如何讓PPP落地生根：有契約精神政府社會(huì)資本和公眾方能共贏
【高端對(duì)話】高端對(duì)話 之 高峰論道——如何讓PPP落地生根
PPP有了契約精神，政府、社會(huì)資本和公眾方能共贏
《中國經(jīng)濟(jì)周刊》 記者 張偉 |論壇現(xiàn)場報(bào)道
2013年以來，我國積極探索創(chuàng)新公共服務(wù)的供給機(jī)制，通過推廣、運(yùn)用PPP模式（政府和社會(huì)資本合作模式），吸引社會(huì)資本，參與公共服務(wù)領(lǐng)域，著力打造大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新和增加公共產(chǎn)品、公共服務(wù)的供給雙引擎。截至目前，據(jù)初步統(tǒng)計(jì)，全國各地公布推薦的PPP項(xiàng)目有6650個(gè)，計(jì)劃投資額8.7萬億元，涵蓋了道路交通、環(huán)境保護(hù)、城市公共事業(yè)等多個(gè)領(lǐng)域。
“十三五”規(guī)劃建議強(qiáng)調(diào)，在適當(dāng)擴(kuò)大總需求的同時(shí)，要加強(qiáng)供給側(cè)的改革。推廣PPP模式就是公共服務(wù)、供給機(jī)制的配合，很多的項(xiàng)目關(guān)系國計(jì)民生，是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要內(nèi)容，具有重大的意義和歷史意義。
在第十五屆中國經(jīng)濟(jì)論壇上，財(cái)政部政府和社會(huì)資本合作（PPP）中心副主任焦小平、河南省財(cái)政廳廳長朱煥然、亞洲開發(fā)銀行高級(jí)項(xiàng)目官員肖光睿等，暢談PPP如何落地生根，三方共贏。
主持人:
《中國經(jīng)濟(jì)周刊》編委 張璐晶
對(duì)話導(dǎo)師:
財(cái)政部政府和社會(huì)資本合作（PPP）中心副主任 焦小平
對(duì)話嘉賓:
河南省財(cái)政廳廳長 朱煥然
亞洲開發(fā)銀行高級(jí)項(xiàng)目官員 肖光睿
中國水環(huán)境集團(tuán)有限公司董事長 侯鋒
筑成集團(tuán)董事長 王惠波
四川大學(xué)教授、世行PPP項(xiàng)目顧問 陳傳
主持人
首先問一下朱煥然廳長。我們知道PPP一般存續(xù)的時(shí)間非常長，對(duì)于地方政府來說，如何來保證契約精神信守承諾，直白一點(diǎn)說，就是我這個(gè)項(xiàng)目不受換人換屆的影響，如何獲得社會(huì)資本的信任，如何做到政府和市場的互動(dòng)？
朱煥然：
政府和社會(huì)資本必須是平等的合作伙伴，構(gòu)成雙贏的契約關(guān)系
這恐怕也是多數(shù)社會(huì)資本最關(guān)心的一個(gè)問題。在招商引資與政府和社會(huì)資本合作過程中，廣受詬病的有“三拍”，拍腦袋決策，拍胸脯承諾，拍屁股走人，這是社會(huì)資本最怕的。這對(duì)地方政府的信用損害很大，對(duì)社會(huì)資本的利益損害也很大。在推進(jìn)PPP的過程中，怎么樣確保契約精神得到落實(shí)？我認(rèn)為有幾個(gè)方面：一、引導(dǎo)政府和社會(huì)資本，一定要把對(duì)方當(dāng)做平等的合作伙伴。政府的習(xí)慣是把社會(huì)資本和其他當(dāng)成是管理的對(duì)象，這在PPP合作里可能就有問題。在PPP的合作模式里，社會(huì)資本也不能客氣，不能將就政府、遷就政府。二、兩者之間必須構(gòu)成雙贏的契約關(guān)系。作為政府來講，最關(guān)心的是物有所值的評(píng)價(jià)。