中國(guó)應(yīng)主動(dòng)向TPP的高“環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)”看齊

2015年10月5日，跨太平洋合作伙伴關(guān)系協(xié)定(Trans-Pacific Partnership Agreement，TPP)結(jié)束實(shí)質(zhì)性談判，協(xié)定基本達(dá)成，11月5日TPP全文文本公布。TPP是由美國(guó)主導(dǎo)，12個(gè)成員參與的自由貿(mào)易協(xié)定。TPP談判成員的國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值(GDP)約占全球的40%，占世界貿(mào)易總額的三分之一。談判過程中，TPP牽頭方美國(guó)高調(diào)宣揚(yáng)TPP將提高勞工和環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)。TPP的高環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)也一致被輿論廣泛關(guān)注和提及。事實(shí)上，這里提到的“環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)”并非我們通常所說的污染物排放標(biāo)準(zhǔn)以及環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，而是指所涉及的范圍維度、義務(wù)維度和約束維度的綜合程度，具體而言，就是將環(huán)境管理與國(guó)際義務(wù)以及貿(mào)易爭(zhēng)端解決機(jī)制掛鉤，以此強(qiáng)化環(huán)境政策及國(guó)際環(huán)境公約的執(zhí)行程度。

我們認(rèn)為，單純從文本本身而言，如果將既有自貿(mào)協(xié)定環(huán)境章節(jié)最高水平作為1.0版本的話，那么TPP環(huán)境章節(jié)應(yīng)該為1.5版本，中國(guó)目前自貿(mào)協(xié)定環(huán)境章節(jié)水平大致為0.8版本。

一、TPP環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)涵、章節(jié)內(nèi)容及特征分析

(一)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)涵

TPP對(duì)外一致宣稱堅(jiān)持“高質(zhì)量和黃金標(biāo)準(zhǔn)”，所謂的“高質(zhì)量高標(biāo)準(zhǔn)”包括環(huán)境、勞工等。首先需要說明的是，這里的“環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)”并非我們通常所說的污染物排放標(biāo)準(zhǔn)以及環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，而是指所涉及的范圍維度、義務(wù)維度和約束維度的綜合程度，具體而言，就是將環(huán)境管理與國(guó)際義務(wù)以及貿(mào)易爭(zhēng)端解決機(jī)制掛鉤，以此強(qiáng)化環(huán)境政策及國(guó)際環(huán)境公約的執(zhí)行程度。借用數(shù)學(xué)方法，這里的“環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)”高低可表示為“環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)”高低=范圍×義務(wù)×約束程度

(二)環(huán)境章節(jié)內(nèi)容

TPP協(xié)定文本有30個(gè)章節(jié)，4個(gè)附件，共2000多頁(排除國(guó)民待遇和市場(chǎng)準(zhǔn)入中各成員“關(guān)稅承諾”內(nèi)容)。環(huán)境是其中一個(gè)獨(dú)立章節(jié)，位于第20章，共25頁。盡管篇幅只占1%左右，但環(huán)境章節(jié)在TPP中的位置是“蘿卜不大，長(zhǎng)在輩兒上”，與投資、服務(wù)、電子商務(wù)、政府采購、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、勞工、貿(mào)易救濟(jì)等章節(jié)并列，具有同等級(jí)別和法律效力。

除獨(dú)立環(huán)境章節(jié)之外，在序言、衛(wèi)生與植物衛(wèi)生措施(第7章)、技術(shù)性貿(mào)易壁壘(第8章)、投資(第9章)、金融服務(wù)(第11章)、政府采購(第15章)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)(第18章)、勞工(第19章)、爭(zhēng)端解決(第28章)、例外(第29章)章節(jié)中也涉及環(huán)境或可持續(xù)等相關(guān)內(nèi)容，涉及與環(huán)境保護(hù)及可持續(xù)發(fā)展相關(guān)的關(guān)鍵詞(environment、sustainable)共140多個(gè)。

TPP環(huán)境章節(jié)有23個(gè)條款，約106個(gè)款項(xiàng)，還包括2個(gè)附件。內(nèi)容包括：定義、目標(biāo)、一般承諾、多邊環(huán)境協(xié)定、公眾參與、企業(yè)社會(huì)責(zé)任、增進(jìn)環(huán)境績(jī)效的自愿機(jī)制、合作框架、低排放和適應(yīng)型經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、海洋漁業(yè)捕撈、環(huán)境產(chǎn)品和服務(wù)、環(huán)境委員會(huì)和聯(lián)絡(luò)點(diǎn)、爭(zhēng)端解決等內(nèi)容。其中，又將有些內(nèi)容條款分解成多個(gè)條款，例如臭氧層保護(hù)、海洋環(huán)境保護(hù)、生物多樣性等從多邊環(huán)境協(xié)定中單獨(dú)分出來作為獨(dú)立條款;將公眾參與內(nèi)容分為了公眾參與程序、公眾參與機(jī)會(huì)、以及意見提交等三個(gè)條款;將爭(zhēng)端解決分為環(huán)境磋商、高級(jí)代表磋商、部長(zhǎng)級(jí)磋商、爭(zhēng)端解決等。

