由中國投資咨詢?nèi)�程�?dān)任PPP模式咨詢顧問的廣東省茂名市水東灣區(qū)引羅供水PPP項目，已由當(dāng)?shù)卣�府�?015年8月26日與社會投資人北京首創(chuàng)集團成功簽約。引羅供水工程作為財政部第二批PPP示范項目和廣東省首批市政供水類PPP項目，是廣東省基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域與市政公共服務(wù)領(lǐng)域采用PPP模式的破題之作，對于未來市政供水領(lǐng)域類似項目由傳統(tǒng)政府或采購模式向PPP運作轉(zhuǎn)變提供了可供借鑒的示范案例。

茂名水東灣新城位于茂名南部的濱海地區(qū)，面積約168平方公里，常住人口約39萬人。引羅供水工程建設(shè)總投資約為11.37億元，工程管道總長約55千米，包括原水輸水管線和配水管線，是茂名市政府為了改善新城生態(tài)環(huán)境、解決新城居民用水問題、保障民生的一重大舉措。引羅供水工程建設(shè)周期長，投資額度大，采用PPP融資模式有利于降低整個項目的建設(shè)運營成本，進一步減輕地方政府財政壓力，提高政府服務(wù)效率，達到少花錢、多辦事、辦好事的目的。為此，茂名市電白區(qū)政府于2014年成立了引羅供水工程PPP項目領(lǐng)導(dǎo)小組，正式?jīng)Q定引羅供水工程采用PPP模式建設(shè)運營。

一、項目識別階段

基于引羅供水工程是茂名市第一個采用PPP模式建設(shè)的準(zhǔn)公益性項目，茂名市當(dāng)?shù)卣�府對PPP融資模式還缺乏系統(tǒng)性了解，對該項目的判斷需要有對這個行業(yè)有一定的認知的專業(yè)咨詢機構(gòu)作出。

中國投資咨詢作為項目的咨詢中介機構(gòu)，成立了項目咨詢團隊。項目團隊與項目所在地政府保持了密切溝通：一是向當(dāng)?shù)卣�府介紹了最新的國家PPP政策法規(guī)文件，PPP項目整體運作情況；二是總結(jié)了當(dāng)前供水行業(yè)運用PPP模式的總體趨勢；三是介紹了中國投資咨詢公司在供水領(lǐng)域PPP項目的實踐經(jīng)驗和成功案例。經(jīng)過上述系統(tǒng)理論培訓(xùn)學(xué)習(xí)，政府方對項目識別階段的一些定義、概念有了清晰的認知，避免錯誤地理解和使用PPP模式。這為《廣東省茂名市水東灣城區(qū)引羅供水工程項目PPP物有所值評價報告》和《廣東省茂名市水東灣城區(qū)引羅供水工程項目PPP財政承載能力論證報告》兩份報告的順利編制和通過奠定了基礎(chǔ)。

二、項目準(zhǔn)備階段

PPP項目準(zhǔn)備階段最核心的環(huán)節(jié)就是項目實施方案的確定。PPP項目的初始實施方案編制過程具有一定復(fù)雜性，需要考慮項目類型、政府的市場化目標(biāo)以及項目資產(chǎn)的權(quán)屬、項目運營安排、計劃實施進度、收費機制等諸多因素。為此，項目團隊通過比較多種水務(wù)行內(nèi)常見合作模式，分析比較了各類已實施的交易結(jié)構(gòu)的優(yōu)勢和劣勢，并綜合協(xié)調(diào)和合理配置各方權(quán)利義務(wù)。在此基礎(chǔ)上，就初步實施方案的確定與政府方進行了反復(fù)磋商論證。

三、項目采購階段

鑒于引羅供水工程項目涉及投資、融資、建設(shè)、運營管理及維護等綜合需求，所涉專業(yè)多且對能力及經(jīng)驗要求也比較高，一家社會資本很難滿足全部需求。為保證項目的競爭性，同時又有利于政府對社會資本進行直接的協(xié)議監(jiān)管，項目團隊就政府采購方式、社會投資人資格條件、采購流程和評審細則等多方面內(nèi)容與業(yè)主方進行了多輪的匯報和討論，最終確定了在引羅供水工程PPP項目招標(biāo)中明確允許聯(lián)合體投標(biāo)，但聯(lián)合體成員不得超過三家，同時對聯(lián)合體提出了嚴(yán)格的要求。