如果不是雙贏的契約關(guān)系，有時(shí)候一方毀約可能是很難避免。作為社會(huì)資本來講，最關(guān)心的就是財(cái)政承受能力的評(píng)價(jià)，如何確保政府的付費(fèi)是有確認(rèn)來源的。作為政府、作為財(cái)政部門來講，我們在推進(jìn)PPP過程中，除了確保關(guān)鍵環(huán)節(jié)規(guī)范操作之外，重點(diǎn)是通過編制財(cái)政中期規(guī)劃，實(shí)際上是滾動(dòng)預(yù)算的管理，確保政府應(yīng)該付的費(fèi)必須是分年度進(jìn)入預(yù)算的，這是具有法律效力的，以確保社會(huì)資本正當(dāng)?shù)�、合法的利益�?/p>
主持人
第二個(gè)問題是給肖光睿先生。我們知道需要大量的基礎(chǔ)設(shè)施是發(fā)展中國家面臨的一個(gè)很大的難題，作為多邊銀行，亞洲開發(fā)銀行如何在未來支持中國的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)？通俗點(diǎn)來講，亞行是否要多給中國投點(diǎn)錢？
肖光睿：
當(dāng)務(wù)之急是建立一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)的、合規(guī)的、值得推廣的模式
近年來，亞洲開發(fā)銀行一直在支持包括中國在內(nèi)的亞洲發(fā)展中國家落地PPP的制度和模式，我們提供了大量的技術(shù)援助的資金，支持PPP相關(guān)的立法和政策制定。
下一步來講，我們也在積極地尋找一些合適的項(xiàng)目，提供具體的一些資金的支持。亞行本質(zhì)上是國際金融組織，不以營利為目的，最重要的支持項(xiàng)目、選擇項(xiàng)目的目的，是為了做示范項(xiàng)目。我們制定這么多政策，這些政策如何執(zhí)行，如何落地，如何才是一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)的、合規(guī)的、可復(fù)制的、值得推廣的模式，這是我們選擇和支持項(xiàng)目最主要的考慮。
亞洲開發(fā)銀行跟英國的經(jīng)濟(jì)學(xué)人智庫合作，每幾年會(huì)做一個(gè)亞洲地區(qū)各個(gè)國家應(yīng)用PPP的國別成熟度的一個(gè)評(píng)估報(bào)告，對(duì)相應(yīng)國家的相關(guān)政策制度的框架，以及政府行政機(jī)構(gòu)的一些設(shè)置、市場的認(rèn)知、投資人的熱情，包括政府官員執(zhí)行的能力相匹配的金融工具等等，用PPP會(huì)有一個(gè)橫向的比較。目前橫向比較，中國在亞洲地區(qū)來講，大概是中等略偏上。盡管我們落后于同地區(qū)的日本、韓國甚至印度，但我相信，隨著這一輪繼續(xù)的制度完善、在執(zhí)行過程當(dāng)中問題的解決，未來整個(gè)中國的PPP環(huán)境能夠更好。
主持人
第三個(gè)問題提給侯鋒先生。包括空氣、水在內(nèi)的環(huán)境治理問題迫在眉睫，我想問一下侯總，您會(huì)用PPP的方式為公眾提供更好的服務(wù)嗎？你們集團(tuán)是怎樣做的？
侯鋒：
在環(huán)境服務(wù)公共產(chǎn)品中，PPP有非常大的優(yōu)勢
在環(huán)境服務(wù)公共產(chǎn)品中，我認(rèn)為PPP有非常大的優(yōu)勢。環(huán)境治理項(xiàng)目本身是系統(tǒng)性的，牽涉到方方面面，包括產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、制度建設(shè)、投資等等，而PPP恰好是提供了一個(gè)統(tǒng)籌的平臺(tái)和原則。同時(shí)，也提供了一個(gè)創(chuàng)新。