(三)環(huán)境章節(jié)內(nèi)容的特征

TPP環(huán)境章節(jié)是現(xiàn)有自由貿(mào)易協(xié)定中最長(zhǎng)、條款數(shù)最多、款項(xiàng)最多的獨(dú)立環(huán)境章節(jié)。除此之外，TPP環(huán)境章節(jié)的主要特征表現(xiàn)在以下方面：

一是，包含內(nèi)容多，涉及面廣。TPP環(huán)境章節(jié)是大環(huán)境概念，涉及臭氧層、生物多樣性、漁業(yè)、海洋、林業(yè)、能源、環(huán)境產(chǎn)品和服務(wù)等內(nèi)容。從實(shí)施主體而言，既包括了國(guó)家和政府應(yīng)該做的工作，例如設(shè)立委員會(huì)和聯(lián)絡(luò)點(diǎn)，也包括了企業(yè)的社會(huì)責(zé)任等。

二是，條款和義務(wù)具體。TPP對(duì)具體領(lǐng)域有具體規(guī)定，例如，對(duì)于保護(hù)海洋環(huán)境，20.6款提出“各締約方應(yīng)合作解決與防止船舶對(duì)海洋環(huán)境造成污染相關(guān)的共同利益事項(xiàng)，合作領(lǐng)域可包括來自船舶的意外污染、船舶排放……等”。對(duì)于漁業(yè)捕撈補(bǔ)貼問題，20.16提出“旨在防止過度捕撈和過剩產(chǎn)能及促進(jìn)被過度打撈物種恢復(fù)的漁業(yè)管理系統(tǒng)的實(shí)施應(yīng)包括對(duì)所有造成過度捕撈和過剩產(chǎn)能的補(bǔ)貼的控制、削減及最終廢除。”對(duì)于保護(hù)鯊魚，提出“采集物種特定數(shù)據(jù)、漁業(yè)捕撈限制和潛泳限制”等。這些規(guī)定對(duì)做什么如何做等都有明確規(guī)定，使得實(shí)施具有可操作性。

三是，確保信息公開和公眾參與。TPP環(huán)境章節(jié)中關(guān)于信息公開和公眾參與的單獨(dú)條款就有20.7程序事務(wù)、20.8公眾參與機(jī)會(huì)、20.9公眾意見提交三個(gè)，不但如此，在其他條款，如20.12合作框架、20.13貿(mào)易和生物多樣性、20.17保護(hù)和貿(mào)易、20.19環(huán)境委員會(huì)和聯(lián)絡(luò)點(diǎn)等都提到信息公開和公眾參與的重要性，可以說，公眾參與貫穿整個(gè)環(huán)境章節(jié)，并被重點(diǎn)突出。對(duì)于如何保障和確保公眾參與提出了具體要求，例如20.7提出“各方應(yīng)確保居住或建立在各自領(lǐng)土內(nèi)的相關(guān)個(gè)人和法人可以請(qǐng)求一方的權(quán)威機(jī)構(gòu)調(diào)查涉嫌違反環(huán)境法律的行為，并應(yīng)該按照法律適當(dāng)考慮相關(guān)請(qǐng)求”。20.8提出“各方應(yīng)利用現(xiàn)有或建立新的咨詢機(jī)制，例如國(guó)家咨詢委員會(huì)，尋求與本章執(zhí)行有關(guān)事宜的各種觀點(diǎn)。上述機(jī)制可適當(dāng)涵蓋具有相關(guān)經(jīng)驗(yàn)的個(gè)人，包括具有商業(yè)經(jīng)驗(yàn)、自然資源保護(hù)和管理以及其他環(huán)境領(lǐng)域”。

四是，突出強(qiáng)調(diào)了多邊環(huán)境公約。與其他自由貿(mào)易協(xié)定將多邊環(huán)境公約一攬子作為一個(gè)條款提出不同，TPP環(huán)境章節(jié)不但有多邊環(huán)境公約的單獨(dú)條款，而且將臭氧層保護(hù)、海洋環(huán)境保護(hù)、生物多樣性、漁業(yè)等公約單列作為單獨(dú)條款。專門涉及環(huán)境公約的條款就有7條。條款下面還包括若干款項(xiàng)，每個(gè)公約條款內(nèi)容很豐富、具體，比如20.16海洋漁業(yè)捕撈條款下還包括15個(gè)款項(xiàng)。有的一個(gè)公約涉及幾個(gè)條款，例如。直接涉及生物多樣性及其物種非法貿(mào)易的單獨(dú)條款有三個(gè)，分別是：20.13貿(mào)易和生物多樣性、20.14外來物種入侵、20.17保護(hù)和貿(mào)易，此外，在20.16海洋漁業(yè)捕撈條款中也有涉及。不僅如此，各成員國(guó)內(nèi)保護(hù)臭氧層及保護(hù)海洋環(huán)境的相關(guān)法律政策分別作為環(huán)境章節(jié)的列出。