引羅供水工程項目最終選擇采用公開招標(biāo)方式采購社會資本。項目在資格審查階段吸引了包括北京首創(chuàng)股份有限公司、中國水利水電第八工程局有限公司、新疆國統(tǒng)管道股份有限公司、安徽水安建設(shè)集團股份有限公司、北控中科成環(huán)保集團有限公司、中國水利水電第四工程局有限公司等10余家公司參與競標(biāo)。

綜合考慮多方因素，茂名市政府決定分別將“水電八局—北京首創(chuàng)股份有限公司聯(lián)合體”、“國統(tǒng)股份—安徽水安建設(shè)集團股份有限公司聯(lián)合體”列為第一、第二候選中標(biāo)人，通過與兩家聯(lián)合體的磋商談判，經(jīng)茂名市政府有關(guān)部門同意，最終“水電八局—北京首創(chuàng)股份有限公司聯(lián)合體”憑借良好的資信、雄厚的資金實力、豐富的項目運營經(jīng)驗、先進的管理理念等優(yōu)勢成功中標(biāo)。

在《中標(biāo)通知書》發(fā)出之后，茂名市電白區(qū)水利水電建設(shè)管理中心與北京首創(chuàng)股份有限公司、中國水利水電第八工程局有限公司組成的聯(lián)合體就具體的協(xié)議內(nèi)容文本開展了談判工作。

2015年8月26日，茂名市電白區(qū)水利水電建設(shè)管理中心與北京首創(chuàng)股份有限公司、中國水利水電第八工程局有限公司組成的聯(lián)合體現(xiàn)場簽署了《項目特許經(jīng)營協(xié)議》、《項目合資協(xié)議》、《項目工程建設(shè)協(xié)議》等一系列PPP合作協(xié)議，標(biāo)志著引羅供水這一重點民生工程，進入到了實質(zhì)性建設(shè)與執(zhí)行階段。

茂名市水東灣區(qū)引羅供水工程建成后，將羅坑水庫優(yōu)質(zhì)水源輸送至新建的占鰲水廠，經(jīng)水廠制水后供給各片區(qū)，可以有效緩解茂名水東灣城區(qū)的水東，陳村，旦場等三個片區(qū)的生活供水問題。

中國投資咨詢公司總經(jīng)理董建強（前排右一）參加引羅供水工程開工動員會

一、項目的咨詢方案

1、投融資結(jié)構(gòu)。引羅供水工程項目新建部分投資為11.37億元，全部由社會資本承擔(dān)融資、建設(shè)任務(wù)。雙方通過合資方式組建項目公司，項目公司資本金5.4億元，其中3.4億元由社會資本籌集，政府方以存量約2億元管網(wǎng)作為政府出資部分，出資資產(chǎn)價值在本項目水廠投產(chǎn)試運營后，按國有資產(chǎn)相關(guān)規(guī)定進行評估，并確定雙方在合資項目公司中股權(quán)比例，為了保障社會資本方的運營主體地位，確立了政府方持股比例不高于30%，中選社會投資人持股比例不低于70%的原則，具體投融資結(jié)構(gòu)詳見圖1。

圖1.本項目投融資結(jié)構(gòu)圖

2、回報機制。引羅供水工程項目是一個準(zhǔn)公益項目，兼顧供水任務(wù)的同時，還需承擔(dān)部分水庫建設(shè)的任務(wù)。因此用戶付費部分不足以滿足項目公司的回報要求，必須由政府提供可行性缺口補貼，以滿足項目公司收回成本并獲得合理回報的要求。在該項目中，我們經(jīng)過和政府多次溝通協(xié)商，最終確立了保底水量的補貼機制，將水價穩(wěn)定在一個科學(xué)有效的上漲空間內(nèi)，充分保證該項目的社會效益性。同時，通過保底水量的科學(xué)設(shè)計，兼顧投資者的經(jīng)濟利益。此外，項目通過超收收益分成機制，防止社會資本方在長期的公益性項目中獲取暴利。此方法獲得了市場的高度認可和業(yè)界的普遍贊揚，現(xiàn)已成為我國供水項目PPP模式的典型運作手法。

