發(fā)改委PPP項(xiàng)目案例十二：張家界市楊家溪污水處理廠項(xiàng)目 《張家界 楊家溪污水處理廠 BOT 項(xiàng)目特許經(jīng)營協(xié)議》

　　項(xiàng)目于 2008 年 6 月開始進(jìn)行公開招標(biāo)，7 月完成特許經(jīng)營協(xié)議談判，8 月正式完成簽約，9 月開始進(jìn)行設(shè)計(jì)優(yōu)化和前期準(zhǔn)備工作，2008 年底正式開工并于 2009 年底前完工進(jìn)入試運(yùn)營階段。項(xiàng)目于2010 年 5 月通過環(huán)保驗(yàn)收正式商業(yè)運(yùn)行。  

二、運(yùn)作模式  

　　張家界楊家溪污水處理廠采用 BOT 的方式進(jìn)行建設(shè)、運(yùn)營和 維護(hù)。由湖南首創(chuàng)投資有限公司 100%出資成立張家界首創(chuàng)水務(wù)有 限責(zé)任公司負(fù)責(zé)項(xiàng)目的具體運(yùn)營。張家界市人民政府授權(quán)張家界市 住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局與張家界首創(chuàng)水務(wù)有限責(zé)任公司簽署了《張家界 楊家溪污水處理廠 BOT 項(xiàng)目特許經(jīng)營協(xié)議》就特許經(jīng)營、項(xiàng)目的 建設(shè)、運(yùn)營、維護(hù)、雙方的權(quán)利義務(wù)、違約責(zé)任、終止補(bǔ)償?shù)葍?nèi)容進(jìn)行約定。

  圖  項(xiàng)目 PPP 結(jié)構(gòu)圖

 

1、特許經(jīng)營的形式。

　　通過 BOT 方式引入社會(huì)資本，由社會(huì)資本投資建設(shè)并運(yùn)營本 項(xiàng)目，經(jīng)營期限屆滿后將污水處理設(shè)施無償移交政府或政府指定的 接收單位。

2、特許經(jīng)營的范圍。 在特許經(jīng)營期內(nèi)投資建設(shè)、運(yùn)行張家界市楊家溪污水處理廠（不含管網(wǎng)資產(chǎn)），處理政府提供的污水，收取污水處理服務(wù)費(fèi)。 廠區(qū)紅線范圍外的為項(xiàng)目建設(shè)與運(yùn)行所需的市政配套設(shè)施（包括道 路、上水、供電）以及污水收集管網(wǎng)系統(tǒng)建設(shè)由張家界市政府負(fù)責(zé)， 不包含在項(xiàng)目范圍內(nèi)。

3、特許經(jīng)營的期限。 本項(xiàng)目的特許經(jīng)營期限為 25 年。

4、計(jì)量及價(jià)格機(jī)制。 由于運(yùn)營期內(nèi)污水處理量存在不確定性，本項(xiàng)目通過設(shè)計(jì)基本水量的方式為政府方和社會(huì)投資人有效分擔(dān)該風(fēng)險(xiǎn)。水量不足時(shí)政 府方應(yīng)就基本水量支付基本污水處理服務(wù)費(fèi)，污水處理廠的實(shí)際處 理水量超過基本水量，超額水量部分按 60%付費(fèi)。項(xiàng)目每兩年根據(jù) 人工、電費(fèi)等成本變動(dòng)進(jìn)行調(diào)整。政府方應(yīng)履行必要的審核、審批 程序并在一定時(shí)間內(nèi)給予答復(fù)。

5、終止后補(bǔ)償。 因政府方或者項(xiàng)目公司自身的原因引起特許經(jīng)營協(xié)議終止，雙方需各自承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，對另一方作出補(bǔ)償；由于自然條件引起的不可抗力事件導(dǎo)致協(xié)議終止，雙方的損失應(yīng)各自承擔(dān)；如果由于政策、法律法規(guī)等引起的協(xié)議終止，政府方承擔(dān)補(bǔ)償項(xiàng)目公司損失 的責(zé)任。

三、借鑒價(jià)值

　　張家界市楊家溪污水處理廠 BOT 項(xiàng)目主要目標(biāo)是引入社會(huì)資 本的資金以及先進(jìn)技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn)，提高污水處理服務(wù)的質(zhì)量和效率，推進(jìn)污水處理市場化改革。從目前來看，這一目標(biāo)基本達(dá)到。 總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，有如下方面可供借鑒。

