PPP 實戰(zhàn)經(jīng)驗： 一個BOT項目招標案例經(jīng)驗淺談

1.項目確定

　　BOT項目和傳統(tǒng)的公營項目之間的明顯差別，在項目方案確定階段就開始了。傳統(tǒng)的公營項目在項目方案確定方面要做以下三方面的工作：

　　確定對項目的要求；

　　雇傭工程咨詢公司或者靠自己的技術(shù)力量來做一個詳細的可行性研究和工程項目設(shè)計，以滿足項目要求；

　　進行施工招標，按照已定的設(shè)計建設(shè)項目。

　　BOT項目可能在所有方面都與傳統(tǒng)的公營項目不同：

　　鼓勵私營機構(gòu)在確定項目方案方面提出建議，并在項目構(gòu)想和設(shè)計方面出新的觀點。

　　對于BOT項目而言，即使公營機構(gòu)已經(jīng)確立或負責(zé)確定一個投資項目的要求，但可能在任何設(shè)計工作開始之前，就邀請投標，而且標書只需要輪廓地列出這一工程項目所應(yīng)達到的要求。

　　至于如何去滿足這些要求，將留給私人投標者自行解決。這種處理方法的優(yōu)點能使每個投標者充分利用自己最好的技術(shù)和經(jīng)驗來設(shè)計方案。

　　對于一個特定項目，政府需委托咨詢公司進行可行性研究，確定項目技術(shù)參數(shù)并進行實施方案比較。是否采用BOT方式，主要取決于項目的經(jīng)濟利益，尤其是產(chǎn)品和服務(wù)價格。確定采用BOT方式后，政府需要成立項目委員會或全權(quán)委托一家機構(gòu)代表政府運作項目。而代表政府的首要任務(wù)是項目準備：第一是按基本建設(shè)程序制定建設(shè)計劃，第二是選擇項目發(fā)起人。如果采取招標方式選擇，則應(yīng)委托咨詢公司編制招標文件。

　　在中國，根據(jù)國家有關(guān)規(guī)定，還應(yīng)按基建程序辦理立項并須符合規(guī)劃要求，初期工作要有一定深度。

　　2.項目招標與審定

　　項目招標與審定是指項目提出并經(jīng)政府評審?fù)�意后，政府主管部門對擬參與此項目的私人投標者進行綜合對比，從中選擇最合適的私人投標者承擔(dān)該項目的過程。這一過程主要分為四個步驟：

　　第一步是意向登記。政府部門對擬采用BOT方式建設(shè)的項目，通過新聞媒體等將項目的概要、政府對建設(shè)此項目所要達到的社會和經(jīng)濟及對公眾服務(wù)的目標、建設(shè)資金和建設(shè)計劃的安排設(shè)想、對意向登記者自身素質(zhì)的要求、政府對意向登記者所提方案的評估程序及評估基本標準等向社會公開發(fā)布，邀請有興趣的私人投資、建設(shè)或經(jīng)營者對此項目的建設(shè)提出初步設(shè)想。由于實行意向登記的目的主要是考察和確定正式參加投標的候選私營機構(gòu)，因此在此階段的花費不是很大，時間也較短，各私營機構(gòu)所提方案可粗一些。提方案的時間一般不超過一個月，如果需要組成聯(lián)合集團以滿足大型方案的要求，提方案的時間可以適當(dāng)延長。

　　第二步是資格預(yù)審。政府部門根據(jù)意向登記者的資信、所提交的初步方案進行資格審核和評價，以確定邀請參加正式投標的侯選者名單。列入侯選名單的被邀請者一般不少于三個，不多于六個。此時所做初步方案的費用均由各私營機構(gòu)自己承擔(dān)。資格預(yù)審很重要，尤其是周期長而復(fù)雜的項目對投標者的資格要求比較高。首先只有那些具有一定技術(shù)能力和財務(wù)能力的公司才能參加投標；第二，投標準備工作常常需要花費大量的時間和精力。如果備選者認為他們只是一大群投標者的一員，則中標的機會很小，他們便不愿意花費太多時間和精力。相反，如果他們是少數(shù)投標者在財力和技術(shù)上都是健全和可信的，則盡管投標者數(shù)量不多也能保證投標過程中的激烈競爭。

