近幾年，城市水業(yè)市場化進程催生了多種改革模式，具體選用何種模式應(yīng)該結(jié)合項目實際和改革目標(biāo)確定。如果單就形式多樣性而言，中國水業(yè)改革模式之多在世界范圍內(nèi)可能都是少見的。
我們將這幾年國內(nèi)水業(yè)改革出現(xiàn)過和國際通行的一些市場化改革模式做了總結(jié)，歸納為十種改革模式，包括作業(yè)外包、委托運營、BT、TOT、BTO、BOT、ROT、TOO、股權(quán)轉(zhuǎn)讓、合資合作等。其中前兩種模式不帶融資性質(zhì)，后八種模式都不同程度帶有融資性質(zhì)。就政府方和社會投資人各自承擔(dān)的風(fēng)險來說，基本上越靠后的模式，投資人承擔(dān)的風(fēng)險越大，政府承擔(dān)的風(fēng)險更小。
一、作業(yè)外包
作業(yè)外包是指政府或政府性公司以簽定外包合同方式，將某些作業(yè)性、輔助性工作委托給外部企業(yè)或個人去承擔(dān)和完成，以期達到集中資源和注意力于自己的核心事務(wù)的目的。
作業(yè)外包模式適合于簡單的輔助性工作或事務(wù)，這些工作既有一定的專業(yè)性，又便于成果檢查，而且可以通過公開競爭的方式進行作業(yè)外包委托，使政府方獲得更優(yōu)的合同條件;合同期通常在5年以下。對在營項目還可以采用管理競爭的方式讓現(xiàn)有的公共機構(gòu)與民營機構(gòu)開展競爭。
常見的例子包括自來水公司呼叫中心服務(wù)外包、水費帳單寄發(fā)外包，自來水公司管道維修外包，水務(wù)監(jiān)管部門對污水處理水質(zhì)指標(biāo)定期檢測的外委，供排水工程的代建管理等等。
二、委托運營
委托運營是指擁有水務(wù)設(shè)施所有權(quán)的政府部門通過簽定委托運營合同，將設(shè)施的運營和維護工作交給民營機構(gòu)完成;民營機構(gòu)對設(shè)施的日常運營負責(zé)，但不承擔(dān)資本性投資和風(fēng)險。通常政府部門向民營機構(gòu)支付服務(wù)成本和委托管理報酬。
委托運營模式適合于物理外圍及責(zé)任邊界比較容易劃分，同時其運營管理需要專業(yè)化隊伍和經(jīng)驗的水務(wù)設(shè)施，譬如污水處理廠;政府并不急于套現(xiàn)設(shè)施投資，而著眼于提高設(shè)施運營管理和服務(wù)的質(zhì)量;或者沒有足夠?qū)I(yè)化隊伍應(yīng)對。
實例包括廣東西朗污水處理廠委托運營、深圳草埔污水處理應(yīng)急工程委托運營等。
三、BT
BT(Build—Transfer)也即建設(shè)—回購模式，是指民營機構(gòu)與政府方簽約后，設(shè)立項目公司以階段性業(yè)主身份負責(zé)某項基礎(chǔ)設(shè)施的融資、建設(shè)，并在完工后即交付給政府，從而享有在一定期限內(nèi)分次收回回購款(包含設(shè)施建設(shè)成本及融資回報)的權(quán)利。
BT模式適合于缺乏收入補償機制的設(shè)施，譬如污水管網(wǎng)的建設(shè)投資;對建設(shè)財力薄弱的地方政府或融資能力強的承包商都具有很大的吸引力;但容易蛻變?yōu)檎搨谫Y的工具。2006年1月建設(shè)部、發(fā)改委等四部委聯(lián)合發(fā)文，禁止政府投資項目采用帶資承包方式進行建設(shè)可能對BT模式造成一定的負面影響。
實例如上海國際汽車城污水管網(wǎng)BT項目、杭州蕭山錢塘污水處理廠BT項目等。
四、TOT
TOT(Transfer—Operate—Transfer，移交—運營—移交)是指政府部門將擁有的水務(wù)設(shè)施移交給民營機構(gòu)運營，通常民營機構(gòu)需要支付一筆轉(zhuǎn)讓款，以獲得一定期限內(nèi)運營管理該設(shè)施的收費權(quán)，民營機構(gòu)通過收費收回投資、獲得回報;期滿后再將設(shè)施無償移交給政府方。