要解決霧霾，要解決水環(huán)境治理的問題，有四個(gè)問題擺在我們面前：第一，投資需求大；第二，需要長期的運(yùn)行費(fèi)用；第三，技術(shù)在哪里？第四，環(huán)境問題，我這里治理好了，是我可持續(xù)發(fā)展的需要，但是它是否也為別的地方做了貢獻(xiàn)？這個(gè)問題確實(shí)擺在政府面前，這就需要統(tǒng)籌和創(chuàng)新。
現(xiàn)在PPP很熱，政府需求也很大，在環(huán)境治理上想進(jìn)入的企業(yè)也很多，至于如何能結(jié)了婚又過得幸福，我們有三個(gè)方面的體會(huì)，供大家參考。一、這個(gè)項(xiàng)目是否確實(shí)能惠民生？政府真的觀念轉(zhuǎn)變了嗎？是否轉(zhuǎn)變了職能，真正去購買服務(wù)，真正做好公共監(jiān)管，真正和企業(yè)、老百姓(72.420, 1.32, 1.86%)三者共贏？二、企業(yè)自己準(zhǔn)備好了沒有？有沒有這個(gè)能力？你過去是一個(gè)單一產(chǎn)品的提供者，要么做設(shè)計(jì)，要么供產(chǎn)品，要么搞施工，現(xiàn)在是對(duì)全流程產(chǎn)品的質(zhì)量終極責(zé)任，而且這個(gè)責(zé)任是十年、三十年，乃至一輩子。三、環(huán)境治理和其他公共產(chǎn)品有所不同，就是老百姓如何在這個(gè)過程中做到參與、監(jiān)管和愛護(hù)。其實(shí)我們每一個(gè)人都是環(huán)境購買服務(wù)的支付者，但每一個(gè)人又是環(huán)境污染的制造者。因此要盡量引入公眾參與進(jìn)來，確保PPP項(xiàng)目透明，接受監(jiān)督，同時(shí)要倡導(dǎo)公眾去愛護(hù)環(huán)境，從身邊做起。
主持人
我有一個(gè)問題問王惠波先生。您作為民營企業(yè)的代表，有沒有想清楚是否要進(jìn)入PPP領(lǐng)域？您準(zhǔn)備好了嗎？
王惠波：
民營企業(yè)更希望得到政府支持
非常感謝主辦方給予這樣一個(gè)機(jī)會(huì)。我是民營企業(yè)的代表，我們所經(jīng)營的是傳統(tǒng)的行業(yè)，經(jīng)營過投資、房地產(chǎn)、建筑公司，也經(jīng)營過一些旅游產(chǎn)品。隨著產(chǎn)業(yè)不斷地發(fā)展，我們也大膽地做了一些節(jié)能環(huán)保材料的研發(fā)，智慧農(nóng)業(yè)方面也做了一些探討。同時(shí)，在2015年隨著國家高爾夫球場退出這樣一個(gè)特定的環(huán)境，我們又選擇了做醫(yī)療、養(yǎng)生、養(yǎng)老這么一個(gè)項(xiàng)目。企業(yè)從獲利比較大的環(huán)境下選擇了向相對(duì)低端的行業(yè)、低收費(fèi)的行業(yè)轉(zhuǎn)型，我們拿出自己優(yōu)秀的資源來跟公共資本結(jié)合，最大限度地在企業(yè)當(dāng)中分享利益。我們更希望在轉(zhuǎn)型和發(fā)展的過程中得到各級(jí)政府給予的支援、支持和政策方面的指導(dǎo)。
主持人
下面這個(gè)問題提給陳傳老師。我們知道，物有所值在PPP中是一塊非常難啃的骨頭，如何量化風(fēng)險(xiǎn)，尤其長期風(fēng)險(xiǎn)，是PPP工作當(dāng)中很重的一塊任務(wù)。請(qǐng)您給大家具體介紹一下。
陳傳：
