污水處理PPP項(xiàng)目涉及到的合同體系非常龐大，其中包括：項(xiàng)目合同、股東協(xié)議、融資合同、工程承包合同、保險合同等等，PPP項(xiàng)目合同是最核心的合同。PPP項(xiàng)目合同最關(guān)鍵的問題是項(xiàng)目權(quán)利義務(wù)邊界的設(shè)置問題，不僅要做到公平合理，同時也要合法合規(guī)。筆者有幸參與BOT模式下污水處理PPP項(xiàng)目合同的審查，期間發(fā)現(xiàn)、搜集及整理了一些個人經(jīng)驗(yàn)，從合法合規(guī)的角度對PPP項(xiàng)目合同權(quán)利義務(wù)設(shè)置時的注意事項(xiàng)進(jìn)行了總結(jié)，僅供大家參考和指正。
 

一、設(shè)置項(xiàng)目公司義務(wù)時需注意事項(xiàng)

在特許經(jīng)營期間，項(xiàng)目公司應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目合同的約定，自行承擔(dān)費(fèi)用、責(zé)任和風(fēng)險，負(fù)責(zé)污水處理廠廠區(qū)紅線范圍內(nèi)項(xiàng)目設(shè)施的建設(shè)、運(yùn)營、維護(hù)，保證按照適用法律、項(xiàng)目合同和謹(jǐn)慎運(yùn)營慣例經(jīng)營項(xiàng)目設(shè)施，使其處于良好的運(yùn)營環(huán)境并能在運(yùn)營參數(shù)范圍內(nèi)安全穩(wěn)定地提供污水處理服務(wù)，并在特許經(jīng)營期滿時將項(xiàng)目設(shè)施移交給政府或其指定機(jī)構(gòu)，在不損害上述原則前提下，項(xiàng)目公司履行義務(wù)時需注意：

(1)未經(jīng)政府同意，整個特許經(jīng)營期內(nèi)注冊資本金不得減少，項(xiàng)目公司不得轉(zhuǎn)讓和解散。對于注冊資本金，需按照《國務(wù)院關(guān)于調(diào)整固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目資本金比例的通知》，此類項(xiàng)目資本金占項(xiàng)目總投資的最低比例為20%。銀行在給項(xiàng)目貸款時，也會考慮項(xiàng)目的資本金比例的多少。在特許經(jīng)營期內(nèi)的某一特定時間段內(nèi)，政府對股權(quán)鎖定，未經(jīng)政府書面同意，項(xiàng)目公司不得轉(zhuǎn)讓股權(quán)，在這一鎖定期結(jié)束后，項(xiàng)目公司轉(zhuǎn)讓股權(quán)需向政府備案。《公司法》第七十一條規(guī)定，公司章程對股權(quán)轉(zhuǎn)讓另有規(guī)定的依其規(guī)定�！豆�司法》第四十二條，股東表決權(quán)按照出資比例行使表決權(quán)，公司章程另有規(guī)定的除外。一般的污水處理PPP項(xiàng)目，政府均有參股，在項(xiàng)目公司章程中應(yīng)對公司股權(quán)的變更及注冊資本的減少作出相應(yīng)的規(guī)定，以反映PPP項(xiàng)目合同對項(xiàng)目公司股權(quán)變更及注冊資本金減少的限制。我們可以在公司章程中，對表決權(quán)作一定約定，如一票否決權(quán)，對股權(quán)轉(zhuǎn)讓進(jìn)行限制。當(dāng)然項(xiàng)目公司成立后，也有可能通過召開股東會把章程修改掉，因此，在公司章程或者PPP項(xiàng)目合同中都需要約定如“未來修改章程須經(jīng)政府同意”的條款，以此限制股權(quán)轉(zhuǎn)讓。

(2)根據(jù)適用法律和項(xiàng)目合同的規(guī)定接受政府對項(xiàng)目公司的監(jiān)督和檢查，并為政府履行上述監(jiān)督權(quán)利提供相應(yīng)的工作條件，但該等監(jiān)督不得干涉項(xiàng)目公司根據(jù)適用法律和本協(xié)議履行其在PPP項(xiàng)目合同下的權(quán)利和義務(wù)。政府對于項(xiàng)目公司的監(jiān)管不限于建設(shè)期工程監(jiān)管，對于運(yùn)營期也存在核實(shí)和調(diào)查，對于項(xiàng)目公司的檢查程序、結(jié)果、設(shè)備和儀器進(jìn)行現(xiàn)場檢測和檢查，如政府對備用水樣的再次檢測結(jié)果與項(xiàng)目公司有很大出入時，可以在合同中約定，委托雙方認(rèn)可的有資質(zhì)的第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行檢測，費(fèi)用由有過錯的一方承擔(dān)。根據(jù)《環(huán)境保護(hù)法》第二十四、第二十五條，縣級以上人民政府主管部門及其委托的環(huán)境檢測機(jī)構(gòu)和其他負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理的部門，有權(quán)對造成嚴(yán)重污染的企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者進(jìn)行現(xiàn)場檢查，可以對造成污染物排放的設(shè)施、設(shè)備進(jìn)行查封扣押。污水處理廠在污水經(jīng)過處理過后的水質(zhì)仍然可能存在不達(dá)標(biāo)，期間產(chǎn)生的污泥可能存在處置不當(dāng)，對環(huán)境造成的影響將受到環(huán)保部門的監(jiān)督，因此，對于污水處理廠的監(jiān)督不限于簽約主體的監(jiān)管。