五是，重視國(guó)際環(huán)境合作。TPP環(huán)境章節(jié)專門設(shè)立了條款20.12合作框架突出環(huán)境合作。但事實(shí)上，在整個(gè)環(huán)境章節(jié)中，環(huán)境合作幾乎無處不提及，例如20.2目標(biāo)、20.4多邊環(huán)境協(xié)定、20.5保護(hù)臭氧層、20.6避免船舶保護(hù)海洋環(huán)境、20.13貿(mào)易和生物多樣性、20.15低排放和適應(yīng)型經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型等強(qiáng)調(diào)各個(gè)領(lǐng)域都應(yīng)進(jìn)行合作，涉及到機(jī)制、形式、領(lǐng)域、公眾參與、評(píng)估等。12.7提出“各成員應(yīng)通過各自合作聯(lián)絡(luò)點(diǎn)定期審查此條款的執(zhí)行和運(yùn)行情況，并向環(huán)境委員會(huì)及聯(lián)絡(luò)點(diǎn)就相關(guān)條款的回顧匯報(bào)各自的結(jié)論及可能的建議”。

六是，爭(zhēng)端解決章節(jié)條款適用于環(huán)境章節(jié)。TPP環(huán)境章節(jié)關(guān)于爭(zhēng)端解決的條款有4款，分別是：20.20環(huán)境磋商、20.21高級(jí)代表磋商、20.22部長(zhǎng)級(jí)磋商、20.23爭(zhēng)端解決。而且，TPP文本第28章節(jié)爭(zhēng)端解決適用于該環(huán)境章節(jié)。

二、各方對(duì)TPP“環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)”的關(guān)注和反應(yīng)

對(duì)于TPP的達(dá)成，全球主流媒體都予以了高度關(guān)注。對(duì)于“環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)”褒貶不一。

(一)正面評(píng)價(jià)

美國(guó)總統(tǒng)奧巴馬發(fā)表評(píng)論稱“TPP為保護(hù)工人利益及環(huán)境設(shè)立高標(biāo)準(zhǔn)”，TPP全文公布后，白宮ROHAN PATEL綜述了自然保育協(xié)會(huì)、國(guó)際愛護(hù)動(dòng)物基金會(huì)等觀點(diǎn)，發(fā)表評(píng)論認(rèn)為：“TPP對(duì)于環(huán)境保護(hù)而言是一份歷史性的協(xié)定，有助于國(guó)際社會(huì)響應(yīng)我們面臨的更大尺度全球環(huán)境挑戰(zhàn)。TPP包含了可實(shí)施的、前所未有的環(huán)境條款，將對(duì)現(xiàn)實(shí)世界產(chǎn)生影響并有助于解決環(huán)境挑戰(zhàn)和生態(tài)危機(jī)……”。

除此之外，其他正面意見主要包括：

一是，認(rèn)為確立了環(huán)境保護(hù)條款的核心地位并納入爭(zhēng)端解決機(jī)制。美國(guó)自然保育協(xié)會(huì)認(rèn)為：“通過將保護(hù)承諾嵌入?yún)f(xié)定核心文本并將其納入到爭(zhēng)端解決機(jī)制之下，TPP提供了促進(jìn)重要環(huán)境目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的新手段……”

二是，認(rèn)為重視自然資源保護(hù)和相關(guān)能力建設(shè)。國(guó)際愛護(hù)動(dòng)物基金會(huì)指出：“我們必須采取保護(hù)野生動(dòng)植物措施防止伴隨貿(mào)易自由化潛在增加的非法貿(mào)易，奧巴馬政府在TPP協(xié)定中致力于采取最強(qiáng)有力的措施保護(hù)野生動(dòng)植物。IFAW非常樂意見到TPP中關(guān)于保護(hù)野生動(dòng)植物貿(mào)易的新條款以及美國(guó)對(duì)那些實(shí)施嚴(yán)格的、新的保護(hù)野生動(dòng)物貿(mào)易條款有能力建設(shè)需求國(guó)家的強(qiáng)有力承諾。”世界野生動(dòng)物基金評(píng)價(jià)TPP環(huán)境章節(jié)認(rèn)為“之前從未有過貿(mào)易協(xié)定在解決由過度捕撈和獲取魚類、野生動(dòng)植物及森林資源而對(duì)自然所帶來持續(xù)壓力方面邁出如此巨大的步伐。”世界動(dòng)物保護(hù)協(xié)會(huì)聲稱“我們贊賞奧巴馬政府及其USTR工作人員采取所有可行措施反對(duì)野生動(dòng)植物非法貿(mào)易和承諾將解決這類問題作優(yōu)先領(lǐng)域的努力。”