PPP項(xiàng)目流程中，第一重要的是物有所值評(píng)價(jià)
整個(gè)PPP項(xiàng)目的流程，第一件最重要的事情是做一個(gè)評(píng)估，也就是物有所值的評(píng)價(jià)。物有所值評(píng)價(jià)的概念非常簡單。我們假設(shè)，用傳統(tǒng)模式做一個(gè)項(xiàng)目，對(duì)政府來說的成本有多大；再假設(shè)按照PPP的模式來做，成本有多大。比較之后，誰的成本低就用誰的模式。我們用一整套的計(jì)算流程來做這個(gè)工作。
乍一看，有些專家會(huì)很懷疑：社會(huì)資本是逐利的，同時(shí)需要有融資，融資是有成本的；此外，它還要繳稅。有了這些限制條件后，為什么PPP模式還要比傳統(tǒng)模式低。因?yàn)檫@個(gè)成本是廣義的成本，還包括一些風(fēng)險(xiǎn)的成本，還包括因?yàn)檎鶕碛械囊恍﹥?yōu)越條件或者不利的條件，經(jīng)濟(jì)系數(shù)要有所調(diào)整，但最重要的是風(fēng)險(xiǎn)的調(diào)整。我們做物有所值評(píng)價(jià)，要解決一個(gè)及時(shí)的問題，就是要把風(fēng)險(xiǎn)算出來，如何把風(fēng)險(xiǎn)的概率，它的后果、延續(xù)時(shí)間勾出來，這是一個(gè)非常難的問題。
主持人
下面進(jìn)入本場討論環(huán)節(jié)。有一種說法：PPP是兩個(gè)巴掌拍得響的東西，如何讓掌聲熱烈而持久，真正讓PPP落地？
肖光睿：
政府和社會(huì)資本，都要“該強(qiáng)強(qiáng)，該弱弱”
企業(yè)方經(jīng)常會(huì)擔(dān)憂一個(gè)問題，如何來保障政府方的支付，或者政府方長期的合作。大家有時(shí)候會(huì)覺得一些地方政府很強(qiáng)勢，可以朝令夕改。這一輪國家推動(dòng)PPP，要規(guī)范政府的行為、約束地方政府違約的可能性，最關(guān)鍵的還得依靠法律制度和政策框架制度的完善�？上驳氖牵幌盗械捻攲釉O(shè)計(jì)都在做。其實(shí)，政府一方面強(qiáng)，另一方面又很弱，因?yàn)橐幌盗械囊蠖紝?duì)地方政府提出了很高的要求�，F(xiàn)階段，一方面，我們要進(jìn)行政府的能力建設(shè)；另一方面，更關(guān)鍵的是要借助第三方的專業(yè)力量，來支持、彌補(bǔ)政府的弱。雙方在合作中，該強(qiáng)的地方得強(qiáng)，該弱的地方得弱。
侯鋒：
PPP要做好，必須“三方共贏+契約精神”
首先，PPP需要三方共贏，這是政府、企業(yè)和公共產(chǎn)品供給的本性。第二，是契約精神。我們在貴陽市做的一個(gè)項(xiàng)目，第一、二期都很好，今年國家推動(dòng)增加供給，資金成本很低了，與兩年前形勢不一樣了，怎么辦？第三期合同還要不要實(shí)行？當(dāng)?shù)仡I(lǐng)導(dǎo)講的話，使我們感受到PPP的溫暖和契約精神。他們說：我們在困難的時(shí)候，他們帶著錢把這件事干得這么好，我們又省了那么多錢那么多地，現(xiàn)在成本降低了，我們政府不能違約。
朱煥然：
找到利益的平衡點(diǎn)，是保持PPP健康發(fā)展的最核心問題
作為合作的雙方，怎么找到利益的平衡點(diǎn)，是保持PPP健康成長、發(fā)展、推進(jìn)的最核心問題。從政府操作者層面來講，就是兩句話：丑話要說在前面，機(jī)制跟在后面。丑話說在前面，就是在簽合同定契約時(shí)，一定要把所有該談的事情談清楚，談在桌面上，簽在合同上。機(jī)制跟在后面，比如要有合理的定價(jià)機(jī)制、調(diào)整機(jī)制和付費(fèi)保障機(jī)制。作為社會(huì)資本，作為公共產(chǎn)品或者公共服務(wù)的供給者，你怎樣高效率地、高質(zhì)量地、按合同約定提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，讓老百姓滿意，這也很重要。