(3)應(yīng)按照法律法規(guī)及相關(guān)政策繳納有關(guān)稅費(fèi)。在《資源綜合利用產(chǎn)品和勞務(wù)增值稅優(yōu)惠目錄》分別對污水處理廠、污泥處理勞務(wù)、污水處理勞務(wù)在達(dá)到相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和條件時的退稅作了規(guī)定，詳見下表：

但是需要注意：已享受規(guī)定的增值稅即征即退政策的納稅人，因違反稅收、環(huán)境保護(hù)的法律法規(guī)受到處罰(警告或單次1萬元以下罰款除外)的，自處罰決定下達(dá)的次月起36個月內(nèi)，不得享受《關(guān)于印發(fā)<資源綜合利用產(chǎn)品和勞務(wù)增值稅優(yōu)惠目錄>的通知》規(guī)定的增值稅即征即退政策。

(4)除經(jīng)政府書面同意，項(xiàng)目公司可將污水處理服務(wù)費(fèi)收費(fèi)權(quán)進(jìn)行質(zhì)押外，項(xiàng)目公司不得將其財產(chǎn)和PPP項(xiàng)目合同項(xiàng)下的任何權(quán)利義務(wù)、所有權(quán)和權(quán)益設(shè)定任何抵押、質(zhì)押或者任何其他形式的擔(dān)保。根據(jù)《公司法》第十六條，公司向其他企業(yè)投資或者為他人提供擔(dān)保，依照章程的規(guī)定，由董事會或者股東會、股東大會決議。因此，在政府參股的項(xiàng)目公司中，政府也可以在章程中對擔(dān)保事宜進(jìn)行規(guī)定，行使股東的表決權(quán)。根據(jù)發(fā)改委《政府與社會資本合作項(xiàng)目通用合同指南》第八條第五款：項(xiàng)目資產(chǎn)權(quán)屬是指明確合作各階段項(xiàng)目有形及無形資產(chǎn)所有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)、處置權(quán)的歸屬。項(xiàng)目資產(chǎn)主要包括土地和土地上的附著物、設(shè)施設(shè)備等。污水處理項(xiàng)目用地屬于城市基礎(chǔ)設(shè)施用地和公益事業(yè)用地，一般是劃撥用地，通常應(yīng)明確未經(jīng)政府批準(zhǔn)，項(xiàng)目公司不得將該項(xiàng)目涉及的土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給第三方或者用于該項(xiàng)目以外的其他用途。項(xiàng)目土地附著物、建(構(gòu))筑物、污水處理設(shè)施及設(shè)備等所有權(quán)屬于政府，期滿后移交給政府。

(5)通常情況下履約保函體系需覆蓋整個政府與社會資本合作期間。履約保函體系由投資者競標(biāo)保函、建設(shè)期履約保函、運(yùn)營期維護(hù)保函和移交維修保函組成。實(shí)踐中，往往不會根據(jù)項(xiàng)目合作階段對于履約保函種類作特別劃分，但是在每個階段會依據(jù)每個階段擔(dān)保目的的不同對擔(dān)保金額作出不同要求。政府通過與社會資本成立項(xiàng)目公司，剝離自身債務(wù)與降低風(fēng)險，同樣社會投資者也同樣通過成立項(xiàng)目公司，通過項(xiàng)目的有限追索權(quán)來實(shí)現(xiàn)風(fēng)險剝離，因此，社會投資者也可能不太愿意為項(xiàng)目提供額外的擔(dān)保，更何況每一種擔(dān)保都要產(chǎn)生財務(wù)成本，加大財政壓力。但是如果要項(xiàng)目公司來承擔(dān)建設(shè)、運(yùn)營期間及移交期間的擔(dān)保，又牽涉到一個問題，往往政府也是項(xiàng)目公司的股東，政府作為股東也在出資范圍內(nèi)為污水處理項(xiàng)目存在履約的擔(dān)保。

二、設(shè)置政府義務(wù)時需注意事項(xiàng)

為了保證PPP項(xiàng)目順利進(jìn)行，確保政府履約的契約精神，政府往往需要對項(xiàng)目公司作出一定的承諾，明確政府在PPP項(xiàng)目實(shí)施過程中的主要義務(wù)。每一個項(xiàng)目有自己的特殊性，因此政府承諾的范圍可能會有所不同，比較常見的承諾為：付費(fèi)或者補(bǔ)助，提供一定量的污水;負(fù)責(zé)或者協(xié)助獲取項(xiàng)目相關(guān)土地權(quán)利;提供相關(guān)連接設(shè)施;辦理有關(guān)政府審批手續(xù);為了防止不必要的競爭，作出唯一性承諾等等。政府在履行義務(wù)時須注意：

