推動(dòng)公共部門(mén)的財(cái)政改革，為民間企業(yè)提供更多的投資機(jī)會(huì)，日本在 20 世紀(jì)90 年代就對(duì) PPP 進(jìn)行了實(shí)質(zhì)性的探索并取得了顯著的成績(jī)�！蛾P(guān)于充分發(fā)揮民間事業(yè)者的活力來(lái)促進(jìn)特別設(shè)施整備的臨時(shí)措施法》(簡(jiǎn)稱(chēng)民活法／PFI 法) 于 1999 年 7 月制定，同年 9 月實(shí)行，正式成為建設(shè)——移交——租賃(BTL)項(xiàng)目的法律指南。日本負(fù)責(zé)管理 PPP 項(xiàng)目的政府部門(mén)是總理室(由總理任命的專(zhuān)家組成小組)，負(fù)責(zé)主要政策的制定及項(xiàng)目實(shí)施者的選擇。日本 PFI法后來(lái)停滯不前的主要原因是在與道路法、下水道法等法案的沖突上，后者一直不允許民間企業(yè)成為這類(lèi)項(xiàng)目的主體。2011 年 l2 月 1 日施行后，PFI 法的適用范圍擴(kuò)大到租賃住宅、船舶、飛機(jī)等運(yùn)輸設(shè)施及人造衛(wèi)星等。此外，醫(yī)療設(shè)施、城市公園、下水道、鐵路、港口等方面也可以設(shè)定特許權(quán)。為了修訂法律制度方面對(duì) PFI 法應(yīng)用范圍的限制，在法律上真正確立 PFI 法的地位和推廣應(yīng)用，日本還設(shè)立了活用項(xiàng)目推進(jìn)委員會(huì)等，制定了公務(wù)員派遣制度和民間提議項(xiàng)目制度等。
韓國(guó)：韓國(guó)政府于 1994 年 8 月制定了《促進(jìn)民間資本參與社會(huì)間接資本設(shè)施投資法》，引入 PPP 模式。跟其他國(guó)家一樣，政府一般負(fù)責(zé)項(xiàng)目的計(jì)劃、評(píng)估、審批、支持，民間部門(mén)負(fù)責(zé)設(shè)計(jì)、建設(shè)、融資、運(yùn)營(yíng)，通過(guò)政府和民間的持續(xù)合作為項(xiàng)目的全過(guò)程提供公共基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)。韓國(guó)初期的民間投資項(xiàng)目大部分是公路、鐵路等，采用的也大多是建造——運(yùn)營(yíng)——移交(BOT)，但后來(lái)韓國(guó)逐漸參考了英國(guó)和日本的做法，于 2005 年 1 月修訂法律《社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施民間投資法》以后，韓國(guó)引入了 BTL 方式并大力推廣，將民間投資項(xiàng)目的范圍大大擴(kuò)大。為了通過(guò)綜合系統(tǒng)的管理提高國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展的效率和透明度，韓國(guó)在法律上明確了民間投資項(xiàng)目的管理機(jī)構(gòu)， 1998 年設(shè)立了韓國(guó)民間基礎(chǔ)設(shè)施投資中心(2005 年更名為韓國(guó)公私基礎(chǔ)于設(shè)施投資管理中心 PIMAC)，統(tǒng)一負(fù)責(zé)管理民間投資基礎(chǔ)設(shè)施的有關(guān)事宜，以統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)向項(xiàng)目利益相關(guān)者提供服務(wù)，包括項(xiàng)目評(píng)估、可行性研究、資格評(píng)審、招標(biāo)和評(píng)標(biāo)、技術(shù)和行政支持等，結(jié)束了以前的混亂狀態(tài)和不便之處，成為韓國(guó)公共基礎(chǔ)設(shè)施投資管理的唯一窗口。
3.中國(guó)市政公用事業(yè)進(jìn)展情況
20 世紀(jì) 80 年代以來(lái)發(fā)展中國(guó)家陸續(xù)采用了 PPP 模式，將外資吸引到本國(guó)的道路、鐵路、電站、污水處理等公共項(xiàng)目中，取得了良好效果。我國(guó)在 20 世紀(jì) 80 年代開(kāi)始應(yīng)用 PPP 模式吸收外商對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的投資，國(guó)內(nèi)第一批由私營(yíng)/外商資本參與的項(xiàng)目是 1984 年采用建設(shè)——擁有——運(yùn)營(yíng)(BOO)方式投資建設(shè)的廣州市佛山柴油發(fā)電廠，采用中外合作建設(shè)的廣東大亞灣核電站以及采用 BOT 方式建設(shè)的深圳沙角 B 電廠。隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展和城市居民消費(fèi)升級(jí)，基礎(chǔ)設(shè)施對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸限制再次凸顯出來(lái)，能源、交通及其他公用設(shè)施短缺，政府財(cái)政無(wú)法滿足巨額投資需求，因此為民營(yíng)資本以 PPP 模式參與基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)提供了良好契機(jī)。
2002 年 12 月建設(shè)部發(fā)布《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市朝進(jìn)程的意見(jiàn)》后，中國(guó)城市水業(yè)市朝改革加快，相繼出臺(tái)的《市政公用特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》和《關(guān)于投資體制改革的決定》，促進(jìn)了各地供排水等水務(wù)資產(chǎn)進(jìn)行全面產(chǎn)權(quán)改革。我國(guó)污廢水處理行業(yè)進(jìn)入高速發(fā)展期，產(chǎn)業(yè)規(guī)模、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、技術(shù)水平和市朝程度得到大幅提升。例如 2003 年，國(guó)外投資商法國(guó)威立雅水務(wù)與嘉里公用事業(yè)公司聯(lián)合體通過(guò)了總投資 3.75 億元的北京市盧溝橋污水處理廠項(xiàng)目一期工程招標(biāo)，獲取了污水處理廠 20 年的專(zhuān)營(yíng)權(quán)。近十年來(lái)，我國(guó)水污染控制和水污染治理行業(yè)已經(jīng)進(jìn)入全面推進(jìn)和綜合整治的新階段。污水處理行業(yè)整體處于快速成長(zhǎng)期，主要表現(xiàn)在污水處理能力迅速擴(kuò)張、污水處理率穩(wěn)步提高、污水處理量快速增長(zhǎng)等。我國(guó) 1998 年向生活垃圾處理等城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)發(fā)放國(guó)債，支持了一大批生活垃圾處理設(shè)施的建設(shè)。2002 年以來(lái)，市政公用事業(yè)的開(kāi)放政策、投資體制改革政策、特許經(jīng)營(yíng)政策的出臺(tái)和實(shí)施使民營(yíng)企業(yè)和外商等多種資本和力量也開(kāi)始積極活躍在垃圾處理領(lǐng)域，主要是以項(xiàng)目融資的方式建設(shè)垃圾處理懲垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目。例如，國(guó)家發(fā)改委批準(zhǔn)建設(shè)的北京市首個(gè)現(xiàn)代化大型生活垃圾焚燒廠，也是目前亞洲單線處理規(guī)模最大的垃圾焚燒廠——北京市高安屯生活垃圾焚燒廠一期，2002年由金州環(huán)境集團(tuán)負(fù)責(zé)投資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，特許經(jīng)營(yíng)期為 30 年，每年可焚燒 53.3 萬(wàn)噸垃圾。