國(guó)際水資源整體性治理深入人心
背景與趨勢(shì)
根據(jù)吉爾伯特·懷特教授的概括，水資源管理經(jīng)歷了3個(gè)主要階段：第一階段是20世紀(jì)初期的單目標(biāo)工程模式，如筑壩發(fā)電、興庫(kù)蓄水、建構(gòu)市政供排水系統(tǒng)、整治河道、調(diào)控洪水等；第二階段是從20世紀(jì)30年代開(kāi)始興起的綜合利用水利建設(shè)時(shí)期，如水庫(kù)的興建既可發(fā)電又可為其他目的而蓄水；第三階段是從20世紀(jì)60年代至今，人們開(kāi)始對(duì)已有大規(guī)模治河工程項(xiàng)目的整體影響進(jìn)行認(rèn)真反思，對(duì)其引致的社會(huì)與環(huán)境全面影響進(jìn)行重新評(píng)估。一般來(lái)講，國(guó)際上的水資源綜合治理發(fā)端于20世紀(jì)中葉，其標(biāo)志是1949年召開(kāi)的“成功湖資源保護(hù)與利用”會(huì)議。該會(huì)議首次圍繞將水作為主要的自然資源進(jìn)行綜合開(kāi)發(fā)利用、流域綜合管理等議題進(jìn)行了討論和經(jīng)驗(yàn)總結(jié)。
一直以來(lái)，國(guó)際水資源管理的理念在不斷發(fā)生變化，總的趨勢(shì)呈現(xiàn)出綜合性、整體性等特征，即將與水有關(guān)的問(wèn)題和事項(xiàng)盡可能地綜合起來(lái)考慮，并試圖整合各種組織機(jī)構(gòu)、政策工具和社會(huì)力量來(lái)加以解決。這種變化不僅源于歷次國(guó)際水資源大會(huì)的引導(dǎo)，也源于學(xué)界專(zhuān)家對(duì)國(guó)際水治理模式的批判與反思。如當(dāng)前一部分學(xué)者對(duì)自1949年以來(lái)的國(guó)際治水實(shí)踐模式進(jìn)行了反思，并總結(jié)了國(guó)際治水的若干經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)：一是治水組織由于專(zhuān)業(yè)訓(xùn)練與能力的不足、組織機(jī)構(gòu)的限制及對(duì)許多行動(dòng)后果的無(wú)知等，導(dǎo)致無(wú)法有效地分析錯(cuò)綜復(fù)雜的利益關(guān)系、部門(mén)關(guān)系，進(jìn)而也就無(wú)法提出或抉擇出有效的綜合性解決方案；二是治水評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的不一致和變化性特征，致使在實(shí)踐應(yīng)用中出現(xiàn)大量的矛盾之處；三是對(duì)于已經(jīng)完成的治水成果，很少進(jìn)行深刻而綜合性的后評(píng)估。
如今，全球背景下的整體性治水理念已逐漸深入人心，整體性治水實(shí)踐也取得了一定的成績(jī)，如國(guó)際治水組織的成立、國(guó)際治水政策及協(xié)議的出臺(tái)以及跨界流域較為成功的治理等。特別值得一提的是，全球?qū)用娴乃Y源網(wǎng)絡(luò)的制度化建設(shè)逐漸完善，并呈現(xiàn)出一種三級(jí)式結(jié)構(gòu)的治理網(wǎng)絡(luò)。
模式與經(jīng)驗(yàn)
西方主要發(fā)達(dá)國(guó)家由于工業(yè)化、城市化發(fā)展較早，但環(huán)境保護(hù)意識(shí)和理念沒(méi)有及時(shí)跟進(jìn)，致使很多國(guó)家走上了“先污染，后治理”的發(fā)展道路。在水治理方面，亦是如此。但自20世紀(jì)60年代之后，主要發(fā)達(dá)國(guó)家如美國(guó)、法國(guó)等國(guó)及歐盟均采取了多種措施和手段，努力治理水污染，防治水災(zāi)害，保障清潔用水，并獲得了較為顯著的成效。同時(shí)，各國(guó)在水資源整體性治理方面也形成了自身的治理模式和特點(diǎn)。