三是，認(rèn)為強(qiáng)化了海洋漁業(yè)資源可持續(xù)管理。聯(lián)合海洋委員會(huì)倡議計(jì)劃聯(lián)合主席稱“……我們歡迎奧巴馬政府將反對(duì)非法、未報(bào)告和非常規(guī)捕魚承諾納入TPP，并要求相關(guān)港口國(guó)家實(shí)施現(xiàn)相關(guān)措施。這些條款將直接解決對(duì)全球漁業(yè)資源可持續(xù)管理的最顯著威脅并顯著推動(dòng)最新公布的總統(tǒng)專責(zé)小組建議的實(shí)施。”

(二)負(fù)面評(píng)價(jià)

對(duì)于TPP環(huán)境章節(jié)的批評(píng)也有很多。

一是，環(huán)境章節(jié)未實(shí)現(xiàn)聲稱的高標(biāo)準(zhǔn)，TPP將對(duì)環(huán)境有損。美國(guó)前國(guó)務(wù)卿希拉里認(rèn)為“協(xié)定內(nèi)容沒有達(dá)到高標(biāo)準(zhǔn)”�！度A爾街見聞》10月5日?qǐng)?bào)道稱，美國(guó)環(huán)保組織對(duì)TPP協(xié)定持有明確的反對(duì)態(tài)度。很多民主黨人擔(dān)心，TPP這樣的自由貿(mào)易協(xié)定會(huì)使更多美國(guó)就業(yè)機(jī)會(huì)流向海外，并損害環(huán)境�！堵迳即墪r(shí)報(bào)》稱“有反對(duì)者認(rèn)為該協(xié)議對(duì)勞工和環(huán)境不利”。自然資源保護(hù)委員會(huì)(NRDC)國(guó)際項(xiàng)目主任杰克˙施密特認(rèn)為“……此項(xiàng)協(xié)定(TPP)可能對(duì)我們的基本環(huán)境法和公眾健康保護(hù)產(chǎn)生嚴(yán)重影響。”

二是，環(huán)境章節(jié)現(xiàn)有機(jī)制無法保障環(huán)境承諾有效實(shí)施。國(guó)際環(huán)境法中心(CIEL)Melissa律師表示“事實(shí)上TPP對(duì)于環(huán)境保護(hù)是失敗的，盡管白宮聲稱‘TPP包含了歷史上最強(qiáng)的關(guān)于環(huán)境和勞工的承諾，并且不像過去的協(xié)定，這些承諾是可執(zhí)行的’，然而事實(shí)表明盡管過去這些協(xié)定也包含了TPP類似的條款，但是實(shí)踐中沒有任何成員對(duì)違反環(huán)境條款而正式提起爭(zhēng)端解決的案例。”塞拉俱樂部執(zhí)行主任邁克爾˙布倫指出“TPP的環(huán)境章節(jié)徒有好看的外表，里面卻是空心的。歷史告訴我們TPP對(duì)非法伐木和野生動(dòng)植物貿(mào)易等環(huán)保問題的規(guī)定是永遠(yuǎn)不會(huì)執(zhí)行的。”

三是，TPP被利益集團(tuán)綁架，缺乏對(duì)環(huán)境核心議題的關(guān)注。美國(guó)KUOW環(huán)境記者Ashley Ahearn在OPB聲稱，“最后達(dá)成的TPP文本弱化了氣候變化的問題，將氣候變化的內(nèi)容弱化為了向低排放經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，‘氣候變化’和‘碳’這兩個(gè)關(guān)鍵詞在文本中一次都未出現(xiàn)，僅對(duì)能效、可再生能源、排放監(jiān)測(cè)、市場(chǎng)和非市場(chǎng)機(jī)制解決森林退化提出合作條款。”基于對(duì)協(xié)定文本的初步評(píng)估，塞拉俱樂部執(zhí)行主任邁克爾˙布倫認(rèn)為“TPP在文本中根本沒有一處提到氣候變化，這是對(duì)21世紀(jì)貿(mào)易協(xié)定的徹底背叛。”

四是，賦予跨國(guó)企業(yè)權(quán)利過大，削弱了TPP的“環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)”。地球之友主席埃里希˙皮卡評(píng)價(jià)道“TPP作為一個(gè)整體直接攻擊了環(huán)境和氣候保護(hù)措施，TPP的投資章節(jié)允許公司在氣候或環(huán)境規(guī)則影響企業(yè)營(yíng)利的情況下起訴政府賠償損失……TPP還將擴(kuò)大美國(guó)在太平洋地區(qū)的化石燃料出口。”綠色和平組織研究專家查理˙克雷指出“TPP在最后一刻想要分裂環(huán)保界。……即使披上綠色的外衣也無法掩蓋一個(gè)事實(shí)，這個(gè)秘密談判的貿(mào)易協(xié)定有意賦予跨國(guó)公司削弱環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的權(quán)力”。Ashley Ahearn認(rèn)為“TPP環(huán)境章節(jié)中涉及‘自愿’一共九次，這暗含該協(xié)定是一個(gè)貿(mào)易事務(wù)而不是環(huán)境協(xié)定。”