在促進(jìn)社會(huì)資本投資市政公用事業(yè)方面，國(guó)務(wù)院 2005 年發(fā)布了《關(guān)于鼓勵(lì)支持和引導(dǎo)個(gè)體私營(yíng)等非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干意見(jiàn)》 (簡(jiǎn)稱(chēng)“36 條”)，2010 年出臺(tái)了《國(guó)務(wù)院關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見(jiàn)》(簡(jiǎn)稱(chēng)“新 36 條”)。根據(jù)世界銀行最新數(shù)據(jù)，國(guó)務(wù)院“新 36 條”出臺(tái)以來(lái)，我國(guó)民間投資占城鎮(zhèn)固定資產(chǎn)投資的比重明顯擴(kuò)大，表明“新 36 條”鼓勵(lì)民間資本進(jìn)入這些領(lǐng)域的政策已經(jīng)開(kāi)始發(fā)揮積極作用。雖然相關(guān)政策相繼出臺(tái)對(duì) PPP 模式應(yīng)用起到了促進(jìn)作用，但在實(shí)施過(guò)程中還是出現(xiàn)了諸多問(wèn)題。
我國(guó)到目前為止還沒(méi)有正式的法律管理 PPP 項(xiàng)目，只是通過(guò)“36 條”與“新 36 條”等政策和規(guī)定來(lái)引導(dǎo)民間資本投入到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，因此法律層面仍有較大風(fēng)險(xiǎn)。如地方政府相關(guān)規(guī)定與中央相悖，PPP 項(xiàng)目稅收、收費(fèi)等優(yōu)惠政策與相關(guān)法律沖突，對(duì)資本性質(zhì)和貸款的限制打擊了民企、外商投資的積極性。受制于當(dāng)前中國(guó)所有制體制的限制，市政公用事業(yè)推行 PPP模式進(jìn)展緩慢。作為 Private 的參與方，國(guó)資委控股央企及國(guó)企以 PPP 模式開(kāi)展基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目時(shí)，普遍要求參股超過(guò) 50%避免國(guó)有資產(chǎn)流失。環(huán)保上市公司通常也傾向控股項(xiàng)目公司以便合并財(cái)務(wù)報(bào)表。作為 Public 的代表方，部分地方政府也要求掌握話語(yǔ)權(quán)和主導(dǎo)權(quán)，絕對(duì)控股以保證監(jiān)管。在雙方互相角力無(wú)法妥協(xié)的情況下，公用基礎(chǔ)設(shè)施市朝進(jìn)程遲緩。而私營(yíng)企業(yè)在與地方政府合作 PPP 項(xiàng)目過(guò)程中，即使沒(méi)有控制項(xiàng)目的需求，但鑒于地方政府對(duì)污水和垃圾處理項(xiàng)目補(bǔ)貼資金十分有限，且調(diào)價(jià)周期滯后于運(yùn)營(yíng)成本上漲周期，項(xiàng)目財(cái)務(wù)收益不佳也抑制了企業(yè)參與的積極性。
4.建議
4.1 簡(jiǎn)政放權(quán)，減少行政流程PPP 項(xiàng)目涉及眾多法律關(guān)系和主管單位，目前我國(guó)沒(méi)有統(tǒng)一的 PPP 項(xiàng)目主管部門(mén)，導(dǎo)致項(xiàng)目審批程序復(fù)雜、責(zé)任劃分不清。發(fā)改委、住建部、交通部、國(guó)土資源部、財(cái)政部等多個(gè)部門(mén)對(duì) PPP 項(xiàng)目的各個(gè)方面都有控制權(quán)，政出多門(mén)，流程復(fù)雜，導(dǎo)致項(xiàng)目決策、管理和實(shí)施效率低下。建議地方政府指定機(jī)構(gòu)或部門(mén)專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé) PPP 項(xiàng)目工作開(kāi)展，使項(xiàng)目管理系統(tǒng)化、規(guī)范化，不僅便于公私合營(yíng)雙方談判，也可避免政府部門(mén)內(nèi)多頭管理、工作互相推諉、項(xiàng)目操作程序不規(guī)范的弊端，有利于以 PPP 模式推進(jìn)融資項(xiàng)目。目前，由于僵化、復(fù)雜的審批程序，企業(yè)往返于建設(shè)規(guī)劃、土地、環(huán)保、水務(wù)、發(fā)改等地方部門(mén)申報(bào)一個(gè) PPP 環(huán)保項(xiàng)目的審批或核準(zhǔn)流程時(shí)間大約為半年，嚴(yán)重阻礙了項(xiàng)目進(jìn)程，客觀上增加了項(xiàng)目的財(cái)務(wù)成本。我國(guó)各級(jí)政府應(yīng)將政策和權(quán)力放開(kāi)，政府部門(mén)應(yīng)更加關(guān)注法律法規(guī)的制定、項(xiàng)目評(píng)估框架的搭建和評(píng)估制度的完善、監(jiān)管機(jī)制的建立等環(huán)節(jié)，放開(kāi)項(xiàng)目評(píng)估和過(guò)程控制，充分發(fā)揮 PPP 模式在提高公共產(chǎn)品和服務(wù)水平、高效率的作用。
另外，也由于 PPP 模式混合所有制屬性，利用國(guó)有資金決定了項(xiàng)目必須采用公開(kāi)招投標(biāo)形式確定承建方，而投資參與此 PPP 項(xiàng)目且具有建設(shè)運(yùn)營(yíng)能力的私營(yíng)部門(mén)在多重因素影響下并不一定能中標(biāo)項(xiàng)目，評(píng)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)為合理價(jià)中標(biāo)時(shí)規(guī)范化運(yùn)營(yíng)企業(yè)無(wú)法得到項(xiàng)目，最低價(jià)中標(biāo)時(shí)又無(wú)法滿足資金回報(bào)要求，客觀上造成了出資卻無(wú)法獲益的事實(shí)，壓制了社會(huì)資本參與市朝改革的積極性。
4.2 加強(qiáng)財(cái)務(wù)監(jiān)管
PPP 模式原則在于發(fā)揮各自?xún)?yōu)勢(shì)，私營(yíng)機(jī)構(gòu)無(wú)法完成或不愿承擔(dān)的工作由政府實(shí)施，其余由私營(yíng)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。政府監(jiān)管公共產(chǎn)品的價(jià)格、質(zhì)量及服務(wù)，雙方合理分擔(dān)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)和收益。PPP模式本質(zhì)上改變不了市政公共基礎(chǔ)設(shè)施需要資金投入以維持建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的社會(huì)公益屬性。對(duì)于政府來(lái)說(shuō)，通過(guò)市鋤制運(yùn)作基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目并不表示政府全部退出投資領(lǐng)域。在基礎(chǔ)設(shè)施市朝過(guò)程中，政府還需要繼續(xù)投入一定資金以維持基礎(chǔ)設(shè)施的穩(wěn)定運(yùn)營(yíng)。但是政府方以 PPP 模式建設(shè)項(xiàng)目的投入要小于傳統(tǒng)方式投入，兩者之間的差值即是政府收益。對(duì)于企業(yè)來(lái)說(shuō)，由于資金、技術(shù)、管理水平的優(yōu)勢(shì)，在環(huán)保設(shè)施的全生命周期過(guò)程中，能顯著降低環(huán)保設(shè)施的總投資成本和產(chǎn)出優(yōu)質(zhì)環(huán)保產(chǎn)品，并取得合理利潤(rùn)。