王惠波：
民營企業(yè)非常希望把優(yōu)秀資源拿出來，做公共服務(wù)
作為民營企業(yè)，我們非常希望把優(yōu)秀資源拿出來，做公共服務(wù)業(yè)。在這種情況下，怎樣得到政府的配合，怎樣得到政府的支持，怎樣解決政府的擔(dān)保問題、企業(yè)擔(dān)當(dāng)?shù)膯栴}？我們希望在這個(gè)過程中得到專家的指導(dǎo)。我們有決心也有想法把這個(gè)事情做好，配合政府把公共事業(yè)平臺(tái)搭起來，最終把真正的實(shí)惠讓給老百姓。
陳傳：
政府應(yīng)該有足夠的胸懷來容納看似比較高的收益
要讓PPP能夠落地生根，怎么判斷一個(gè)收益是合理的，是個(gè)非常關(guān)鍵的問題。我們現(xiàn)在往往是6%～10%，通常以8%左右作為合理收益，這可能過于武斷。收益合不合理和風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)應(yīng)。在某些情況下，看似比較高的收益其實(shí)可能是合理的；在有些情況下，非常低的收益可能也是合理的。政府應(yīng)該有足夠的心胸來容納看似比較高的收益。
焦小平：
只有政府和社會(huì)資本雙方能力都具備了，掌聲才會(huì)熱烈而持久
PPP就是一個(gè)商業(yè)交易。傳統(tǒng)公共服務(wù)供給方式是官辦官營，PPP引入后，增加了官督民營購買服務(wù)新渠道。從政府需求側(cè)來看，第一，要實(shí)現(xiàn)少花錢多辦事，新路徑比老路徑的性價(jià)比更高。第二，政府該如何與社會(huì)資本定價(jià)？主要考慮兩個(gè)方面因素，一是顯性成本，如建設(shè)成本、運(yùn)營成本等。二是隱性成本，主要是風(fēng)險(xiǎn)成本。第三，支付保障問題，社會(huì)資本提供了服務(wù)，政府在驗(yàn)收合格后必須按合同付款。在使用者付費(fèi)模式中，定價(jià)和調(diào)價(jià)都重要。第四，政府購買服務(wù)的需求要明確，在項(xiàng)目開發(fā)階段，項(xiàng)目邊界要理清楚。從社會(huì)資本方供給側(cè)來看，第一，PPP主要在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域開展，這是一個(gè)相對(duì)壟斷的領(lǐng)域，如果定價(jià)機(jī)制合理、政府付費(fèi)有保障，項(xiàng)目回報(bào)穩(wěn)定，受經(jīng)濟(jì)周期影響小。第二，哪類社會(huì)資本適合做PPP？社會(huì)資本必須要有雄厚的資金實(shí)力，否則就解決不了政府市場融資需要。PPP市場將會(huì)催生一個(gè)專業(yè)公共產(chǎn)品服務(wù)商的概念，服務(wù)商必須擁有建設(shè)運(yùn)營一體化能力。用主持人的話來說，兩個(gè)巴掌才能拍得響。只有政府和社會(huì)資本雙方能力都具備了，我想掌聲才會(huì)熱烈而持久。
主持人
PPP也像足球賽，上半場是通過科學(xué)、規(guī)范、充分競爭，選擇一個(gè)最有能力、最合適的資本項(xiàng)目人。下半場最關(guān)鍵的就是要解決融資問題，如何增強(qiáng)PPP項(xiàng)目對(duì)社會(huì)資本和金融機(jī)構(gòu)的吸引力？
朱煥然：
河南通過三個(gè)渠道支持PPP項(xiàng)目融資