TOT模式適合于有收費補償機制的存量設(shè)施，政府部門希望通過經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓套現(xiàn)。在國內(nèi)實踐中，移交給民營機構(gòu)的僅為經(jīng)營權(quán)還是包含資產(chǎn)所有權(quán)的兩種交易條件都出現(xiàn)過。前一種交易條件下，非常類似于政府一次性收回幾十年設(shè)施租金，因此稱為POT(Purchase—Operate—Transfer，收購—運營—移交)可能更準(zhǔn)確;若不為融資計，可以采用LOT(Lease—Operate—Transfer，租賃—運營—移交)的模式引入民營機構(gòu)，政府仍可獲定期租金收入。
實例包括常州城北污水處理廠TOT、合肥王小郢污水處理廠TOT、長沙第一污水處理廠TOT等。
五、BTO
BTO(Build—Transfer—Operate，建設(shè)—移交—運營)是指民營機構(gòu)為水務(wù)設(shè)施融資并負責(zé)其建設(shè)，完工后即將設(shè)施所有權(quán)(注意實體資產(chǎn)仍由民營機構(gòu)占有)移交給政府方;隨后政府方再授予該民營機構(gòu)經(jīng)營該設(shè)施的長期合同，使其通過向用戶收費，收回投資并獲得合理回報。
BTO模式適合于有收費權(quán)的新建設(shè)施，譬如水廠、污水處理廠等終端處理設(shè)施，政府希望在運營期內(nèi)保持對設(shè)施的所有權(quán)控制。事實上，國內(nèi)操作的相當(dāng)部分名為BOT的項目，若嚴(yán)格從合同條件界定，更接近于BTO模式，因為其特許協(xié)議中規(guī)定政府對項目資產(chǎn)和土地使用權(quán)等擁有所有權(quán)。
實例如上海金山紫石污水處理廠等。
六、BOT/BOOT
BOT(Build—Operate—Transfer，建設(shè)—運營—移交)或者BOOT(Build—Own—Operate—Transfer，建設(shè)—擁有—運營—移交)是指在政府授予的特許權(quán)下，民營機構(gòu)為水務(wù)設(shè)施項目進行融資，并負責(zé)建設(shè)、擁有和經(jīng)營這些設(shè)施，在一定期限內(nèi)有權(quán)向用戶或特定部門收取費用;待特許期滿，民營機構(gòu)將該設(shè)施及其所有權(quán)移交(通常無償)給政府方。
BOT/BOOT模式適合于有收費機制的新建設(shè)施，譬如水廠、污水處理廠等終端處理設(shè)施，是最為常見的公私合營的投融資模式。其中，項目所有權(quán)歸屬民營機構(gòu)的安排與民營機構(gòu)須完成項目融資有直接的關(guān)系。盡管如此，政府對BOT項目仍有特許協(xié)議下的監(jiān)管權(quán)利和戰(zhàn)略上的最終控制。
實例包括成都自來水六廠BOT、南京仙林污水處理廠BOT、南昌青山湖污水處理廠BOT等。
七、ROT
ROT(Renovate—Operate—Transfer，改擴建—運營—移交)是指政府部門將既有的水務(wù)設(shè)施移交給民營機構(gòu)，由后者負責(zé)既有設(shè)施的運營管理以及擴建/改建項目的資金籌措、建設(shè)及其運營管理，當(dāng)約定期限屆滿后，將全部設(shè)施無償移交給政府部門。國內(nèi)有些地方將這種模式稱做TOTBOT。按照是否為受讓既有設(shè)施支付一次性對價，ROT又分為B—BOT(Buy—Build—Operate—Transfer，購買—建設(shè)—運營—移交)和L—BOT(Lease—Build—Operate—Transfer，租賃—建設(shè)—運營—移交)兩種子模式，國內(nèi)以前者為多。
ROT模式適合于需要擴建/改建的水務(wù)設(shè)施，解決了政府缺乏擴建工程資金的問題，同時又將原有設(shè)施的運營管理結(jié)合起來。若設(shè)計得好，可以是一種非常貼近項目實際情況的投融資模式。
實例有珠海香洲水質(zhì)凈化廠一期TOT轉(zhuǎn)讓及二期擴建BOT項目、惠州市梅湖水質(zhì)凈化中心一、二期工程TOT&BOT等。
八、BOO
BOO(Build—Own—Operate，建設(shè)—擁有—運營)是指民營機構(gòu)在政府授予的特許權(quán)下投資建設(shè)水務(wù)設(shè)施，擁有該設(shè)施的所有權(quán)并負責(zé)其經(jīng)營，除非因嚴(yán)重違規(guī)等原因被政府收回特許經(jīng)營權(quán)，否則民營機構(gòu)將一直擁有并經(jīng)營該設(shè)施。當(dāng)然，獲得特許權(quán)的同時意味著必須接受政府在運營質(zhì)量和定價等方面的監(jiān)管。