針對(duì)水務(wù)項(xiàng)目，國(guó)家相關(guān)文件已有要求綜合考慮上游水價(jià)以及供水企業(yè)合理盈利、改善水質(zhì)和管網(wǎng)改造等因素，在審核供水企業(yè)運(yùn)營(yíng)成本基礎(chǔ)上，合理調(diào)整城市供水價(jià)格。但是城市供水價(jià)格是由所在地城市人民政府或盛自治區(qū)、直轄市價(jià)格主管部門(mén)確定，一般綜合考慮當(dāng)?shù)厮Y源短缺狀況、供水企業(yè)經(jīng)營(yíng)情況、社會(huì)承受能力、價(jià)格調(diào)整時(shí)機(jī)等因素。由于上述因素，部分城市存在供水價(jià)格調(diào)整不及時(shí)，供水單位出現(xiàn)虧損等情況。中央政府應(yīng)充分考慮城市供水經(jīng)營(yíng)成本變化和供水企業(yè)經(jīng)營(yíng)的實(shí)際狀況，指導(dǎo)各地政府及時(shí)合理調(diào)整城市供水價(jià)格。當(dāng)前住建部等相關(guān)合同范本雖有關(guān)于調(diào)價(jià)因素的條款，但可操作性不強(qiáng)，各地相關(guān)系數(shù)無(wú)法確定或滯后公布，建議改進(jìn)測(cè)算公式或根據(jù)地方 CPI 指數(shù)、電價(jià)等參數(shù)及時(shí)調(diào)整水價(jià)。
此外，中央應(yīng)加強(qiáng)地方政府對(duì)財(cái)政資金支付污水及垃圾處理項(xiàng)目進(jìn)度情況的監(jiān)管，保證基礎(chǔ)設(shè)施有穩(wěn)定的運(yùn)營(yíng)費(fèi)以持續(xù)正常運(yùn)轉(zhuǎn)。當(dāng)前，水務(wù) PPP 項(xiàng)目存在長(zhǎng)期催繳欠款的普遍現(xiàn)象。地方政府挪用財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金并非個(gè)案，建議中央或地方將維持市政設(shè)施正常運(yùn)轉(zhuǎn)的財(cái)政資金打入第三方支付帳戶(hù)作為保證金，及時(shí)支付公用事業(yè)服務(wù)費(fèi)用。最后，社會(huì)公眾通過(guò)向城市政府繳納稅費(fèi)，已承擔(dān)了城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)義務(wù)，政府有責(zé)任將征收的稅費(fèi)用于城市供水和垃圾處理等城市公用基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)維護(hù)。但當(dāng)前多數(shù)城市政府仍要求供水企業(yè)自籌資金進(jìn)行城市新水源地開(kāi)發(fā)建設(shè)、供水管網(wǎng)建設(shè)與增能改造投入等。地方政府財(cái)政、發(fā)展改革等部門(mén)應(yīng)從地方財(cái)政預(yù)算中按一定比例固定城市基礎(chǔ)設(shè)施的補(bǔ)貼資金，盡快建立水價(jià)補(bǔ)貼補(bǔ)助機(jī)制的具體形式及標(biāo)準(zhǔn)。
4.3 明晰邊界與責(zé)權(quán)分配
目前我國(guó)政府對(duì) PPP 項(xiàng)目的管理存在著法規(guī)制度缺失、政府權(quán)責(zé)劃分不清、管理效率不高等問(wèn)題。中央部門(mén)針對(duì) PPP 項(xiàng)目所頒布的政策、規(guī)定，地方政府落實(shí)不到位，民企或外資投資風(fēng)險(xiǎn)較高。在很多國(guó)家特別是發(fā)展中國(guó)家，由于履約及執(zhí)法不佳(特別是地方政府和國(guó)營(yíng)企業(yè))，僅靠合同來(lái)分配和管理風(fēng)險(xiǎn)還不足以規(guī)避法律風(fēng)險(xiǎn)，必須采用細(xì)致和積極的方法設(shè)計(jì)項(xiàng)目和合同結(jié)構(gòu)、協(xié)調(diào)參與者之間的關(guān)系，以使政府及國(guó)營(yíng)機(jī)構(gòu)和發(fā)起人之間利益一致或共享，從而避免沖突和減少風(fēng)險(xiǎn)。
居民供水與污水處理收費(fèi)價(jià)格與地方政府支付給水務(wù)企業(yè)的服務(wù)價(jià)格應(yīng)遵循兩套標(biāo)準(zhǔn)。我國(guó)建國(guó)以來(lái)的福利水時(shí)期，居民水費(fèi)總額就不足以維持市政供水及污水處理費(fèi)用，公用事業(yè)性單位受到中央及地方財(cái)政資金支持得以運(yùn)轉(zhuǎn)。而自 2003 年市政公用事業(yè)引入市朝機(jī)制后，即使水價(jià)提高也難以改變社會(huì)征收水費(fèi)總額少于水務(wù)設(shè)施建設(shè)運(yùn)轉(zhuǎn)費(fèi)用的現(xiàn)實(shí)，可以預(yù)見(jiàn)在未來(lái)幾十年內(nèi)兩者也未必能夠?qū)崿F(xiàn)盈虧平衡，差額只能來(lái)自于各級(jí)財(cái)政資金。究其本質(zhì)，在改制前國(guó)家劃拔給事業(yè)性單位的土地廠房財(cái)政資金等顯隱性補(bǔ)貼，用于社會(huì)公眾基礎(chǔ)設(shè)施福利和人員勞務(wù)，改制后國(guó)家各級(jí)財(cái)政資金補(bǔ)貼用于社會(huì)城鎮(zhèn)生活工業(yè)用水及水務(wù)企業(yè)的合理收益，區(qū)別僅在于由私營(yíng)部門(mén)代替了原有事業(yè)性單位從事基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)。但是取消土地廠房劃拔后，私營(yíng)部門(mén)只能將隱性成本打入水務(wù)服務(wù)價(jià)格，造成了水價(jià)垃圾處理費(fèi)的逐漸提高，實(shí)際上是國(guó)家各種補(bǔ)貼社會(huì)公眾的顯隱性福利逐漸消失的結(jié)果。其實(shí)，只要?jiǎng)冸x開(kāi)土地、供排水平管網(wǎng)等非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)為國(guó)有資產(chǎn)，一方面不會(huì)出現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)流失，同時(shí)這部分資產(chǎn)也可作為國(guó)家提供給社會(huì)公眾的隱性福利不計(jì)回報(bào)，而私營(yíng)部門(mén)僅從事環(huán)保設(shè)施運(yùn)營(yíng)改造等經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)建設(shè)或提供服務(wù)，在當(dāng)前嚴(yán)格的成本審核監(jiān)管機(jī)制下，通過(guò)協(xié)商按照一定定價(jià)公式或標(biāo)準(zhǔn)確定服務(wù)價(jià)格，以實(shí)現(xiàn)合理的項(xiàng)目固定投資回報(bào)率(8%以上)。地方政府的基本責(zé)任和義務(wù)是進(jìn)行市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以改善地方環(huán)境和人民生活水平，私人組織本質(zhì)不可能全部承擔(dān)改進(jìn)社會(huì)民生的重任，只有明確雙方責(zé)任和相應(yīng)義務(wù)的前提下，公私雙方才可以長(zhǎng)期合作實(shí)現(xiàn)雙贏。