批評(píng)人士總體認(rèn)為，TPP環(huán)境章節(jié)的出發(fā)點(diǎn)是設(shè)立高環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，但是結(jié)果并未達(dá)到環(huán)保人士預(yù)期。

三、TPP的“環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)”的國(guó)際比較分析

為判定TPP“環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)”的高低，我們將TPP環(huán)境章節(jié)與美國(guó)、歐盟等既有自貿(mào)協(xié)定環(huán)境章節(jié)進(jìn)行對(duì)比。選擇美國(guó)是因?yàn)槊绹?guó)既是TPP的主導(dǎo)者，其自貿(mào)協(xié)定中的環(huán)境章節(jié)亦是當(dāng)今世界的引領(lǐng)者;選擇歐盟是因?yàn)闅W盟不是TPP成員，但是歐盟一直重視環(huán)境，也是自貿(mào)協(xié)定中可持續(xù)發(fā)展的倡導(dǎo)者和實(shí)踐者。

TPP環(huán)境章節(jié)與美國(guó)歐盟既有高水平自貿(mào)協(xié)定環(huán)境章節(jié)相比，只是規(guī)定的義務(wù)增多而且具體，但并未有本質(zhì)性的突破和變化。具體結(jié)果如下：

(一)范圍維度——框架無變化，細(xì)節(jié)增加，條款內(nèi)容有增有減

根據(jù)第一部分內(nèi)容介紹，如果將TPP環(huán)境章節(jié)條款歸類為定義、目標(biāo)、一般義務(wù)、與多邊環(huán)境協(xié)定相關(guān)的義務(wù)、透明度和公眾參與、私營(yíng)部門參與、合作框架、磋商、爭(zhēng)端解決等12大類。我們認(rèn)為：

從大類而言，TPP環(huán)境章節(jié)覆蓋類型未增加。TPP中涵蓋的類型未超出美國(guó)和歐盟已簽訂的自貿(mào)協(xié)定環(huán)境章節(jié)中涵蓋的類型和現(xiàn)有內(nèi)容，或者說TPP所涉大的領(lǐng)域在已有自貿(mào)協(xié)定中都能找到。

TPP框架領(lǐng)域的某些條款更具體更細(xì)化。一是有些主要條款分成了幾個(gè)，如多邊環(huán)境協(xié)定條款分成了多邊環(huán)境協(xié)定、臭氧層保護(hù)、海洋環(huán)境、外來物種入侵等，將磋商細(xì)化為環(huán)境磋商、高級(jí)代表磋商以及部長(zhǎng)級(jí)磋商等;二是有些條款大大細(xì)化，如海洋捕魚的問題，原來的自貿(mào)協(xié)定中可能是一句話，在TPP中包含了15條內(nèi)容，例如提出對(duì)于鯊魚采取什么措施，對(duì)于海龜、海鳥和哺乳動(dòng)物又分別采取什么措施等有具體規(guī)定。

TPP也不是現(xiàn)有自貿(mào)協(xié)定環(huán)境條款的所有并集，有的內(nèi)容被削弱或未提及。例如：TPP未包含對(duì)自貿(mào)協(xié)定實(shí)施后的環(huán)境(可持續(xù)性)影響評(píng)價(jià)、能力建設(shè)等既有條款。

(二)義務(wù)維度——規(guī)定的環(huán)境義務(wù)增多而且具體

TPP環(huán)境章節(jié)規(guī)定的義務(wù)增多而且具體主要表現(xiàn)在以下方面，這些內(nèi)容在美國(guó)和歐盟既有自貿(mào)協(xié)定中都未提及。

一是，將締約方在多邊環(huán)境協(xié)定下與環(huán)境相關(guān)的義務(wù)條款定義為環(huán)境法律，并受約束。

二是，對(duì)加強(qiáng)合作的具體領(lǐng)域進(jìn)行了規(guī)定，例如對(duì)于臭氧層保護(hù)，提出交換信息的具體領(lǐng)域包括了消耗臭氧物質(zhì)的環(huán)境友好替代物、制冷劑管理項(xiàng)目、平流層臭氧測(cè)量方法等;對(duì)于海洋環(huán)境保護(hù)，提出合作領(lǐng)域包括：船舶污染、船舶排放、港口廢物接收裝置等。

三是，對(duì)于公眾提交報(bào)告的標(biāo)準(zhǔn)和內(nèi)容有詳細(xì)要求，例如，規(guī)定提交的公眾意見符合締約方其中一方的官方語言、所引用文件的出處、影響程度、相關(guān)機(jī)構(gòu)等都要進(jìn)行說明。

