近年來，隨著國(guó)內(nèi)對(duì)縣城以下鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保問題的日益重視，鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理設(shè)施建設(shè)被逐步提上日程，該領(lǐng)域已經(jīng)成為污水處理市場(chǎng)的熱點(diǎn)。近期，筆者有幸參與了一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理PPP打包招商項(xiàng)目，本文將結(jié)合筆者在實(shí)踐中總結(jié)的經(jīng)驗(yàn)，針對(duì)PPP打包招商過程中的相關(guān)問題展開分析和探討。
一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水設(shè)施建設(shè)存在的主要問題
目前，國(guó)內(nèi)大部分縣級(jí)以下政府都面臨著污水處理項(xiàng)目投資、建設(shè)以及運(yùn)營(yíng)管理的難題。
一是投資壓力較大，通常要初步建成全縣的鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理系統(tǒng)，少則要投資2、3億元，多則要6、7億。這對(duì)縣域經(jīng)濟(jì)不太發(fā)達(dá)的地區(qū)來說，無疑會(huì)對(duì)縣財(cái)政構(gòu)成巨大壓力。
其次，縣級(jí)以下政府對(duì)污水設(shè)施的建設(shè)管理，尤其是竣工后的運(yùn)營(yíng)管理缺乏相關(guān)人才和經(jīng)驗(yàn)。根據(jù)筆者曾接觸的一些項(xiàng)目來看，由政府直接投資管理的一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理設(shè)施，很多都存在著投資超概嚴(yán)重、工程質(zhì)量低劣等問題�？⒐ず螅捎谌狈I(yè)的運(yùn)營(yíng)隊(duì)伍，污水廠要么處于“曬太陽”的狀態(tài)，要么處理后的水質(zhì)達(dá)不到環(huán)保要求。在嚴(yán)重浪費(fèi)社會(huì)資源同時(shí)，卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有達(dá)到預(yù)期的環(huán)境治理目標(biāo)。
另外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)開征污水處理費(fèi)的比例和標(biāo)準(zhǔn)偏低，污水處理費(fèi)用的收支差額較大，需要政府給予補(bǔ)貼方能維持正常運(yùn)轉(zhuǎn)，這對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府而言基本難以持續(xù)。
二、污水處理PPP項(xiàng)目打包招商的意義
正是由于存在投資建設(shè)和運(yùn)營(yíng)管理的難題，眾多縣級(jí)以下政府采用PPP模式，引入一家專業(yè)投資運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)，以BOT、TOT、委托運(yùn)營(yíng)等形式投資或運(yùn)營(yíng)污水處理設(shè)施。在這過程中，也出現(xiàn)了一些地方政府將多個(gè)污水項(xiàng)目打包招商的案例。典型的案例包括海南16座污水處理廠打包委托運(yùn)營(yíng)招商、貴州省黔南州和黔東南州22座污水處理廠BOT打捆招商、江蘇武進(jìn)3座污水廠委托運(yùn)營(yíng)打包招商、貴州桐梓縣13個(gè)污水處理PPP招商等項(xiàng)目。
打包招商相比較單個(gè)項(xiàng)目分別招商而言，主要有以下優(yōu)勢(shì)：
1、增強(qiáng)規(guī)模效應(yīng)，提高項(xiàng)目吸引力
受人口規(guī)模的影響，鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理廠的規(guī)模普遍較小，通常在每日幾百至幾千噸，大小參差不齊。若單個(gè)項(xiàng)目進(jìn)行招商，由于項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)收入較少，運(yùn)營(yíng)成本高昂，很可能會(huì)無人問津。但若將多個(gè)項(xiàng)目捆綁在一起，一方面可以實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目之間優(yōu)劣搭配，避免投資者挑肥揀瘦，同時(shí)可以產(chǎn)生明顯的規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益，增強(qiáng)項(xiàng)目對(duì)投資者的吸引力。
2、降低運(yùn)營(yíng)成本，減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)