另外，由于我國(guó)關(guān)于 PPP 項(xiàng)目的法律法規(guī)不夠完善，而 PPP 項(xiàng)目所涉及的法律法規(guī)又極多，地方政府由于換屆或歷史遺留問(wèn)題而朝令夕改，采納、頒布、修訂、重新詮釋法律或規(guī)定而導(dǎo)致項(xiàng)目的合法性、市場(chǎng)需求、產(chǎn)品/服務(wù)收費(fèi)、合同協(xié)議的有效性等元素發(fā)生變化，極易增加 PPP 項(xiàng)目的正常建設(shè)和運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。建議相關(guān)部門(mén)加強(qiáng)履約風(fēng)險(xiǎn)的控制，創(chuàng)造良好的投資環(huán)境，吸引更多社會(huì)資本推動(dòng)市政公用事業(yè)發(fā)展。
我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施長(zhǎng)期以來(lái)都是由政府財(cái)政支持投資建設(shè)，經(jīng)國(guó)有企業(yè)壟斷經(jīng)營(yíng)。但是，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)日益發(fā)展，現(xiàn)有基礎(chǔ)設(shè)施已經(jīng)越來(lái)越不能滿足人民生活發(fā)展要求，而且政府投資在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中存在的浪費(fèi)嚴(yán)重、效率低下、風(fēng)險(xiǎn)巨大等諸多弊病，同時(shí)，國(guó)家對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施存在著巨大的投資需求，光靠政府財(cái)政投資也顯然難以滿足，而政府大量持續(xù)的發(fā)行國(guó)債或者借貸銀行資本，會(huì)增加中央地方政府財(cái)政債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，也并非長(zhǎng)久之計(jì)。積極吸引民間資本應(yīng)用 PPP模式參與基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，并將其按市朝模式運(yùn)作，能有效的減輕政府財(cái)政支出的壓力及提高基礎(chǔ)設(shè)施投資與運(yùn)營(yíng)的效率。所以，PPP 模式是適應(yīng)我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)現(xiàn)狀的項(xiàng)目運(yùn)作模式，應(yīng)作為推動(dòng)國(guó)家“新 36 條”的重點(diǎn)工作加以充分落實(shí)。
PPP(Public—Private—Partnership)模式，是指政府與私人組織之間，為了合作建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，或是為了提供某種公共物品和服務(wù)，以特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)，形成一種伙伴式合作關(guān)系，并通過(guò)簽署合同來(lái)明確雙方的權(quán)利和義務(wù)。PPP 反映了更為廣義的公私合營(yíng)長(zhǎng)期關(guān)系。1997 年起，國(guó)際上逐漸開(kāi)始用 PPP 來(lái)表示項(xiàng)目融資在自然資源開(kāi)發(fā)、基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)和社會(huì)事業(yè)項(xiàng)目中，政府與企業(yè)密切合作，由社會(huì)資本(含外國(guó)或本國(guó)國(guó)營(yíng)或民營(yíng)資本)參與提供傳統(tǒng)上由政府獨(dú)自提供的公共產(chǎn)品或服務(wù)的模式。PPP 模式反映更為廣義的政府和企業(yè)的合作關(guān)系，更強(qiáng)調(diào)政府在項(xiàng)目中的責(zé)任(提供公共產(chǎn)品和服務(wù))和參與，更強(qiáng)調(diào)政府與企業(yè)的長(zhǎng)期合作與發(fā)揮各自?xún)?yōu)勢(shì)，雙方共享收益、共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)和社會(huì)責(zé)任。PPP 模式?jīng)]有標(biāo)準(zhǔn)做法，發(fā)達(dá)和發(fā)展中國(guó)家會(huì)根據(jù)政治、經(jīng)濟(jì)、文化、金融和法律環(huán)境作適當(dāng)?shù)恼{(diào)整，涉及企業(yè)對(duì)公共產(chǎn)品或服務(wù)的設(shè)計(jì)、建設(shè)、融資和經(jīng)營(yíng)各階段或全過(guò)程的參與。決定 PPP 模式的要素有很多，包括基本模式、應(yīng)用行業(yè)、私有化形式、合作關(guān)系類(lèi)型、支付方式、合同類(lèi)型、設(shè)施類(lèi)型、工程類(lèi)型、項(xiàng)目類(lèi)型等。
PPP 模式在全世界的應(yīng)用領(lǐng)域和程度也非常不同，發(fā)達(dá)國(guó)家主要用于涉及民生的公用事業(yè)設(shè)施和服務(wù)，主要有教育、醫(yī)療、監(jiān)獄、污水垃圾處理和公共建筑等公共服務(wù)領(lǐng)域。而在對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施有巨大需求的發(fā)展中國(guó)家，PPP 模式多應(yīng)用于能源、供水和交通等領(lǐng)域。PPP 模式將部分政府責(zé)任以特許經(jīng)營(yíng)權(quán)方式轉(zhuǎn)移給社會(huì)主體(企業(yè))，政府與社會(huì)主體建立起“利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、全程合作”的共同體關(guān)系。政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)減輕，社會(huì)主體的投資風(fēng)險(xiǎn)減校這種模式需要合理選擇合作項(xiàng)目和考慮政府參與的形式、程序、渠道、范圍與程度。不是所有城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目都適宜商業(yè)化，應(yīng)該說(shuō)大多數(shù)基礎(chǔ)設(shè)施是不能商業(yè)化的。由于世界各國(guó)意識(shí)形態(tài)不同，且處于 PPP 發(fā)展的不同階段，各國(guó)或國(guó)際組織對(duì) PPP 的分類(lèi)有十幾種。廣義 PPP 可以分為外包、特許經(jīng)營(yíng)和私有化三大類(lèi)。第一類(lèi)，外包類(lèi)項(xiàng)目一般是由政府投資，私人部門(mén)承包整個(gè)項(xiàng)目中的一項(xiàng)或幾項(xiàng)職能，例如只負(fù)責(zé)工程建設(shè)，或者受政府之托代為管理維護(hù)設(shè)施或提供部分公共服務(wù)，并通過(guò)政府付費(fèi)實(shí)現(xiàn)收益。在外包類(lèi) PPP 項(xiàng)目中，私人部門(mén)承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較校第二類(lèi)，特許經(jīng)營(yíng)類(lèi)項(xiàng)目需要私人參與部分或全部投資，并通過(guò)一定的合作機(jī)制與公共部門(mén)分擔(dān)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)、共享項(xiàng)目收益。