四是，對(duì)于可執(zhí)行情況進(jìn)行評(píng)估。例如要求對(duì)公眾意見的執(zhí)行情況“提供書面總結(jié)”，對(duì)于合作情況進(jìn)行監(jiān)督，定期審議合作情況的實(shí)施，并進(jìn)行績(jī)效評(píng)估。

五是，機(jī)制問題，例如在外來物種入侵中，要求環(huán)境委員會(huì)與衛(wèi)生與植物檢疫委員會(huì)下的衛(wèi)生與植物檢疫措施委員會(huì)進(jìn)行協(xié)調(diào)和合作。

(三)約束維度——TPP約束水平高，但并未突破現(xiàn)有爭(zhēng)端解決機(jī)制

TPP約束性水平主要指用貿(mào)易爭(zhēng)端機(jī)制解決相關(guān)義務(wù)爭(zhēng)端問題。在此方面，TPP特點(diǎn)如下：

TPP環(huán)境章節(jié)約束水平較高。TPP環(huán)境章節(jié)除設(shè)立環(huán)境磋商機(jī)制外，還設(shè)立了高級(jí)代表磋商和部長(zhǎng)級(jí)磋商，并且納入到貿(mào)易爭(zhēng)端解決機(jī)制之下，通過專家組仲裁實(shí)現(xiàn)環(huán)境爭(zhēng)端解決，為確保仲裁結(jié)果的有效執(zhí)行還規(guī)定可以實(shí)施貿(mào)易懲罰措施，暫停貿(mào)易優(yōu)惠或?qū)で筚r償。

TPP環(huán)境章節(jié)約束水平未實(shí)現(xiàn)對(duì)既有自貿(mào)協(xié)定環(huán)境章節(jié)的超越。盡管TPP將爭(zhēng)端解決機(jī)制適用于環(huán)境章節(jié)，但是將環(huán)境爭(zhēng)端與貿(mào)易爭(zhēng)端解決機(jī)制掛鉤并非TPP的創(chuàng)新，韓美自貿(mào)協(xié)定中環(huán)境章節(jié)已經(jīng)出現(xiàn)，規(guī)定可以在磋商機(jī)制解決不了環(huán)境爭(zhēng)端時(shí)借助貿(mào)易爭(zhēng)端解決機(jī)制實(shí)現(xiàn)爭(zhēng)端解決。因此，TPP環(huán)境爭(zhēng)端解決機(jī)制并未超越既有自貿(mào)協(xié)定環(huán)境章節(jié)約束水平。

四、TPP的“環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)”與中國(guó)的比較分析

中國(guó)已簽署的自由貿(mào)易協(xié)定中有兩個(gè)包含了單獨(dú)環(huán)境章節(jié)，分別是中國(guó)—瑞士自由貿(mào)易協(xié)定和中國(guó)-韓國(guó)自由貿(mào)易協(xié)定。單獨(dú)環(huán)境章節(jié)內(nèi)容主要包含了背景和目標(biāo)、多邊環(huán)境協(xié)定、國(guó)內(nèi)政策執(zhí)行、環(huán)境產(chǎn)品和服務(wù)合作、協(xié)調(diào)機(jī)制、爭(zhēng)端解決機(jī)制、資金和財(cái)務(wù)安排、環(huán)境影響評(píng)價(jià)等條款。

(一)中國(guó)自貿(mào)協(xié)定的“環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)”與TPP比較分析

與TPP環(huán)境章節(jié)進(jìn)行比較，中國(guó)自貿(mào)協(xié)定結(jié)論如下：

1、范圍維度——中國(guó)自貿(mào)協(xié)定環(huán)境章節(jié)框架與TPP基本一致，范圍略有差別

TPP環(huán)境章節(jié)的10個(gè)大類均能在中國(guó)自貿(mào)協(xié)定環(huán)境章節(jié)找到。不過，中國(guó)自貿(mào)協(xié)定環(huán)境章節(jié)涵蓋條款較TPP少。從條款數(shù)看，TPP有23條和2個(gè)附件，約106款，而中瑞自貿(mào)協(xié)定環(huán)境章節(jié)有2頁多，8個(gè)條款;中韓自貿(mào)協(xié)定環(huán)境章節(jié)有4頁多，9個(gè)條款。從具體條款看，例如，中國(guó)自貿(mào)協(xié)定環(huán)境章節(jié)缺乏公眾參與和透明度相關(guān)規(guī)定。TPP環(huán)境章節(jié)一個(gè)重要特點(diǎn)是十分重視公眾參與和透明度，除單獨(dú)設(shè)置三個(gè)與公眾參與相關(guān)的條款外，在其他各條中也分別提到了公眾參與機(jī)會(huì)和公眾知情權(quán)，而中瑞自貿(mào)協(xié)定和中韓自貿(mào)協(xié)定環(huán)境章節(jié)沒有提及信息公開和公眾參與。