河南目前主要的做法，對(duì)PPP項(xiàng)目融資的支持渠道有三個(gè)：第一個(gè)渠道是省財(cái)政注資，和相關(guān)銀行、金融機(jī)構(gòu)成立了一只PPP支持基金，大概50億，這個(gè)基金分兩個(gè)方面對(duì)PPP項(xiàng)目做一些支持：一是技術(shù)援助，是對(duì)政府的；二是給資本金的融資支持。第二個(gè)渠道是政府和三家金融機(jī)構(gòu)總行成立的、主要做城市基礎(chǔ)設(shè)施方面的三只基金，有3000億，可以給納入其中的PPP項(xiàng)目做融資服務(wù)。第三個(gè)渠道，對(duì)納入到棚戶區(qū)改造規(guī)劃的PPP項(xiàng)目，可以通過開行提供融資渠道。這三個(gè)融資渠道，基本上可以滿足現(xiàn)在PPP重大項(xiàng)目的融資需求。
肖光睿：
多種金融工具缺失與PPP周期長不匹配
關(guān)于PPP項(xiàng)目如何去吸引社會(huì)投資人和吸引金融機(jī)構(gòu)，首先必須明確一點(diǎn)：PPP這類項(xiàng)目的性質(zhì)決定了它周期比較長，可能需求資金量比較大，但本身的收益率并不高。第二點(diǎn)，中國有一個(gè)比較薄弱的方面就是多種金融工具的缺失。金融機(jī)構(gòu)支持的時(shí)候，更多是以貸款為主，債為主，期限都是偏短的。這跟PPP項(xiàng)目一二十年甚至更長的周期是不匹配的。在整個(gè)全生命周期過程當(dāng)中需要再融資，在后期項(xiàng)目進(jìn)入穩(wěn)定預(yù)期，有預(yù)期的穩(wěn)定現(xiàn)金流之后，可以開發(fā)一些項(xiàng)目收益?zhèn)�，包括資產(chǎn)證券化多種的金融工具來支持，來滿足服務(wù)于PPP項(xiàng)目全生命周期，這是現(xiàn)在非常需求的。第三，各種各樣的基金，尤其是來自于政府端的基金，一定要做好，發(fā)揮積極的引導(dǎo)、推動(dòng)作用，關(guān)注項(xiàng)目本身，而非交易對(duì)手。
侯鋒：
財(cái)政資金應(yīng)主要支持政府購買服務(wù)
關(guān)于PPP，既然政府購買的重點(diǎn)放在過程監(jiān)管、交易結(jié)構(gòu)和物有所值以及購買服務(wù)上，其實(shí)作為企業(yè)，在評(píng)判一個(gè)項(xiàng)目投資，包括和金融機(jī)構(gòu)去對(duì)接的時(shí)候，有一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)的收益評(píng)估。當(dāng)你感覺這個(gè)項(xiàng)目政府的支付能力，風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較高時(shí)，其實(shí)企業(yè)投資要求的回報(bào)和金融機(jī)構(gòu)給你錢的成本也會(huì)提高。我建議，國家各部委，甚至從中央到地方財(cái)政，投下去的錢，把相當(dāng)一部分放在后面來，支持當(dāng)?shù)卣徺I服務(wù)，這樣會(huì)使社會(huì)資本以及金融機(jī)構(gòu)得到很大的增信，同時(shí)也會(huì)取得比較大的放大。
陳傳：
政府、社會(huì)資本、金融機(jī)構(gòu)均需客觀評(píng)價(jià)市場機(jī)會(huì)