根據(jù)項(xiàng)目的實(shí)際收益情況，公共部門(mén)可能會(huì)向特許經(jīng)營(yíng)公司收取一定的特許經(jīng)營(yíng)費(fèi)或給予一定的補(bǔ)償，這就需要公共部門(mén)協(xié)調(diào)好私人部門(mén)的利潤(rùn)和項(xiàng)目的公益性?xún)烧咧g的平衡關(guān)系，因而特許經(jīng)營(yíng)類(lèi)項(xiàng)目能否成功在很大程度上取決于政府相關(guān)部門(mén)的管理水平。通過(guò)建立有效的監(jiān)管機(jī)制，特許經(jīng)營(yíng)類(lèi)項(xiàng)目能充分發(fā)揮雙方各自的優(yōu)勢(shì)，節(jié)約整個(gè)項(xiàng)目的建設(shè)和經(jīng)營(yíng)成本，同時(shí)還能提高公共服務(wù)的質(zhì)量。項(xiàng)目的資產(chǎn)最終歸公共部門(mén)保留，因此一般存在使用權(quán)和所有權(quán)的移交過(guò)程，即合同結(jié)束后要求私人部門(mén)將項(xiàng)目的使用權(quán)或所有權(quán)移交給公共部門(mén)。第三類(lèi)，私有化類(lèi)項(xiàng)目則需要私人部門(mén)負(fù)責(zé)項(xiàng)目的全部投資，在政府的監(jiān)管下，通過(guò)向用戶(hù)收費(fèi)收回投資實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)。由于私有化類(lèi) PPP項(xiàng)目的所有權(quán)永久歸私人擁有，并且不具備有限追索的特性，因此私人部門(mén)承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)最大。
2.國(guó)外發(fā)展情況
世界各地對(duì) PPP 的定義也有很大不同，其內(nèi)容和目標(biāo)也隨各個(gè)國(guó)家的特定背景和各自的關(guān)注點(diǎn)而變化。有些情況下，PPP 指政府將其職責(zé)外包給企業(yè)，政府和企業(yè)共同分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)以獲得公共產(chǎn)品和服務(wù)領(lǐng)域所期望結(jié)果的各種安排。例如，2003 年由德國(guó)聯(lián)邦交通、建設(shè)及房地產(chǎn)部(BMVBW)頒發(fā)的“公共房產(chǎn)中的 PPP 聯(lián)邦報(bào)告：第一部分指南”中對(duì) PPP 的官方定義為：“PPP 這個(gè)術(shù)語(yǔ)專(zhuān)指長(zhǎng)期的、基于合同管理下的公共部門(mén)和私營(yíng)部門(mén)的合作以結(jié)合各方必要的資源和根據(jù)項(xiàng)目各方風(fēng)險(xiǎn)管理能力合理分擔(dān)項(xiàng)目存在的風(fēng)險(xiǎn)，從而有效地滿足公共服務(wù)需要。 而經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織(OECD)認(rèn)為目前 PPP 最成”熟的兩個(gè)國(guó)家之一的澳大利亞(另一個(gè)國(guó)家是加拿大)在其“全國(guó) PPP 指南”中對(duì) PPP 的定義則更為廣泛：“PPP 是政府和私營(yíng)部門(mén)之間的長(zhǎng)期合同，政府支付私營(yíng)部門(mén)代表政府或輔助政府滿足政府職責(zé)所提供的基礎(chǔ)設(shè)施和相關(guān)服務(wù)，而私營(yíng)部門(mén)要負(fù)責(zé)所建造設(shè)施的全壽命期可使用狀況和性能。”
英國(guó)：1979 年，英國(guó)保守黨撒切爾夫人的政權(quán)為了減少公共支出開(kāi)始探索私營(yíng)主導(dǎo)融資(PFI) 制度，并率先推動(dòng)吸引私營(yíng)資本的一系列措施，成為世界上其他國(guó)家研究和應(yīng)用 PPP 模式的典范。英國(guó)目前主管 PPP 的代表機(jī)構(gòu)是財(cái)政部，并采用財(cái)政部與財(cái)政部專(zhuān)設(shè)任務(wù)小組共同負(fù)責(zé)和指導(dǎo) PPP 模式的實(shí)施，任務(wù)小組是 1997 年在財(cái)政部下專(zhuān)為 PFI 的推廣應(yīng)用而設(shè)立的，旨在給政府機(jī)構(gòu)和私營(yíng)部門(mén)提供咨詢(xún)和指南。在法規(guī)方面，英國(guó)并未出臺(tái)專(zhuān)門(mén)針對(duì) PPP 模式的法律，一般指導(dǎo) PPP 模式實(shí)施的是政府的相關(guān)政策和指南，但比較細(xì)致，例如，在項(xiàng)目模式?jīng)Q策方面，英國(guó)采用公共部門(mén)比較基準(zhǔn)(PSC) 和物有所值(VFM)的原則選擇和評(píng)估 PPP 項(xiàng)目。
日本：為了推動(dòng)公共部門(mén)的財(cái)政改革，為民間企業(yè)提供更多的投資機(jī)會(huì)，日本在 20 世紀(jì)90 年代就對(duì) PPP 進(jìn)行了實(shí)質(zhì)性的探索并取得了顯著的成績(jī)�！蛾P(guān)于充分發(fā)揮民間事業(yè)者的活力來(lái)促進(jìn)特別設(shè)施整備的臨時(shí)措施法》(簡(jiǎn)稱(chēng)民活法／PFI 法) 于 1999 年 7 月制定，同年 9 月實(shí)行，正式成為建設(shè)——移交——租賃(BTL)項(xiàng)目的法律指南。日本負(fù)責(zé)管理 PPP 項(xiàng)目的政府部門(mén)是總理室(由總理任命的專(zhuān)家組成小組)，負(fù)責(zé)主要政策的制定及項(xiàng)目實(shí)施者的選擇。日本 PFI法后來(lái)停滯不前的主要原因是在與道路法、下水道法等法案的沖突上，后者一直不允許民間企業(yè)成為這類(lèi)項(xiàng)目的主體。2011 年 l2 月 1 日施行后，PFI 法的適用范圍擴(kuò)大到租賃住宅、船舶、飛機(jī)等運(yùn)輸設(shè)施及人造衛(wèi)星等。此外，醫(yī)療設(shè)施、城市公園、下水道、鐵路、港口等方面也可以設(shè)定特許權(quán)。為了修訂法律制度方面對(duì) PFI 法應(yīng)用范圍的限制，在法律上真正確立 PFI 法的地位和推廣應(yīng)用，日本還設(shè)立了活用項(xiàng)目推進(jìn)委員會(huì)等，制定了公務(wù)員派遣制度和民間提議項(xiàng)目制度等。
韓國(guó)：韓國(guó)政府于 1994 年 8 月制定了《促進(jìn)民間資本參與社會(huì)間接資本設(shè)施投資法》，引入 PPP 模式。跟其他國(guó)家一樣，政府一般負(fù)責(zé)項(xiàng)目的計(jì)劃、評(píng)估、審批、支持，民間部門(mén)負(fù)責(zé)設(shè)計(jì)、建設(shè)、融資、運(yùn)營(yíng)，通過(guò)政府和民間的持續(xù)合作為項(xiàng)目的全過(guò)程提供公共基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)。韓國(guó)初期的民間投資項(xiàng)目大部分是公路、鐵路等，采用的也大多是建造——運(yùn)營(yíng)——移交(BOT)，但后來(lái)韓國(guó)逐漸參考了英國(guó)和日本的做法，于 2005 年 1 月修訂法律《社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施民間投資法》以后，韓國(guó)引入了 BTL 方式并大力推廣，將民間投資項(xiàng)目的范圍大大擴(kuò)大。為了通過(guò)綜合系統(tǒng)的管理提高國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展的效率和透明度，韓國(guó)在法律上明確了民間投資項(xiàng)目的管理機(jī)構(gòu)， 1998 年設(shè)立了韓國(guó)民間基礎(chǔ)設(shè)施投資中心(2005 年更名為韓國(guó)公私基礎(chǔ)于設(shè)施投資管理中心 PIMAC)，統(tǒng)一負(fù)責(zé)管理民間投資基礎(chǔ)設(shè)施的有關(guān)事宜，以統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)向項(xiàng)目利益相關(guān)者提供服務(wù)，包括項(xiàng)目評(píng)估、可行性研究、資格評(píng)審、招標(biāo)和評(píng)標(biāo)、技術(shù)和行政支持等，結(jié)束了以前的混亂狀態(tài)和不便之處，成為韓國(guó)公共基礎(chǔ)設(shè)施投資管理的唯一窗口。