若單個(gè)項(xiàng)目分別招商，最終很可能形成有多家機(jī)構(gòu)同時(shí)參與投資運(yùn)營(yíng)的局面。而打包招商則可以選擇一家機(jī)構(gòu)承擔(dān)多個(gè)項(xiàng)目的投資運(yùn)營(yíng)，相比而言，可以在運(yùn)營(yíng)成本上實(shí)現(xiàn)節(jié)約。一方面可以實(shí)現(xiàn)人力資源共享，優(yōu)化人員調(diào)配，同時(shí)可以在藥劑采購(gòu)和設(shè)備維護(hù)等方面獲得明顯的規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益，單位成本將大幅降低，進(jìn)而降低政府的污水處理費(fèi)支出，減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)。
3、提高招商效率
理論上講，單個(gè)項(xiàng)目分別招商，則每個(gè)項(xiàng)目都要開展一次招商工作。而將全部項(xiàng)目打包招商，則招商工作可以一次完成，能大大降低各項(xiàng)中介費(fèi)支出，節(jié)約政府的人力、物力和財(cái)力，且可以降低各鄉(xiāng)鎮(zhèn)自行運(yùn)作時(shí)因?qū)I(yè)能力所限而產(chǎn)生的各種風(fēng)險(xiǎn)，提高招商成功的概率。
4、提高監(jiān)管效率
將多個(gè)項(xiàng)目打包招商，引入一家投資機(jī)構(gòu)，可以降低政府的監(jiān)管成本，提高監(jiān)管效率。相比同時(shí)監(jiān)管多個(gè)對(duì)象，政府監(jiān)管一家機(jī)構(gòu)的難度和監(jiān)管的工作量都會(huì)明顯降低。
三、PPP項(xiàng)目打包招商的相關(guān)建議
1、招商主體的選擇
一般而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理PPP項(xiàng)目的業(yè)主單位是所在地鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府(或該鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府下屬的單位)。在打包招商的過程中，由于涉及多個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，而各鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)條件、項(xiàng)目實(shí)際情況一般差異較大，各方的利益訴求也自然會(huì)有所不同。若各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府同時(shí)作為招商業(yè)主單位，統(tǒng)一打包招商必定困難重重。由于難以平衡各方利益，大量的時(shí)間和精力可能都會(huì)浪費(fèi)在各種爭(zhēng)論和利益協(xié)調(diào)方面，甚至可能出現(xiàn)某些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不作為或抵觸的情形，從而導(dǎo)致招商工作難以推進(jìn)。
為避免上述情況發(fā)生，我們建議由縣政府委托縣行業(yè)主管部門作為招商業(yè)主單位，統(tǒng)籌推進(jìn)全部污水處理PPP項(xiàng)目的招商工作，制定統(tǒng)一的PPP招商方案并負(fù)責(zé)實(shí)施。同時(shí)作為PPP項(xiàng)目的業(yè)主方，代表縣政府與投資者簽署PPP項(xiàng)目合作協(xié)議。
2、污水處理服務(wù)費(fèi)單價(jià)
由于各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的污水處理項(xiàng)目規(guī)模大小不一，運(yùn)營(yíng)成本差異明顯。在打包招商的過程中，污水處理服務(wù)費(fèi)單價(jià)最易引起各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府產(chǎn)生異議。在各地的實(shí)踐中，有的地方實(shí)行“一廠一價(jià)”，有的實(shí)行統(tǒng)一價(jià)格�？陀^來看，兩種模式各有優(yōu)劣。
“一廠一價(jià)”易于平衡各鄉(xiāng)鎮(zhèn)利益，減少分歧。但缺點(diǎn)也很明顯，一是評(píng)選投資者的過程中，無法確定一個(gè)統(tǒng)一的報(bào)價(jià)競(jìng)爭(zhēng)標(biāo)的，不能評(píng)審出最優(yōu)的報(bào)價(jià)，價(jià)格 最終還是需要通過協(xié)商確定，難以實(shí)現(xiàn)減少政府污水處理服務(wù)費(fèi)支出的目的。雖然表面上是打包招商，但實(shí)際依然是簡(jiǎn)單疊加，規(guī)模效應(yīng)無法實(shí)現(xiàn)。