1、PPP 項(xiàng)目實(shí)施需要營造公開透明的政策環(huán)境，建立協(xié)調(diào)機(jī) 制，規(guī)范化操作。

　　首先，市政府成立了市級層面的項(xiàng)目建設(shè)指揮部，保障政府和 社會(huì)資本合作積極穩(wěn)妥推進(jìn)。在指揮部推動(dòng)下，項(xiàng)目的招標(biāo)和談判 更加透明、決策更加科學(xué)民主，協(xié)調(diào)各職能部門更加高效。

　　其次，政府聘請專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)提供財(cái)務(wù)、法律等顧問服務(wù)，提 高項(xiàng)目決策的科學(xué)性、操作的規(guī)范性。顧問服務(wù)主要包括兩方面內(nèi) 容：一是按國家有關(guān)法律法規(guī)和規(guī)章制度，設(shè)計(jì)風(fēng)險(xiǎn)和利益分擔(dān)共享機(jī)制，編制特許經(jīng)營協(xié)議；二是構(gòu)建項(xiàng)目財(cái)務(wù)模型，為政府方在 進(jìn)行項(xiàng)目招標(biāo)、談判中提供參考和支持，通過公開程序確定項(xiàng)目的 合理污水處理服務(wù)費(fèi)單價(jià)。

2、社會(huì)資本提前介入，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)控制前移。張家界市楊家溪污水處理廠 BOT 項(xiàng)目在招標(biāo)文件中明確要求處理工藝成熟、處理效果良好，能夠保證污水處理后能達(dá)標(biāo)排放。社會(huì)資本在事前通過調(diào)查、踏勘等方式，根據(jù)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)確定了處理工藝，并在投標(biāo)時(shí)按工藝特點(diǎn)報(bào)價(jià)。目前經(jīng)運(yùn)行測試，主要工藝設(shè)備符合政府要求的技術(shù)先進(jìn)性和可靠性，滿足投資人關(guān)注的經(jīng)濟(jì)性 要求，達(dá)到了期初提出的整體要求。

3、建立合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制和收益分享機(jī)制。該項(xiàng)目在風(fēng)險(xiǎn)管理方面秉承了“由最有能力管理風(fēng)險(xiǎn)的一方來承擔(dān)相應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)”的風(fēng)險(xiǎn)分配原則，即承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的一方應(yīng)該對該風(fēng)險(xiǎn)具有控制力；承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的一方能夠?qū)⒃擄L(fēng)險(xiǎn)合理轉(zhuǎn)移；承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的 一方對于控制該風(fēng)險(xiǎn)有更大的經(jīng)濟(jì)利益或動(dòng)機(jī)；由該方承擔(dān)該風(fēng)險(xiǎn) 最有效率；如果風(fēng)險(xiǎn)最終發(fā)生，承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的一方不應(yīng)將由此產(chǎn)生的費(fèi)用和損失轉(zhuǎn)移給合同相對方。

　　按照風(fēng)險(xiǎn)分配優(yōu)化、風(fēng)險(xiǎn)收益對等和風(fēng)險(xiǎn)可控等原則，綜合考 慮政府風(fēng)險(xiǎn)管理能力、項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制和市場風(fēng)險(xiǎn)管理能力等要素， 本項(xiàng)目在政府、社會(huì)資本成立的項(xiàng)目公司之間設(shè)定風(fēng)險(xiǎn)分配機(jī)制，體現(xiàn)在相關(guān)法律協(xié)議中。本項(xiàng)目主要風(fēng)險(xiǎn)分配框架見下表。

　　
在政府方與項(xiàng)目公司簽署協(xié)議后，除表中可能存在的風(fēng)險(xiǎn)外，還可能存在項(xiàng)目公司中途違約或者在項(xiàng)目移交時(shí)不進(jìn)行大修等情 況，所以楊家溪污水處理廠項(xiàng)目設(shè)置了三種保函：

　　一是履約保函，用來保證項(xiàng)目公司履行建設(shè)廠區(qū)的義務(wù)，在項(xiàng) 目建成后該保函將退還；

　　二是維護(hù)保函，用來保證項(xiàng)目公司改造運(yùn)營、維護(hù)污水處理廠 的義務(wù)，在項(xiàng)目將要移交時(shí)用移交保函取代；

　　三是移交保函，在項(xiàng)目移交時(shí)和保證期內(nèi)保證項(xiàng)目全廠的設(shè)備、設(shè)施得到良好的大修，在保證期結(jié)束后退還。