　　第三步是邀請投標。資格預(yù)審?fù)瓿珊螅�政府部門或公共機構(gòu)，邀請通過資格預(yù)審的投標者進行投標，并要求他們按照標書文件中規(guī)定的技術(shù)參數(shù)，提出詳細的技術(shù)建議。在投標者的技術(shù)建議中，必須就有關(guān)內(nèi)容在所提建議中作出詳細的闡述。包括：項目的類型和所提供的產(chǎn)品及服務(wù)的性能和水平；項目竣工日期；項目產(chǎn)品的價格或服務(wù)費用；履約標準（產(chǎn)品的數(shù)量和質(zhì)量、資產(chǎn)壽命等）；資產(chǎn)回報和所建議的融資結(jié)構(gòu)（即股本與債務(wù)的比例）；價格調(diào)整公式；不可抗力事件；外匯安排；維修計劃；風(fēng)險分析。

　BOT項目標書的準備時間較長，往往在六個月以上。在此期間受政府委托的機構(gòu)要隨時回答投標人對項目提出的問題，并考慮投標人提出的合理建議。投標人必須在規(guī)定的日期前向招標人呈交投標書。在中國，對于確以BOT方式建設(shè)的項目有時不采用招標方式，而直接與有關(guān)承擔(dān)項目意向的私營機構(gòu)協(xié)商。但協(xié)商方式成功率不高，即便協(xié)商成功，往往也會由于缺少競爭而使政府答應(yīng)條件過多而導(dǎo)致項目成本增高。其優(yōu)點主要是速度較快。

　　第四步是評標與決標。投標工作結(jié)束后，為了在許多競爭者中選擇，政府按照標書規(guī)定的評標標準進行評標，讓項目的這些目標達到最優(yōu)。尤其是要求對主要目標（例如：最終消費者支付的價格最低，或者公共開支最低，或者對整個經(jīng)濟而言項目的資金費用達到最低等）有一個清楚的定義，以選擇和確定最后的中標者。項目的目標將確定標準的方法，規(guī)定的標準將受下列因素影響：

　　第一，折現(xiàn)率的選擇。如果以資金費用為目標，應(yīng)該用資金的社會機會成本對未來的費用效益進行折現(xiàn)計算；用私有資本的市場利率作為財務(wù)費用的比較則較之為宜。

　　第二，稅金處理。在以消費者支付的價格為目標時，稅金被認為是一項費用；但在公共開支為目標的比較中，稅金則可不必計入。

　　第三，免去公營機構(gòu)所承擔(dān)的風(fēng)險的意義。將風(fēng)險轉(zhuǎn)移給私營機構(gòu)，從整個經(jīng)濟來看，可能并不影響項目的資金費用，但如果把公共開支控制到最小作為評標目標時，項目采用BOT方式將比有公營機構(gòu)承擔(dān)具有優(yōu)越性。

　　評標的方法的選擇將明顯的影響到最終的決標。因此，一開始就應(yīng)讓私人游標者知道明確的評標方法（在項目的招標文件中明文規(guī)定出），從而使他們能據(jù)此來提出項目建議書。

　　3.合同談判

　　決標后應(yīng)邀請被選定的中標者與其政府機構(gòu)進行有關(guān)該項目的特許權(quán)范圍、承包商的權(quán)利和義務(wù)等合同內(nèi)容進行談判。

　　在一系列合同談判中，特許權(quán)協(xié)議或合同是BOT項目的核心，它具有法律效力并在整個特許期內(nèi)有效，它規(guī)定政府和BOT項目公司的權(quán)利和義務(wù)，決定雙方的風(fēng)險和回報。所以，特許權(quán)協(xié)議或合同談判是BOT項目的關(guān)鍵一環(huán)。在談判時政府必須指派經(jīng)過嚴格培訓(xùn)、經(jīng)驗豐富的人員來了解BOT項目的復(fù)雜性并能進行談判。政府的談判人員必須有足夠高的地位和權(quán)利代表政府或政府機構(gòu)對特許權(quán)協(xié)議的有關(guān)條款及時作出承諾。

　　BOT項目的合同談判時間較長，且非常復(fù)雜，因為項目牽涉到一系列的相關(guān)合同，使私營機構(gòu)能為項目籌集資金，并使政府能把項目交給最合適的投標者。在確定的協(xié)議簽定之前，政府和中標人都必須準備花費大量的時間和精力起草合同和進行談判。如果政府與第一中標者不能達成協(xié)議，政府可以轉(zhuǎn)向第二中標者與之談判，以此類推。雙方談判達成一致時，則簽定合同或特許權(quán)協(xié)議。

　　4.成立項目公司

　　特許權(quán)協(xié)議或合同簽定并得到政府批準后，政府將向中標投標人發(fā)出中標通知，并向中標人授予項目。中標人接受項目，并應(yīng)在規(guī)定的時間內(nèi)提交履約保證金。特許權(quán)協(xié)議生效后，中標人將組建項目公司。