2、義務(wù)維度——中國(guó)自貿(mào)協(xié)定環(huán)境章節(jié)規(guī)定的具體義務(wù)與TPP相比差距明顯

中國(guó)自貿(mào)協(xié)定環(huán)境章節(jié)規(guī)定的具體義務(wù)與TPP相比差距主要體現(xiàn)在如下方面：一是，中國(guó)自貿(mào)協(xié)定環(huán)境章節(jié)涵蓋內(nèi)容較TPP少而原則性規(guī)定多。中瑞自貿(mào)協(xié)定和中韓自貿(mào)協(xié)定環(huán)境章節(jié)除具體合作領(lǐng)域外，多為原則性規(guī)定。二是，中國(guó)自貿(mào)協(xié)定環(huán)境章節(jié)設(shè)置的環(huán)境合作范圍窄，且缺乏實(shí)施監(jiān)督機(jī)制。TPP環(huán)境章節(jié)專門設(shè)立了合作框架條款突出環(huán)境合作，并在該條款下提出“各成員應(yīng)通過各自合作聯(lián)絡(luò)點(diǎn)定期審查此條款的執(zhí)行和運(yùn)行情況，并向環(huán)境委員會(huì)及聯(lián)絡(luò)點(diǎn)就相關(guān)條款的回顧匯報(bào)各自的結(jié)論及可能的建議”。中瑞自貿(mào)協(xié)定和中韓自貿(mào)協(xié)定環(huán)境章節(jié)也提出了合作領(lǐng)域、形式等，但沒有明確提及對(duì)合作進(jìn)行評(píng)估等監(jiān)督機(jī)制。

3、約束維度——中國(guó)自貿(mào)協(xié)定環(huán)境章節(jié)約束性較低，爭(zhēng)端解決機(jī)制相對(duì)較“軟”

TPP環(huán)境章節(jié)對(duì)于爭(zhēng)端的解決除了傳統(tǒng)的環(huán)境磋商之外，還建立了高級(jí)代表磋商和部長(zhǎng)級(jí)磋商機(jī)制，更進(jìn)一步的是直接將環(huán)境章節(jié)納入到貿(mào)易協(xié)定爭(zhēng)端解決機(jī)制之下，與貿(mào)易利益和賠償直接掛鉤，為環(huán)境爭(zhēng)端建立了較“硬”的機(jī)制，而中瑞自貿(mào)協(xié)定和中韓自貿(mào)協(xié)定環(huán)境章節(jié)僅為爭(zhēng)端解決設(shè)計(jì)了磋商機(jī)制，爭(zhēng)端解決機(jī)制相對(duì)較“軟”。

(二)中國(guó)對(duì)TPP“環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)”的可接受程度分析

盡管中國(guó)現(xiàn)有自貿(mào)協(xié)定環(huán)境章節(jié)內(nèi)容與TPP環(huán)境章節(jié)內(nèi)容仍有一定差距，但是，這不應(yīng)成為我們回避或拒絕TPP的理由，而是應(yīng)該積極向其環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)看齊和靠近。

1、TPP“環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)”與中國(guó)政策方向一致

中國(guó)十分重視自貿(mào)協(xié)定中環(huán)境議題設(shè)置，十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出“加快自由貿(mào)易區(qū)建設(shè)。…加快環(huán)境保護(hù)、投資保護(hù)、政府采購、電子商務(wù)等新議題談判，形成面向全球的高標(biāo)準(zhǔn)自由貿(mào)易區(qū)網(wǎng)絡(luò)”。也就是說，對(duì)中國(guó)而言，環(huán)境議題將是其構(gòu)建面向全球的高標(biāo)準(zhǔn)自貿(mào)區(qū)網(wǎng)絡(luò)的重要組成部分，是落實(shí)生態(tài)文明建設(shè)與經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)“五位一體”總體布局的具體體現(xiàn)。從這個(gè)角度講，TPP“環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)”設(shè)置和中國(guó)大的政策方向是一致的。

2、TPP“環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)”與中國(guó)環(huán)境利益一致

TPP環(huán)境章節(jié)的目的是：促進(jìn)貿(mào)易和環(huán)境政策的相互支持;推動(dòng)高水平的環(huán)境保護(hù)和環(huán)境法律的有效執(zhí)行;加強(qiáng)各方通過包括合作在內(nèi)的方式處理貿(mào)易相關(guān)環(huán)境問題的能力。同時(shí)，強(qiáng)調(diào)公眾參與環(huán)境保護(hù)、強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)國(guó)際環(huán)境合作和國(guó)際公約履行、強(qiáng)調(diào)環(huán)境法律的有效實(shí)施。事實(shí)上，這些都會(huì)有助于加強(qiáng)環(huán)境治理的，也與中國(guó)的環(huán)境保護(hù)目標(biāo)及環(huán)境利益一致。

3、TPP的高“環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)”很難構(gòu)成現(xiàn)實(shí)威脅