而實(shí)行統(tǒng)一價(jià)格，優(yōu)勢(shì)在于容易確定報(bào)價(jià)競(jìng)爭(zhēng)標(biāo)的，易于評(píng)審出最優(yōu)報(bào)價(jià)，從而減少污水處理服務(wù)費(fèi)支出。但缺點(diǎn)在于，實(shí)行統(tǒng)一價(jià)格會(huì)產(chǎn)生不公，容易引起項(xiàng)目條件較好的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的抵觸。
在我司操作過的項(xiàng)目中，既有采用“一廠一價(jià)”的案例，也實(shí)行統(tǒng)一價(jià)格的案例。從第三方角度來看，我們建議選取統(tǒng)一價(jià)格方案。雖然條件較好的鄉(xiāng)鎮(zhèn)相對(duì)而言會(huì)有利益損失，但從全縣的角度來看，可以通過競(jìng)爭(zhēng)減少污水處理服務(wù)費(fèi)支出。另外，若由縣級(jí)政府牽頭招商，這種方案也可以順利的落實(shí)。
3、采用競(jìng)爭(zhēng)性程序招商
從國(guó)內(nèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理投資運(yùn)營(yíng)市場(chǎng)來看，大部分項(xiàng)目都未經(jīng)競(jìng)爭(zhēng)性程序而直接交給一特定投資者承擔(dān)。其客觀原因在于鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理項(xiàng)目大多商業(yè)條件欠佳，意向投資者較少，而縣級(jí)以下政府大多欠缺類似項(xiàng)目招商運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)。因此，一旦有投資者表達(dá)意向，往往會(huì)被政府視為救命稻草。
從我司的經(jīng)驗(yàn)來看，在沒有競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手的情況下，投資者的要價(jià)條件通常會(huì)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出合理水平。而經(jīng)過充分競(jìng)爭(zhēng)的項(xiàng)目，不僅報(bào)價(jià)會(huì)遠(yuǎn)低于“一對(duì)一”談判的項(xiàng)目，且各項(xiàng)合作條件也要明顯優(yōu)于后者。因此，從維護(hù)好政府和社會(huì)公共利益的角度出發(fā)，我們認(rèn)為在條件允許的情況下，十分有必要采取競(jìng)爭(zhēng)性招商程序。
4、污水處理服務(wù)費(fèi)的支付主體
現(xiàn)階段，大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)的污水處理費(fèi)征收情況都不太理想，難以實(shí)現(xiàn)收支平衡。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)力大多有限，依靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政維持污水廠的正常運(yùn)轉(zhuǎn)可能不太現(xiàn)實(shí)。
為確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水廠能正常穩(wěn)定運(yùn)行，降低項(xiàng)目的投資風(fēng)險(xiǎn)，縣政府有必要建立污水處理費(fèi)征收體系，對(duì)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的污水費(fèi)征收進(jìn)行統(tǒng)籌管理;并作為付費(fèi)主體，承擔(dān)污水處理服務(wù)費(fèi)的支出義務(wù)，在污水費(fèi)收不抵支的情況下，由縣財(cái)政對(duì)污水處理服務(wù)費(fèi)進(jìn)行彌補(bǔ)。
5、聘請(qǐng)專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)
污水處理PPP項(xiàng)目打包招商交易程序復(fù)雜，涉及特許經(jīng)營(yíng)、水務(wù)行業(yè)、財(cái)務(wù)、法務(wù)、商務(wù)等眾多領(lǐng)域，一般縣級(jí)以下政府都不具備類似的專業(yè)人才和操作經(jīng)驗(yàn)，若無專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)協(xié)助，則只能任由投資者主導(dǎo)協(xié)商和談判，政府和社會(huì)公共利益難以得到保障。從行業(yè)內(nèi)運(yùn)作較為成功的PPP打包招商案例來看，無一例外都聘請(qǐng)了專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)。
（轉(zhuǎn)自政府與社會(huì)資本合作咨詢中心，原標(biāo)題《污水處理PPP項(xiàng)目打包招商模式》 ）
污水處理PPP項(xiàng)目打包招商模式 蔣文愷 鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水設(shè)施建設(shè)存在的主要問題