　　該項目公司即BOT項目公司或稱為特許權(quán)公司。成立項目公司的主要目的是為了能有一個責(zé)任主體來具體承擔(dān)該項目的建設(shè)與經(jīng)營。因為前面的投標企業(yè)或稱發(fā)起單位，通常是由多個私營機構(gòu)組成的一個松散的聯(lián)營集團，不是一個獨立的法人實體，不能獨立承擔(dān)相應(yīng)的民事法律責(zé)任。因此，由項目發(fā)起人共同出資成立一個專門從事該項目的BOT公司就十分必要，也是必經(jīng)的程序。BOT項目公司成立后，該項目的融資、建設(shè)和經(jīng)營管理則全權(quán)由該公司負責(zé)。

　　5.項目籌資

　　BOT項目籌資是項目實施的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，項目籌資由項目公司具體負責(zé)。大多數(shù)BOT項目公司在籌資上采用將項目發(fā)起人提供的股本與商業(yè)銀行、國際金融機構(gòu)和雙邊政府放款人等提供的貸款結(jié)合在一起的辦法。在大多數(shù)情況下，股本投入的百分比在10%-30%的范圍內(nèi)，剩余部分以無追索權(quán)或有限追索權(quán)方式進行籌措。

　　項目公司欲取得金融機構(gòu)的貸款，必須給予貸款人一定形式的擔(dān)保。除了政府給予特許權(quán)和其他支持外，貸款人還會要求公司股本所有者保證將其全部股票作為貸款的擔(dān)保，并取消股票的贖回權(quán)，一旦項目面臨“危機”，貸款人可最終成為項目公司的所有人。

　　6.項目建設(shè)

　　在這一階段，項目公司根據(jù)特許權(quán)協(xié)議或合同規(guī)定的技術(shù)和時間等要求，組織項目的設(shè)計、施工、和采購等項工作。具體可分為項目公司組織有關(guān)機構(gòu)對項目進行詳細設(shè)計；委托建筑公司對項目建設(shè)總體承包；建筑公司對項目進行施工并交付項目公司等幾個步驟。

　　BOT項目的建設(shè)一般采用交鑰匙固定價格總承包方式，工期提前可锝獎金而延誤則要罰款。由于BOT項目較傳統(tǒng)項目復(fù)雜的多，為使項目正確合理執(zhí)行，項目公司常雇傭獨立監(jiān)理機構(gòu)對設(shè)計、施工、費用控制和項目管理等進行檢查。

　　BOT項目一般從方案的選擇，項目規(guī)劃、設(shè)計、建筑施工，提供設(shè)備與安裝，人員培訓(xùn)直至開始生產(chǎn)，由主承包商負責(zé)到底，目的在于確保建造的支出和完成工期的時間保持不變（但這些合同在某些情況下允許建設(shè)開支與工期的變化、調(diào)整）。待工程建成、設(shè)備安裝完畢，經(jīng)過試車，在產(chǎn)品質(zhì)量、產(chǎn)量和原材料消耗方面完全符合合同規(guī)定的標準的條件下，移交項目。

　　作為主承包商通常把主要精力放在成套生產(chǎn)設(shè)備的設(shè)計、制造、供貨、安裝、調(diào)試方面，而將土建工程交給分包商去承擔(dān)。例如，大型電站工程的主承包商著重抓汽輪發(fā)電機、鍋爐和變電設(shè)備的供貨和安裝，而將電站廠房、冷卻塔和其他輔助設(shè)施的土建工程向外分包。因為一般主承包商具有組織同類大型生產(chǎn)企業(yè)建設(shè)經(jīng)驗，而不是以實施土建工程為主要業(yè)務(wù)的，所以他們將土建工程分包給有經(jīng)驗的土木建筑工程公司。

　　主承包商為免去直接指揮工人的的繁雜工作，一般采取包工不包料的方式，將施工分包給能提供全部勞務(wù)人員并能管理勞務(wù)的公司。勞務(wù)分包在責(zé)任、義務(wù)、權(quán)利方面都比較復(fù)雜，因此應(yīng)對勞務(wù)分包的內(nèi)容作出十分明確的劃分。勞務(wù)分包既是外國公司作為主承包商降低成本的有效途徑，也可為東道國企業(yè)創(chuàng)造贏利機會。

　　分包商一般在投標前以選定，由主承包商邀請分包商報價，通過議價標而不是公開招標來確定。選擇分包商的主要條件是具有類似工程的施工經(jīng)驗、足夠?qū)嵙Γò�括財力和設(shè)備能力）、足夠的技術(shù)力量和熟練工人、報價合理且低廉。