美國(guó)多主體協(xié)同治理。美國(guó)治水（特別是水污染治理）體現(xiàn)出的一大優(yōu)勢(shì)特點(diǎn)是采用多主體協(xié)同治理模式，即綜合了多元主體的多元治理方法共同治理水域和水環(huán)境，以達(dá)到控制水污染，保障水質(zhì)安全之目的。多元的水治理主體主要包括政府機(jī)構(gòu)、市場(chǎng)主體和普通公眾，多元的治理手段表現(xiàn)為立法手段、司法手段、行政手段、經(jīng)濟(jì)手段和政治（參與）手段等。
法國(guó)混合型網(wǎng)絡(luò)治理。法國(guó)淡水資源比較豐富，但地區(qū)差異較大，南方地區(qū)旱災(zāi)頻發(fā)。因此，在法國(guó)，水資源是最早被政府管制的自然資源之一。法國(guó)水資源整體性治理模式可以概括為“混合型網(wǎng)絡(luò)治理模式”，這種模式主要有3個(gè)方面特征：水治理法律體系逐步綜合化；水資源政策網(wǎng)絡(luò)參與主體的多元化；流域治理機(jī)構(gòu)的混合化。
歐盟綜合性流域治理。根據(jù)《歐盟水框架方針》，歐盟水資源治理的特點(diǎn)可以概括為“綜合性流域治理模式”，表現(xiàn)在3個(gè)方面：強(qiáng)調(diào)水資源管理系統(tǒng)的獨(dú)立性；強(qiáng)調(diào)地表水與地下水共同治理；強(qiáng)調(diào)水治理技術(shù)方法的組合式運(yùn)用。
從上述發(fā)達(dá)國(guó)家的治水實(shí)踐可以看出，完善的治理機(jī)構(gòu)、法規(guī)政策和公眾參與都是治水成功必備的要素。但他們的具體做法仍然存在一些差異。美國(guó)治水的特點(diǎn)是將聯(lián)邦機(jī)構(gòu)、州政府機(jī)構(gòu)、企業(yè)和社會(huì)組織等治理主體有效地整合起來(lái)，通過(guò)法規(guī)政策和協(xié)議項(xiàng)目等行政的、市場(chǎng)的和司法等多種手段實(shí)現(xiàn)整體性治理之目的。法國(guó)治水的模式特點(diǎn)在于通過(guò)完善的較為綜合化的治水法律體系的實(shí)施，構(gòu)建了錯(cuò)綜復(fù)雜的水治理網(wǎng)絡(luò)，每個(gè)網(wǎng)絡(luò)的節(jié)點(diǎn)都發(fā)揮著各自獨(dú)特的治理或溝通作用，從而盡可能地將利益相關(guān)者的利益綜合考慮和協(xié)調(diào)，以達(dá)成各方能夠接受的方案措施。而歐盟則提倡歐洲各國(guó)通過(guò)綜合系統(tǒng)的、生態(tài)的流域管理理念和多元的治理技術(shù)，以實(shí)現(xiàn)流域的整體性治理。
主要啟示
一是要制訂長(zhǎng)期的綜合性水治理綱領(lǐng)，以及能統(tǒng)籌各方面利益的水規(guī)劃，在此基礎(chǔ)上，構(gòu)建有效的水資源協(xié)同治理機(jī)制。協(xié)同治理要以相關(guān)各方，特別是相關(guān)政府主體的密切合作為基礎(chǔ)的。同時(shí)，也需要組成流域綜合管理機(jī)構(gòu)，注重流域綜合管理，建立統(tǒng)一高效的管理體系，即須有一個(gè)統(tǒng)一、有效的機(jī)構(gòu)（或政策網(wǎng)絡(luò)）能真正從全局出發(fā)，協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)流域（湖泊）內(nèi)各利益相關(guān)方合作。
二是建立健全具有高度權(quán)威的法律體系，以及法律法規(guī)指導(dǎo)下的跨界類(lèi)協(xié)議（合同、倡議書(shū)），以實(shí)現(xiàn)對(duì)用水者的規(guī)范，并贏取流域中各方的真誠(chéng)合作。治水法律的權(quán)威性能保證違規(guī)者必定受到懲罰，防范搭便車(chē)行為和陷入“公地悲劇”困境。但更多時(shí)候，在流域的管理中需要采用非強(qiáng)制性的協(xié)議（合同、倡議書(shū)等），以實(shí)現(xiàn)多方的合作共贏。
三是實(shí)施多元主體協(xié)同治理，鼓勵(lì)公眾參與和民主協(xié)商。除了政府部門(mén)和相關(guān)治水組織之外，水政策的制定和執(zhí)行必須引入公眾和其他利益相關(guān)主體的參與。健全的信息交換機(jī)制和民主協(xié)商機(jī)制是跨界水治理成功的重要保證。此外，實(shí)施水信息公開(kāi)，加強(qiáng)社會(huì)各界的監(jiān)督，鼓勵(lì)社會(huì)公眾參與，建立健全有效的監(jiān)測(cè)和懲處機(jī)制。