PPP項(xiàng)目通常涉及到三方，政府、社會(huì)資本和金融機(jī)構(gòu)。三者之間對(duì)PPP的理解有一個(gè)滯后的關(guān)系。就我個(gè)人觀察，相對(duì)而言，政府可能比社會(huì)資本，社會(huì)資本又比金融機(jī)構(gòu)對(duì)PPP的理解更深一些。往往政府開出一個(gè)條件，但未必被社會(huì)資本或者金融機(jī)構(gòu)所理解。這就存在一個(gè)教育的問題。希望大家能真正理解PPP，理解PPP各方承擔(dān)的角色、責(zé)權(quán)利的關(guān)系，才能評(píng)判是否參與。這樣才能客觀地評(píng)價(jià)市場機(jī)會(huì)，才能把PPP項(xiàng)目落到實(shí)處。
焦小平：
PPP融資要轉(zhuǎn)向項(xiàng)目融資，以現(xiàn)金流融資為主
關(guān)于融資問題談三點(diǎn)：第一，在頂層制度設(shè)計(jì)里，生產(chǎn)、建設(shè)、融資風(fēng)險(xiǎn)由社會(huì)資本分擔(dān)，政策、法律風(fēng)險(xiǎn)由政府分擔(dān)，不可抗力風(fēng)險(xiǎn)由兩方共同承擔(dān)。PPP融資以社會(huì)資本為主，政府發(fā)揮輔助性作用。一般來講，政府拿錢建立基金，以有限責(zé)任擔(dān)保項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，不能再走傳統(tǒng)融資平臺(tái)老路。第二，PPP的融資要從傳統(tǒng)的資產(chǎn)負(fù)債表融資轉(zhuǎn)向項(xiàng)目融資，以現(xiàn)金流融資為主。第三，PPP融資有自身的特點(diǎn)：長期性和回報(bào)穩(wěn)定。它分為一次融資和二次融資兩大階段。一次融資主要在項(xiàng)目建設(shè)階段，股本融資、債權(quán)融資是主體，金融資本和產(chǎn)業(yè)資本結(jié)合很重要。PPP項(xiàng)目合作期有的長達(dá)30年，不可能每個(gè)人陪它到老，PPP融資有接力融資的特點(diǎn)。因?yàn)镻PP項(xiàng)目抗周期性強(qiáng)、現(xiàn)金流穩(wěn)定，非常適合做資產(chǎn)證券化。通過資產(chǎn)證券化可以解決不同風(fēng)險(xiǎn)偏好需求，同時(shí)也能讓普通老百姓有機(jī)會(huì)分享PPP市場的機(jī)遇。
導(dǎo)師點(diǎn)評(píng)
焦小平：創(chuàng)新與PPP
我想“創(chuàng)新”這個(gè)詞在技術(shù)方面容易引起注意。對(duì)制度創(chuàng)新大家可能關(guān)注得少，但制度創(chuàng)新恰恰是所有創(chuàng)新的基礎(chǔ)和保障。今天和大家分享如何在公共產(chǎn)品服務(wù)領(lǐng)域通過創(chuàng)新、通過市場來增加、改善和提高我們公共產(chǎn)品的供給和效率。
在中國新一輪改革中，PPP是一種以供給側(cè)改革為主、需求拉動(dòng)為輔的體制機(jī)制創(chuàng)新。PPP已經(jīng)成為國家的發(fā)展戰(zhàn)略。
按照黨中央國務(wù)院的部署，由財(cái)政部統(tǒng)籌推進(jìn)PPP工作，在公共產(chǎn)品和服務(wù)領(lǐng)域創(chuàng)新市場化供給管理模式，PPP在新的歷史發(fā)展階段被賦予新的內(nèi)涵。
新內(nèi)涵主要包括三大核心要素：第一，競爭。要通過公開公平競爭方式選擇社會(huì)資本。第二，政府與社會(huì)資本是平等合作關(guān)系。第三，政府與社會(huì)資本之間權(quán)利與義務(wù)如何分配？社會(huì)資本沒有任何免費(fèi)提供公共產(chǎn)品服務(wù)的義務(wù)，政府需通過向社會(huì)資本購買服務(wù)的形式，向老百姓提供價(jià)格性能比更好的公共產(chǎn)品和服務(wù)。所以，2014年以后，如果還說PPP僅僅是一種融資手段，那是一種不全面和不正確的理解。