3.中國(guó)市政公用事業(yè)進(jìn)展情況
20 世紀(jì) 80 年代以來(lái)發(fā)展中國(guó)家陸續(xù)采用了 PPP 模式，將外資吸引到本國(guó)的道路、鐵路、電站、污水處理等公共項(xiàng)目中，取得了良好效果。我國(guó)在 20 世紀(jì) 80 年代開(kāi)始應(yīng)用 PPP 模式吸收外商對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的投資，國(guó)內(nèi)第一批由私營(yíng)/外商資本參與的項(xiàng)目是 1984 年采用建設(shè)——擁有——運(yùn)營(yíng)(BOO)方式投資建設(shè)的廣州市佛山柴油發(fā)電廠，采用中外合作建設(shè)的廣東大亞灣核電站以及采用 BOT 方式建設(shè)的深圳沙角 B 電廠。隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展和城市居民消費(fèi)升級(jí)，基礎(chǔ)設(shè)施對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸限制再次凸顯出來(lái)，能源、交通及其他公用設(shè)施短缺，政府財(cái)政無(wú)法滿足巨額投資需求，因此為民營(yíng)資本以 PPP 模式參與基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)提供了良好契機(jī)。
2002 年 12 月建設(shè)部發(fā)布《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市朝進(jìn)程的意見(jiàn)》后，中國(guó)城市水業(yè)市朝改革加快，相繼出臺(tái)的《市政公用特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》和《關(guān)于投資體制改革的決定》，促進(jìn)了各地供排水等水務(wù)資產(chǎn)進(jìn)行全面產(chǎn)權(quán)改革。我國(guó)污廢水處理行業(yè)進(jìn)入高速發(fā)展期，產(chǎn)業(yè)規(guī)模、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、技術(shù)水平和市朝程度得到大幅提升。例如 2003 年，國(guó)外投資商法國(guó)威立雅水務(wù)與嘉里公用事業(yè)公司聯(lián)合體通過(guò)了總投資 3.75 億元的北京市盧溝橋污水處理廠項(xiàng)目一期工程招標(biāo)，獲取了污水處理廠 20 年的專(zhuān)營(yíng)權(quán)。近十年來(lái)，我國(guó)水污染控制和水污染治理行業(yè)已經(jīng)進(jìn)入全面推進(jìn)和綜合整治的新階段。污水處理行業(yè)整體處于快速成長(zhǎng)期，主要表現(xiàn)在污水處理能力迅速擴(kuò)張、污水處理率穩(wěn)步提高、污水處理量快速增長(zhǎng)等。我國(guó) 1998 年向生活垃圾處理等城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)發(fā)放國(guó)債，支持了一大批生活垃圾處理設(shè)施的建設(shè)。2002 年以來(lái)，市政公用事業(yè)的開(kāi)放政策、投資體制改革政策、特許經(jīng)營(yíng)政策的出臺(tái)和實(shí)施使民營(yíng)企業(yè)和外商等多種資本和力量也開(kāi)始積極活躍在垃圾處理領(lǐng)域，主要是以項(xiàng)目融資的方式建設(shè)垃圾處理懲垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目。例如，國(guó)家發(fā)改委批準(zhǔn)建設(shè)的北京市首個(gè)現(xiàn)代化大型生活垃圾焚燒廠，也是目前亞洲單線處理規(guī)模最大的垃圾焚燒廠——北京市高安屯生活垃圾焚燒廠一期，2002年由金州環(huán)境集團(tuán)負(fù)責(zé)投資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，特許經(jīng)營(yíng)期為 30 年，每年可焚燒 53.3 萬(wàn)噸垃圾。在促進(jìn)社會(huì)資本投資市政公用事業(yè)方面，國(guó)務(wù)院 2005 年發(fā)布了《關(guān)于鼓勵(lì)支持和引導(dǎo)個(gè)體私營(yíng)等非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干意見(jiàn)》 (簡(jiǎn)稱(chēng)“36 條”)，2010 年出臺(tái)了《國(guó)務(wù)院關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見(jiàn)》(簡(jiǎn)稱(chēng)“新 36 條”)。根據(jù)世界銀行最新數(shù)據(jù)，國(guó)務(wù)院“新 36 條”出臺(tái)以來(lái)，我國(guó)民間投資占城鎮(zhèn)固定資產(chǎn)投資的比重明顯擴(kuò)大，表明“新 36 條”鼓勵(lì)民間資本進(jìn)入這些領(lǐng)域的政策已經(jīng)開(kāi)始發(fā)揮積極作用。雖然相關(guān)政策相繼出臺(tái)對(duì) PPP 模式應(yīng)用起到了促進(jìn)作用，但在實(shí)施過(guò)程中還是出現(xiàn)了諸多問(wèn)題。
我國(guó)到目前為止還沒(méi)有正式的法律管理 PPP 項(xiàng)目，只是通過(guò)“36 條”與“新 36 條”等政策和規(guī)定來(lái)引導(dǎo)民間資本投入到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，因此法律層面仍有較大風(fēng)險(xiǎn)。如地方政府相關(guān)規(guī)定與中央相悖，PPP 項(xiàng)目稅收、收費(fèi)等優(yōu)惠政策與相關(guān)法律沖突，對(duì)資本性質(zhì)和貸款的限制打擊了民企、外商投資的積極性。受制于當(dāng)前中國(guó)所有制體制的限制，市政公用事業(yè)推行 PPP模式進(jìn)展緩慢。作為 Private 的參與方，國(guó)資委控股央企及國(guó)企以 PPP 模式開(kāi)展基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目時(shí)，普遍要求參股超過(guò) 50%避免國(guó)有資產(chǎn)流失。環(huán)保上市公司通常也傾向控股項(xiàng)目公司以便合并財(cái)務(wù)報(bào)表。作為 Public 的代表方，部分地方政府也要求掌握話語(yǔ)權(quán)和主導(dǎo)權(quán)，絕對(duì)控股以保證監(jiān)管。在雙方互相角力無(wú)法妥協(xié)的情況下，公用基礎(chǔ)設(shè)施市朝進(jìn)程遲緩。而私營(yíng)企業(yè)在與地方政府合作 PPP 項(xiàng)目過(guò)程中，即使沒(méi)有控制項(xiàng)目的需求，但鑒于地方政府對(duì)污水和垃圾處理項(xiàng)目補(bǔ)貼資金十分有限，且調(diào)價(jià)周期滯后于運(yùn)營(yíng)成本上漲周期，項(xiàng)目財(cái)務(wù)收益不佳也抑制了企業(yè)參與的積極性。