　　BOT項目建設(shè)的主承包商往往不是東道國的企業(yè)，因此不熟悉該國的社會、法律、經(jīng)濟、商務(wù)和金融情況，不了解當(dāng)?shù)氐膫鹘y(tǒng)習(xí)慣和人際關(guān)系，不清楚解決各類問題的方法。而這些對項目及其成敗具有決定性意義，因此主承包商除將部分工程分包外，往往在當(dāng)?shù)仄刚埓�理人，協(xié)助其開展業(yè)務(wù)。在國際工程承包中，代理人的服務(wù)是多方面的，而且非常重要，因此代理人的選擇也非常重要。只有那些信譽良好、關(guān)系廣泛、熟悉業(yè)務(wù)、地位合法的代理人才是合適的。

　　7.項目經(jīng)營

　　項目經(jīng)營是項目投資者歸還貸款、回收成本、分得紅利和上繳稅收的重要階段。在項目經(jīng)營期內(nèi)，項目公司全權(quán)負責(zé)整個項目的生產(chǎn)經(jīng)營管理，其經(jīng)營管理越好，經(jīng)營費用越低，越能早日償還貸款，盡早獲得利益。因此，項目公司會采用最優(yōu)的方法，對項目運營實施管理。對項目的具體運營，既可以是項目公司本身，也可以是項目公司的股東，但在項目公司及其股東沒有運營經(jīng)驗或沒有能力的情況下，經(jīng)營工作也可通過簽定《運營維護合同》分包給獨立的運營維護商。運營維護商必須具有豐富的經(jīng)驗和良好的業(yè)績，有較強的商業(yè)和合同管理能力，且有較強的專業(yè)技術(shù)力量。一般情況下，經(jīng)營維護商在項目早期就應(yīng)參加到項目工作中，在設(shè)計過程中提出好的建議，來保證在現(xiàn)有造價條件下使項目實現(xiàn)最有效的運行。

　　運營維護商在運行維護項目時，一般指派若干名技術(shù)和管理人員，在當(dāng)?shù)卣衅讣夹g(shù)工人，并培訓(xùn)東道國技術(shù)和管理人員。在項目運營期內(nèi)，運行維護工作要逐步過渡到由東道國人員來完成。運營維護商也可將部分相對獨立的工作分包給當(dāng)?shù)赜心芰ν瓿山?jīng)營工作的公司。

　　根據(jù)特許權(quán)協(xié)議，為保證BOT項目的壟斷性，有些情況下，東道國政府也將與新建項目有競爭的現(xiàn)有項目交由BOT項目公司經(jīng)營。在這種情況下，運行維護商除運行新建項目外，還要負責(zé)經(jīng)營現(xiàn)有項目。

　　值得一提的是，項目的維護保養(yǎng)對東道國政府具有特殊意義。BOT項目的最終所有權(quán)要移交給政府，若平時維修不善，移交的很可能是一個即將廢棄的項目，因此項目公司與運營維護商簽定《運營維護合同》時，以及在合同執(zhí)行過程中，政府都要參與意見并監(jiān)督執(zhí)行。

　　8.項目移交

　　特許期滿后，項目公司必須按特許權(quán)協(xié)議中規(guī)定的項目質(zhì)量標準和資產(chǎn)完好程度等，將項目的資產(chǎn)、經(jīng)營期預(yù)留的維護基金和經(jīng)營管理勸全部移交給東道國政府。這是采用BOT投資方式與其他投資方式相區(qū)別的一個關(guān)鍵所在。采用BOT方式，可以合資經(jīng)營，合作經(jīng)營，獨資經(jīng)營，但在經(jīng)營期滿以后，卻會遇到投資方如何將財產(chǎn)移交給在東道國政府的問題。

　　項目移交的日期也可以不定死，如果項目公司超過了預(yù)期并提前實現(xiàn)其全部的股本收益，移交的日期就可提前；如果由于非股本投資者和非項目公司所能控制的因素作用，其預(yù)期的收益到期沒有達到，那么特許期也可推后；移交可以是無償?shù)�，也可以是有償�(shù)模ㄖ袊鳥OT項目的移交是無償?shù)模�，但這些靈活的辦法必須在原特許權(quán)協(xié)議中有所規(guī)定，或在項目經(jīng)營期間通過談判，獲得雙方的認可。當(dāng)然移交也可能發(fā)生在一些非正常情況下，如違約和不可抗力等。項目移交政府后，項目公司還可繼續(xù)經(jīng)營，但這時的經(jīng)營只是作為受政府委托代為經(jīng)營，項目公司本身已不再享有原特許權(quán)協(xié)議中授予的各項權(quán)利。政府是否繼續(xù)委托原項目公司經(jīng)營，由東道國政府自己決定項目的結(jié)束。