TPP的高“環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)”事實(shí)上是“紙老虎”。盡管TPP中環(huán)境章節(jié)未被排除在28章“爭(zhēng)端解決”之外，且28章“爭(zhēng)端解決”中涉及貿(mào)易制裁和賠償，然而環(huán)境章節(jié)并不像貨物或服務(wù)貿(mào)易，很多條款無法定損。因而，締約方在實(shí)施時(shí)違反了環(huán)境章節(jié)中義務(wù)時(shí)，會(huì)產(chǎn)生三種情況：一是，義務(wù)不具有約束性，此時(shí)雙方僅可能就該項(xiàng)環(huán)境爭(zhēng)端通過磋商解決;二是，義務(wù)具有約束性但無法定損，此時(shí)即使動(dòng)用28章“爭(zhēng)端解決”建立專家組，由于無法確定損失，從而不能基于對(duì)等原則進(jìn)行賠償或處罰，最后也僅可能雙方通過磋商解決;三是，義務(wù)具有約束性且能定損，違反這樣的義務(wù)最可能在磋商解決不了的情況下動(dòng)用28章“爭(zhēng)端解決”建立專家組進(jìn)行仲裁，然而縱觀TPP環(huán)境章節(jié)未能發(fā)現(xiàn)此類條款，難怪大多數(shù)評(píng)論認(rèn)為TPP在環(huán)境方面虛有其表，缺乏可實(shí)施性。

五、對(duì)中國(guó)的建議

從TPP談判過程及最終文本來看，TPP環(huán)境章節(jié)既是美國(guó)意志的體現(xiàn)，也是12方相互妥協(xié)的結(jié)果。TPP環(huán)境章節(jié)將會(huì)是未來自貿(mào)協(xié)定環(huán)境章節(jié)的發(fā)展方向。盡管中國(guó)目前自貿(mào)協(xié)定環(huán)境章節(jié)還沒有達(dá)到這一水平，但是，中國(guó)應(yīng)該向著這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)看齊，而且只能朝著這個(gè)方向前進(jìn)。具體建議如下：

第一，盡快對(duì)TPP開展環(huán)境評(píng)估，并將其作為中國(guó)對(duì)TPP進(jìn)行全面和系統(tǒng)評(píng)估的一部分。一是客觀評(píng)估TPP協(xié)定的環(huán)境影響，并將此作為商務(wù)部宣布的對(duì)TPP進(jìn)行全面和系統(tǒng)評(píng)估的一部分;二是評(píng)估環(huán)境章節(jié)的影響;三是評(píng)估TPP對(duì)環(huán)保產(chǎn)業(yè)走出去的影響。

第二，從環(huán)境角度考慮中國(guó)是否加入TPP的唯一衡量標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該是否對(duì)環(huán)境有利，是否是環(huán)境保護(hù)未來發(fā)展方向，而非是否現(xiàn)在已經(jīng)達(dá)到或?qū)崿F(xiàn)。

第三，加強(qiáng)自貿(mào)區(qū)環(huán)境章節(jié)條款實(shí)驗(yàn)。一是，在一帶一路戰(zhàn)略實(shí)施中，主動(dòng)開展自貿(mào)區(qū)中環(huán)境章節(jié)的設(shè)計(jì)和安排，如在中國(guó)-斯里蘭卡自貿(mào)區(qū)談判和中國(guó)-智利自貿(mào)區(qū)升級(jí)談判中主動(dòng)提出設(shè)置環(huán)境章節(jié)，制定示范文本，加強(qiáng)實(shí)驗(yàn);二是對(duì)已實(shí)施自貿(mào)協(xié)定，如中國(guó)-瑞士、中國(guó)-韓國(guó)自貿(mào)協(xié)定，積極開展試點(diǎn)，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)和問題，為未來談判提供依據(jù)和支撐。

第四，統(tǒng)籌環(huán)境與貿(mào)易政策，加強(qiáng)貿(mào)易手段在環(huán)境管理中的利用。環(huán)境管理未來的發(fā)展方向是充分發(fā)揮市場(chǎng)手段，貿(mào)易手段是市場(chǎng)手段的一部分。一是，調(diào)整出口退稅目錄，對(duì)“兩高一資”產(chǎn)品盡快取消出口退稅;二是，慎重適用補(bǔ)貼政策。

第五，加強(qiáng)TPP環(huán)境內(nèi)容及影響的引導(dǎo)和宣傳。從環(huán)保角度及時(shí)客觀解讀TPP環(huán)境內(nèi)容，深入分析和討論TPP對(duì)環(huán)境影響，引導(dǎo)公眾正確了解TPP環(huán)境內(nèi)容，合理對(duì)待TPP的環(huán)境影響，避免公眾誤解。這同時(shí)也是TPP環(huán)境內(nèi)容公開及公眾參與的重要實(shí)踐。

李麗平，環(huán)保部政研中心國(guó)際所副所長(zhǎng)、高工;張彬，國(guó)際所高工、博士;肖俊霞、趙嘉，國(guó)際所助理研究員。