PPP是一次體制機(jī)制變革。宏觀層面，它是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一次提升。中觀層面，PPP模式必須落地到一個(gè)個(gè)具體項(xiàng)目上，決定其能否活動(dòng)的關(guān)鍵是行政改革、財(cái)政體制改革、投融資體制改革。微觀層面，PPP是公共產(chǎn)品和服務(wù)供給管理方式的一個(gè)創(chuàng)新，追求物有所值目標(biāo)。
PPP到底可以在哪些領(lǐng)域推廣？按照現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展領(lǐng)域劃分為市場競爭領(lǐng)域和公共產(chǎn)品領(lǐng)域。在競爭領(lǐng)域完全由市場配置資源。在準(zhǔn)公共領(lǐng)域，一部分資源可以通過市場配置，這部分完全可以推行PPP，另一部分，比如政府管理領(lǐng)域可不可以搞PPP？比如財(cái)政部門，政府預(yù)算等核心業(yè)務(wù)絕對(duì)不可以請(qǐng)會(huì)計(jì)事務(wù)所來編制，但機(jī)關(guān)后勤等輔助性服務(wù)就可以，比如招待所等。
新一輪PPP改革頂層設(shè)計(jì)立足于實(shí)現(xiàn)公眾、社會(huì)資本和政府三方利益共贏，主要是從制度建設(shè)、機(jī)構(gòu)建設(shè)和示范項(xiàng)目等三大方面展開，追求物有所值價(jià)值目標(biāo)。
PPP工作的總體形勢判斷與展望：一、經(jīng)過兩年培育和推廣，PPP已經(jīng)成為各地穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)、促改革、惠民生的一個(gè)重要抓手。根據(jù)財(cái)政部PPP國家信息平臺(tái)統(tǒng)計(jì)，地方推薦PPP項(xiàng)目計(jì)劃投資額為5.6萬億；國家發(fā)改委的PPP推介項(xiàng)目有3.4萬億。從項(xiàng)目計(jì)劃投資量看，可以說PPP已呈星火燎原之勢。
二、PPP已經(jīng)覆蓋大多數(shù)行業(yè)，綠色低碳基礎(chǔ)設(shè)施比例高。在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中不優(yōu)先發(fā)展綠色基礎(chǔ)設(shè)施，我們的生活質(zhì)量就要打折扣。
三、PPP市場擴(kuò)圍之后，混合付費(fèi)和政府付費(fèi)項(xiàng)目將會(huì)越來越多。
四、中央部門和地方加大對(duì)PPP市場環(huán)境優(yōu)化的支持力度。比如，財(cái)政部設(shè)立了1800億PPP基金，山東省PPP基金也有800億；地方紛紛出臺(tái)獎(jiǎng)補(bǔ)政策；土地、稅收、融資等政策完善銜接工作也在進(jìn)行。
五、中央和地方示范項(xiàng)目的標(biāo)桿示范引導(dǎo)作用逐步顯現(xiàn)。
六、目前也存在一些不規(guī)范的PPP項(xiàng)目，甚至一些偽PPP項(xiàng)目，把PPP當(dāng)作變相融資平臺(tái)用的情況也存在。這主要是因?yàn)橐恍┑胤秸J(rèn)識(shí)不到位，監(jiān)督管理措施跟不上。
PPP改革的最終目標(biāo)是建立一個(gè)科學(xué)的、統(tǒng)一的、規(guī)范的、透明的PPP大市場。