(1)應(yīng)當(dāng)完成前期工作。與項(xiàng)目相關(guān)的項(xiàng)目規(guī)劃選址、項(xiàng)目可行性研究報告、環(huán)境影響評價書、地質(zhì)勘查報告、節(jié)能評估、壓覆礦查詢，水土保持方案、水資源論證報告、排污口設(shè)施許可、確定咨詢顧問和招標(biāo)代理單位，負(fù)責(zé)項(xiàng)目的招商工作。在PPP項(xiàng)目合同簽訂后，政府應(yīng)將前期工作成果，如項(xiàng)目的立項(xiàng)、環(huán)評、節(jié)能評估等資料交給項(xiàng)目公司。在前期工作費(fèi)用的支付問題中，有些政府因?yàn)榻?jīng)濟(jì)拮據(jù)會在招標(biāo)文件中約定由項(xiàng)目公司或者社會資本支付，如有些政府會在談判備忘錄以及PPP項(xiàng)目合同中約定政府對前期費(fèi)用支出的金額計入項(xiàng)目總投資，作為政府入股項(xiàng)目公司的股本金，然而如果政府PPP招商不成功，則前期費(fèi)用就完全只能由政府兜底了。

(2)根據(jù)協(xié)議的約定向項(xiàng)目公司支付污水處理費(fèi)。根據(jù)財政部印發(fā)的《政府購買服務(wù)暫行管理辦法》第十四條第一款中規(guī)定環(huán)境治理領(lǐng)域適宜社會力量承擔(dān)的服務(wù)事項(xiàng)，可知污水處理項(xiàng)目屬于政府購買服務(wù)范疇，由政府向項(xiàng)目公司支付污水處理費(fèi)。政府對企業(yè)的污水處理費(fèi)一般納入價格聽證目錄，比如城市污水處理費(fèi)作為《湖南省價格聽證目錄》的第十二項(xiàng)。是否經(jīng)過價格聽證也往往作為銀行給項(xiàng)目公司貸款的一項(xiàng)考核標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)《湖南省政府制定價格成本監(jiān)審實(shí)施細(xì)則》第四條：凡實(shí)行價格聽證的商品、服務(wù)價格和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)自動列入成本監(jiān)審目錄，污水處理成本定調(diào)價監(jiān)審。由于安慶污水處理管網(wǎng)一體化整合方案公開招標(biāo)引來的異議，因此，筆者不得不提醒政府在給項(xiàng)目公司支付污水處理費(fèi)時，應(yīng)綜合考慮社會公眾對價格的接受能力以及對于法律法規(guī)對成本規(guī)定的基礎(chǔ)上制定一個讓項(xiàng)目公司能夠履約下去的合理回報機(jī)制。

(3)一般由政府提供土地使用權(quán)。土地是劃撥還是出讓也有過一些分歧，依據(jù)全國人大常委會《土地管理法》第五十四條規(guī)定，城市基礎(chǔ)設(shè)施用地和公益事業(yè)用地經(jīng)縣級以上人民政府依法批準(zhǔn)，可以以劃撥方式取得。按照國土資源部《劃撥用地目錄》第三條第五款的規(guī)定，污水處理廠用地屬于城市基礎(chǔ)設(shè)施用地，在劃撥用地目錄里。然而國土資源部發(fā)布的《節(jié)約集約利用土地規(guī)定》第二十一條規(guī)定，國家擴(kuò)大國有土地有償使用范圍，減少非公益性用地劃撥，除軍事、保障性住房和涉及國家安全和公共秩序的特殊用地可以以劃撥方式供應(yīng)外，國家機(jī)關(guān)辦公和交通、能源、水利等基礎(chǔ)設(shè)施(產(chǎn)業(yè))、城市基礎(chǔ)設(shè)施以及各類社會事業(yè)用地中的經(jīng)營性用地，實(shí)行有償使用。本以為明朗的土地問題，在《節(jié)約集約利用土地規(guī)定》頒布后，卻因?yàn)閯潛苓�是出讓有了污水處理項(xiàng)目用地是否屬于經(jīng)營性用地之爭。筆者是從法律效力層級上分析，全國人大常委會頒布的《土地管理法》屬于法律效力高于國土資源頒布的部門規(guī)章《節(jié)約集約利用土地規(guī)定》，應(yīng)適用《土地管理法》，適用劃撥方式取得項(xiàng)目用地。同時還存在觀點(diǎn)認(rèn)為從發(fā)改委《關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見》第三條第二款，可知項(xiàng)目公司主要靠政府購買服務(wù)，不直接向使用者收費(fèi)，沒有其他收費(fèi)渠道，認(rèn)為污水處理項(xiàng)目屬于非經(jīng)營性項(xiàng)目，這樣的觀點(diǎn)還有待于商榷。如果社會投資者經(jīng)濟(jì)實(shí)力雄厚或者項(xiàng)目具有某些特殊性需要將項(xiàng)目用地進(jìn)行出讓，也是可行的，只是實(shí)踐中并不多見。