四是采用多元治理手段進(jìn)行綜合治理，即綜合行政、法律、市場(chǎng)和技術(shù)等多元手段實(shí)現(xiàn)水資源的有效利用和管理。在治理水污染方面，除了增加政府資金投入，還需要引入市場(chǎng)機(jī)制，實(shí)施污染者付費(fèi)和使用者付費(fèi)等原則。此外，還需要加強(qiáng)水環(huán)境技術(shù)進(jìn)步和水環(huán)境產(chǎn)業(yè)發(fā)展，鼓勵(lì)企業(yè)采用先進(jìn)技術(shù)，實(shí)現(xiàn)節(jié)能減排。
政策建議
一是創(chuàng)新水管理體制，構(gòu)建多部門(mén)跨部門(mén)協(xié)同治理機(jī)制。水治理是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，它包括治污系統(tǒng)、供水系統(tǒng)、防洪系統(tǒng)、排澇系統(tǒng)等多個(gè)子系統(tǒng)協(xié)同安排和運(yùn)行，涉及環(huán)保部門(mén)、供水部門(mén)、水利防洪部門(mén)、市政規(guī)劃部門(mén)、城建部門(mén)等多部門(mén)的職責(zé)和工作。當(dāng)前分散割裂的現(xiàn)行管理體制很難實(shí)現(xiàn)水污染跨流域統(tǒng)一治理。因此，構(gòu)建合理有效的多部門(mén)跨部門(mén)協(xié)同治理機(jī)制就顯得尤為重要。
二是集聚各種社會(huì)力量，形成多元主體協(xié)同治理網(wǎng)絡(luò)。在水資源開(kāi)發(fā)和治理中，政府固然需要發(fā)揮主導(dǎo)作用。但單純依靠政府一方的力量還不足以解決水供給、水澇和水污染防治問(wèn)題，因此，集聚各種社會(huì)力量，形成多元主體協(xié)同治理網(wǎng)絡(luò)就顯得非常必要和重要。
三是有效整合并綜合運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段、行政手段、法律手段和科技手段等多種治理方法和治理工具。在水治理方面，處理對(duì)污染企業(yè)加大行政處罰之外，還要引入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)手段，如采用“誰(shuí)污染誰(shuí)治理”和使用者付費(fèi)原則進(jìn)行水治理和水服務(wù)供給。
四是以流域（河道）為中心，構(gòu)建綜合性流域（河道）協(xié)同治理機(jī)制。由于我國(guó)現(xiàn)行流域管理機(jī)構(gòu)缺乏全流域統(tǒng)一治理的實(shí)際權(quán)力，因此跨界水污染治理措施很難真正得以實(shí)施。為此，可以借鑒歐洲發(fā)達(dá)國(guó)家的治水模式，構(gòu)建以流域（河道）為中心的綜合性流域（河道）協(xié)同治理機(jī)制，打破流域的行政區(qū)劃分割，在進(jìn)一步完善“河長(zhǎng)制”的同時(shí)，設(shè)立更高管理層次的協(xié)同治理機(jī)構(gòu)——流域（河道）管理局，全權(quán)負(fù)責(zé)該流域（河道）的“五水共治”事務(wù)。
此外，在水資源整體性治理構(gòu)建上還需要運(yùn)用其他多元的治理手段，如政治支持及動(dòng)員、思想宣傳、輿論引導(dǎo)等，才能真正收到良好效果。而且，水整體性治理也是個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程，不可一蹴而就，需要系統(tǒng)思路，長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃，科學(xué)布局，精心安排。特別要注重培養(yǎng)、建構(gòu)良好的治水體制和機(jī)制，通過(guò)制度的作用，集結(jié)整個(gè)社會(huì)的力量和智慧來(lái)形成協(xié)同治理的局面。
（來(lái)源：《理論建設(shè)》，作者：王峰）