BOO模式適合于收益不高，需要給投資人提供更多財務(wù)激勵的新建項目;與此同時，要求政府對這些設(shè)施的運營服務(wù)質(zhì)量易于監(jiān)管，且監(jiān)管成本合理、穩(wěn)妥可靠。
該模式在國內(nèi)固廢類項目使用較多，如常熟垃圾焚燒項目BOO，但國內(nèi)的水務(wù)項目極少采用這種模式。
九、股權(quán)/產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓
股權(quán)/產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓是指政府將國有獨資或國有控股的水務(wù)企業(yè)的部分產(chǎn)權(quán)/股權(quán)轉(zhuǎn)讓給民營機構(gòu)，在水務(wù)企業(yè)建立和形成多元投資和有效公司治理結(jié)構(gòu)，同時政府授予新合資公司特許權(quán)，許可其在一定范圍和期限內(nèi)經(jīng)營特定業(yè)務(wù)。
股權(quán)轉(zhuǎn)讓模式適合于包含制水、輸配、銷售在內(nèi)的全系統(tǒng)水務(wù)企業(yè)的戰(zhàn)略投資人引進，特別是終端處理設(shè)施與管道網(wǎng)絡(luò)合并運作的改制引資項目。
產(chǎn)權(quán)/股權(quán)轉(zhuǎn)讓模式的興起反映出中國水業(yè)引資政策和水務(wù)投資公司整合行業(yè)價值鏈戰(zhàn)略的演進。從90年代中期到2001年前后，國內(nèi)供水行業(yè)引進社會資本多采用“廠網(wǎng)分離”的水廠BOT，且多為固定回報方式，這一時期的典型項目如成都自來水六廠BOT、上海大場水廠BOT、西安南郊水廠BOT等。
從2002年以后，以上海浦東水司50%股權(quán)轉(zhuǎn)讓項目為起點，逐漸向包含制水、管網(wǎng)及銷售的供水全系統(tǒng)項目轉(zhuǎn)變，均為合資方式，其他典型項目如重慶江北水司60%股權(quán)轉(zhuǎn)讓、常州水司49%國有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓、蕪湖水司75%產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓等。我們注意到，國際性水務(wù)投資公司一直對擁有原水、制水、輸配、銷售等完整產(chǎn)業(yè)鏈的商業(yè)模式興趣濃厚，而2002年初我國外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄將大中城市供水管網(wǎng)列為可進入的限制類行業(yè)，對水務(wù)投資無疑是開閘放水。
當(dāng)然，這一時期也出現(xiàn)過以制水廠、污水處理廠等終端處理設(shè)施為對象的市場化方式，如廈門水務(wù)集團將幾個污水處理廠和自來水廠分別打包轉(zhuǎn)讓55%和45%股權(quán)給中環(huán)保水務(wù)，但相對比較少見。
十、合資合作
合資合作是指政府方以水務(wù)企業(yè)的資產(chǎn)與民營機構(gòu)(通常以現(xiàn)金方式出資)共同組建合資公司，負責(zé)原國有獨資的水務(wù)企業(yè)的經(jīng)營。同樣地，政府將授予新合資公司特許權(quán)，許可其在一定范圍和期限內(nèi)經(jīng)營特定業(yè)務(wù)。
最后兩種模式都是對水務(wù)企業(yè)全面業(yè)務(wù)的公私合作，均涉及國有獨資企業(yè)的改制和職工安置等共性問題，但也存在諸多差異，其中最大的一點不同在于引入外部資金的流向：股權(quán)轉(zhuǎn)讓方式所獲資金歸國資管理/股東代表單位，合資方式引入資金則留在水務(wù)企業(yè)本身。
典型實例如深圳水務(wù)集團45%股權(quán)轉(zhuǎn)讓及增資擴股項目，其實就是按部分股權(quán)轉(zhuǎn)讓、部分增資擴股方式操作的