4.建議
4.1 簡(jiǎn)政放權(quán)，減少行政流程PPP 項(xiàng)目涉及眾多法律關(guān)系和主管單位，目前我國(guó)沒(méi)有統(tǒng)一的 PPP 項(xiàng)目主管部門(mén)，導(dǎo)致項(xiàng)目審批程序復(fù)雜、責(zé)任劃分不清。發(fā)改委、住建部、交通部、國(guó)土資源部、財(cái)政部等多個(gè)部門(mén)對(duì) PPP 項(xiàng)目的各個(gè)方面都有控制權(quán)，政出多門(mén)，流程復(fù)雜，導(dǎo)致項(xiàng)目決策、管理和實(shí)施效率低下。建議地方政府指定機(jī)構(gòu)或部門(mén)專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé) PPP 項(xiàng)目工作開(kāi)展，使項(xiàng)目管理系統(tǒng)化、規(guī)范化，不僅便于公私合營(yíng)雙方談判，也可避免政府部門(mén)內(nèi)多頭管理、工作互相推諉、項(xiàng)目操作程序不規(guī)范的弊端，有利于以 PPP 模式推進(jìn)融資項(xiàng)目。目前，由于僵化、復(fù)雜的審批程序，企業(yè)往返于建設(shè)規(guī)劃、土地、環(huán)保、水務(wù)、發(fā)改等地方部門(mén)申報(bào)一個(gè) PPP 環(huán)保項(xiàng)目的審批或核準(zhǔn)流程時(shí)間大約為半年，嚴(yán)重阻礙了項(xiàng)目進(jìn)程，客觀上增加了項(xiàng)目的財(cái)務(wù)成本。我國(guó)各級(jí)政府應(yīng)將政策和權(quán)力放開(kāi)，政府部門(mén)應(yīng)更加關(guān)注法律法規(guī)的制定、項(xiàng)目評(píng)估框架的搭建和評(píng)估制度的完善、監(jiān)管機(jī)制的建立等環(huán)節(jié)，放開(kāi)項(xiàng)目評(píng)估和過(guò)程控制，充分發(fā)揮 PPP 模式在提高公共產(chǎn)品和服務(wù)水平、高效率的作用。
另外，也由于 PPP 模式混合所有制屬性，利用國(guó)有資金決定了項(xiàng)目必須采用公開(kāi)招投標(biāo)形式確定承建方，而投資參與此 PPP 項(xiàng)目且具有建設(shè)運(yùn)營(yíng)能力的私營(yíng)部門(mén)在多重因素影響下并不一定能中標(biāo)項(xiàng)目，評(píng)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)為合理價(jià)中標(biāo)時(shí)規(guī)范化運(yùn)營(yíng)企業(yè)無(wú)法得到項(xiàng)目，最低價(jià)中標(biāo)時(shí)又無(wú)法滿足資金回報(bào)要求，客觀上造成了出資卻無(wú)法獲益的事實(shí)，壓制了社會(huì)資本參與市朝改革的積極性。
4.2 加強(qiáng)財(cái)務(wù)監(jiān)管
PPP 模式原則在于發(fā)揮各自?xún)?yōu)勢(shì)，私營(yíng)機(jī)構(gòu)無(wú)法完成或不愿承擔(dān)的工作由政府實(shí)施，其余由私營(yíng)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。政府監(jiān)管公共產(chǎn)品的價(jià)格、質(zhì)量及服務(wù)，雙方合理分擔(dān)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)和收益。PPP模式本質(zhì)上改變不了市政公共基礎(chǔ)設(shè)施需要資金投入以維持建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的社會(huì)公益屬性。對(duì)于政府來(lái)說(shuō)，通過(guò)市鋤制運(yùn)作基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目并不表示政府全部退出投資領(lǐng)域。在基礎(chǔ)設(shè)施市朝過(guò)程中，政府還需要繼續(xù)投入一定資金以維持基礎(chǔ)設(shè)施的穩(wěn)定運(yùn)營(yíng)。但是政府方以 PPP 模式建設(shè)項(xiàng)目的投入要小于傳統(tǒng)方式投入，兩者之間的差值即是政府收益。對(duì)于企業(yè)來(lái)說(shuō)，由于資金、技術(shù)、管理水平的優(yōu)勢(shì)，在環(huán)保設(shè)施的全生命周期過(guò)程中，能顯著降低環(huán)保設(shè)施的總投資成本和產(chǎn)出優(yōu)質(zhì)環(huán)保產(chǎn)品，并取得合理利潤(rùn)。
針對(duì)水務(wù)項(xiàng)目，國(guó)家相關(guān)文件已有要求綜合考慮上游水價(jià)以及供水企業(yè)合理盈利、改善水質(zhì)和管網(wǎng)改造等因素，在審核供水企業(yè)運(yùn)營(yíng)成本基礎(chǔ)上，合理調(diào)整城市供水價(jià)格。但是城市供水價(jià)格是由所在地城市人民政府或盛自治區(qū)、直轄市價(jià)格主管部門(mén)確定，一般綜合考慮當(dāng)?shù)厮Y源短缺狀況、供水企業(yè)經(jīng)營(yíng)情況、社會(huì)承受能力、價(jià)格調(diào)整時(shí)機(jī)等因素。由于上述因素，部分城市存在供水價(jià)格調(diào)整不及時(shí)，供水單位出現(xiàn)虧損等情況。中央政府應(yīng)充分考慮城市供水經(jīng)營(yíng)成本變化和供水企業(yè)經(jīng)營(yíng)的實(shí)際狀況，指導(dǎo)各地政府及時(shí)合理調(diào)整城市供水價(jià)格。當(dāng)前住建部等相關(guān)合同范本雖有關(guān)于調(diào)價(jià)因素的條款，但可操作性不強(qiáng)，各地相關(guān)系數(shù)無(wú)法確定或滯后公布，建議改進(jìn)測(cè)算公式或根據(jù)地方 CPI 指數(shù)、電價(jià)等參數(shù)及時(shí)調(diào)整水價(jià)。
此外，中央應(yīng)加強(qiáng)地方政府對(duì)財(cái)政資金支付污水及垃圾處理項(xiàng)目進(jìn)度情況的監(jiān)管，保證基礎(chǔ)設(shè)施有穩(wěn)定的運(yùn)營(yíng)費(fèi)以持續(xù)正常運(yùn)轉(zhuǎn)。當(dāng)前，水務(wù) PPP 項(xiàng)目存在長(zhǎng)期催繳欠款的普遍現(xiàn)象。地方政府挪用財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金并非個(gè)案，建議中央或地方將維持市政設(shè)施正常運(yùn)轉(zhuǎn)的財(cái)政資金打入第三方支付帳戶(hù)作為保證金，及時(shí)支付公用事業(yè)服務(wù)費(fèi)用。最后，社會(huì)公眾通過(guò)向城市政府繳納稅費(fèi)，已承擔(dān)了城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)義務(wù)，政府有責(zé)任將征收的稅費(fèi)用于城市供水和垃圾處理等城市公用基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)維護(hù)。但當(dāng)前多數(shù)城市政府仍要求供水企業(yè)自籌資金進(jìn)行城市新水源地開(kāi)發(fā)建設(shè)、供水管網(wǎng)建設(shè)與增能改造投入等。地方政府財(cái)政、發(fā)展改革等部門(mén)應(yīng)從地方財(cái)政預(yù)算中按一定比例固定城市基礎(chǔ)設(shè)施的補(bǔ)貼資金，盡快建立水價(jià)補(bǔ)貼補(bǔ)助機(jī)制的具體形式及標(biāo)準(zhǔn)。
4.3 明晰邊界與責(zé)權(quán)分配
目前我國(guó)政府對(duì) PPP 項(xiàng)目的管理存在著法規(guī)制度缺失、政府權(quán)責(zé)劃分不清、管理效率不高等問(wèn)題。中央部門(mén)針對(duì) PPP 項(xiàng)目所頒布的政策、規(guī)定，地方政府落實(shí)不到位，民企或外資投資風(fēng)險(xiǎn)較高。在很多國(guó)家特別是發(fā)展中國(guó)家，由于履約及執(zhí)法不佳(特別是地方政府和國(guó)營(yíng)企業(yè))，僅靠合同來(lái)分配和管理風(fēng)險(xiǎn)還不足以規(guī)避法律風(fēng)險(xiǎn)，必須采用細(xì)致和積極的方法設(shè)計(jì)項(xiàng)目和合同結(jié)構(gòu)、協(xié)調(diào)參與者之間的關(guān)系，以使政府及國(guó)營(yíng)機(jī)構(gòu)和發(fā)起人之間利益一致或共享，從而避免沖突和減少風(fēng)險(xiǎn)。
居民供水與污水處理收費(fèi)價(jià)格與地方政府支付給水務(wù)企業(yè)的服務(wù)價(jià)格應(yīng)遵循兩套標(biāo)準(zhǔn)。我國(guó)建國(guó)以來(lái)的福利水時(shí)期，居民水費(fèi)總額就不足以維持市政供水及污水處理費(fèi)用，公用事業(yè)性單位受到中央及地方財(cái)政資金支持得以運(yùn)轉(zhuǎn)。而自 2003 年市政公用事業(yè)引入市朝機(jī)制后，即使水價(jià)提高也難以改變社會(huì)征收水費(fèi)總額少于水務(wù)設(shè)施建設(shè)運(yùn)轉(zhuǎn)費(fèi)用的現(xiàn)實(shí)，可以預(yù)見(jiàn)在未來(lái)幾十年內(nèi)兩者也未必能夠?qū)崿F(xiàn)盈虧平衡，差額只能來(lái)自于各級(jí)財(cái)政資金。究其本質(zhì)，在改制前國(guó)家劃拔給事業(yè)性單位的土地廠房財(cái)政資金等顯隱性補(bǔ)貼，用于社會(huì)公眾基礎(chǔ)設(shè)施福利和人員勞務(wù)，改制后國(guó)家各級(jí)財(cái)政資金補(bǔ)貼用于社會(huì)城鎮(zhèn)生活工業(yè)用水及水務(wù)企業(yè)的合理收益，區(qū)別僅在于由私營(yíng)部門(mén)代替了原有事業(yè)性單位從事基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)。但是取消土地廠房劃拔后，私營(yíng)部門(mén)只能將隱性成本打入水務(wù)服務(wù)價(jià)格，造成了水價(jià)垃圾處理費(fèi)的逐漸提高，實(shí)際上是國(guó)家各種補(bǔ)貼社會(huì)公眾的顯隱性福利逐漸消失的結(jié)果。其實(shí)，只要?jiǎng)冸x開(kāi)土地、供排水平管網(wǎng)等非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)為國(guó)有資產(chǎn)，一方面不會(huì)出現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)流失，同時(shí)這部分資產(chǎn)也可作為國(guó)家提供給社會(huì)公眾的隱性福利不計(jì)回報(bào)，而私營(yíng)部門(mén)僅從事環(huán)保設(shè)施運(yùn)營(yíng)改造等經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)建設(shè)或提供服務(wù)，在當(dāng)前嚴(yán)格的成本審核監(jiān)管機(jī)制下，通過(guò)協(xié)商按照一定定價(jià)公式或標(biāo)準(zhǔn)確定服務(wù)價(jià)格，以實(shí)現(xiàn)合理的項(xiàng)目固定投資回報(bào)率(8%以上)。地方政府的基本責(zé)任和義務(wù)是進(jìn)行市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以改善地方環(huán)境和人民生活水平，私人組織本質(zhì)不可能全部承擔(dān)改進(jìn)社會(huì)民生的重任，只有明確雙方責(zé)任和相應(yīng)義務(wù)的前提下，公私雙方才可以長(zhǎng)期合作實(shí)現(xiàn)雙贏。
另外，由于我國(guó)關(guān)于 PPP 項(xiàng)目的法律法規(guī)不夠完善，而 PPP 項(xiàng)目所涉及的法律法規(guī)又極多，地方政府由于換屆或歷史遺留問(wèn)題而朝令夕改，采納、頒布、修訂、重新詮釋法律或規(guī)定而導(dǎo)致項(xiàng)目的合法性、市場(chǎng)需求、產(chǎn)品/服務(wù)收費(fèi)、合同協(xié)議的有效性等元素發(fā)生變化，極易增加 PPP 項(xiàng)目的正常建設(shè)和運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。建議相關(guān)部門(mén)加強(qiáng)履約風(fēng)險(xiǎn)的控制，創(chuàng)造良好的投資環(huán)境，吸引更多社會(huì)資本推動(dòng)市政公用事業(yè)發(fā)展。
我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施長(zhǎng)期以來(lái)都是由政府財(cái)政支持投資建設(shè)，經(jīng)國(guó)有企業(yè)壟斷經(jīng)營(yíng)。但是，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)日益發(fā)展，現(xiàn)有基礎(chǔ)設(shè)施已經(jīng)越來(lái)越不能滿足人民生活發(fā)展要求，而且政府投資在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中存在的浪費(fèi)嚴(yán)重、效率低下、風(fēng)險(xiǎn)巨大等諸多弊病，同時(shí)，國(guó)家對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施存在著巨大的投資需求，光靠政府財(cái)政投資也顯然難以滿足，而政府大量持續(xù)的發(fā)行國(guó)債或者借貸銀行資本，會(huì)增加中央地方政府財(cái)政債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，也并非長(zhǎng)久之計(jì)。積極吸引民間資本應(yīng)用 PPP模式參與基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，并將其按市朝模式運(yùn)作，能有效的減輕政府財(cái)政支出的壓力及提高基礎(chǔ)設(shè)施投資與運(yùn)營(yíng)的效率。所以，PPP 模式是適應(yīng)我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)現(xiàn)狀的項(xiàng)目運(yùn)作模式，應(yīng)作為推動(dòng)國(guó)家“新 36 條”的重點(diǎn)工作加以充分落實(shí)。
環(huán)境商會(huì)：市政公用事業(yè)PPP機(jī)制進(jìn)展及建議
2014年03月02日 13:34 網(wǎng)易財(cái)經(jīng)