3、項目合同結(jié)構(gòu)。引羅供水工程項目包含一個新建項目和一個存量項目，因此，在合同結(jié)構(gòu)設(shè)計時也要分為兩層。第一層次為水利水電管理中心與北京首創(chuàng)公司聯(lián)合體一攬子簽署的協(xié)議體系。第二層次為由項目公司和本項目推進過程中的各有關(guān)主體簽署的協(xié)議體系。如由項目公司與建設(shè)施工單位簽署的三方建設(shè)協(xié)議、施工總承包合同，與金融機構(gòu)簽署的融資協(xié)議及擔(dān)保合同，與保險機構(gòu)簽署的保險合同等。其中PPP項目特許經(jīng)營協(xié)議是整個PPP項目合同體系的基礎(chǔ)和核心，各個合同之間是緊密銜接、相互貫通的，正是有了這一系列設(shè)計縝密的合同體系，才保證了項目的最終簽約落地。

二、咨詢方案的創(chuàng)新點

本項目合作期長達三十二年，由社會資本承擔(dān)本項目設(shè)計、投資、融資、建設(shè)、運營及維護，并設(shè)置明確的可量化的績效指標(biāo)，有效激勵社會資本以運維為導(dǎo)向，統(tǒng)籌考慮項目全生命周期成本，以實現(xiàn)風(fēng)險最優(yōu)分配與安排。

首先是創(chuàng)新“政府購買服務(wù)”方式，并將可行性缺口補貼義務(wù)納入跨年度財政預(yù)算，注重政府履約能力。由政府通過向項目公司支付可行性缺口補貼，滿足項目的投資回報要求。

其次是可量化的績效考核指標(biāo)及激勵相容機制設(shè)計。本項目從全生命周期成本考慮，由茂名市電白區(qū)水利水電建設(shè)管理中心進行監(jiān)督和檢查。管理中心從質(zhì)量、工期、環(huán)境保護、安全生產(chǎn)等方面設(shè)置可用性績效指標(biāo)，將其作為竣工驗收的重要標(biāo)準(zhǔn)；同時，在運營維護期內(nèi)，管理中心主要通過常規(guī)考核和臨時考核的方式，對項目公司服務(wù)績效水平進行考核。建設(shè)期內(nèi)項目建設(shè)質(zhì)量的優(yōu)劣將直接影響社會資本方在運營維護期的成本高低，以有效激勵社會資本從項目全生命周期成本統(tǒng)籌考慮本項目的建設(shè)、運營維護及移交等；通過移交績效標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)計，督促項目公司善始善終。

再者關(guān)于項目競價方式的創(chuàng)新，亦為政府選擇合作伙伴提供了更為開闊的操作思路。于政府方而言，其主要訴求為政府的財政支出最小的前提下，提高供水公共服務(wù)的質(zhì)量和安全性；于社會資本而言，其主要訴求為利用自身建設(shè)、運營經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，在盡可能短的年限內(nèi)收回相應(yīng)的成本及獲得合理回報。為平衡兩方的利益訴求，項目組在設(shè)計競價方式時給予社會資本的一定的自主選擇權(quán)，在可行性缺口補貼支付年限方面，社會資本可根據(jù)自身風(fēng)險承受能力、回報要求等因素自主選擇購買30年特許經(jīng)營期的合理權(quán)利金。此舉創(chuàng)新了國內(nèi)PPP項目的報價方式，并充分尊重了各社會資本的投資偏好。

本次招標(biāo)的成功得益于項目團隊在擬定招標(biāo)文件時做了扎實的準(zhǔn)備工作，招投標(biāo)雙方均充分理解各自的權(quán)利和責(zé)任。從實際結(jié)果來看，中標(biāo)人對相關(guān)合同內(nèi)容全部接受，極大地有利于后續(xù)特許經(jīng)營協(xié)議等的談判效率，也最大程度地維護了政府和社會投資人的利益。

一、政府投融資體制改革創(chuàng)造較大的咨詢市場空間

在新一輪國資國企改革的大背景下，各級地方政府面臨投融資體制改革，有一些新的問題會出現(xiàn)，這些都需要有經(jīng)驗的第三方機構(gòu)予以協(xié)助，這就為咨詢市場提供了巨大的空間。各級政府對國企改革、債務(wù)融資，PPP模式的理解不到位，需要外部機構(gòu)的介入，提供必要的前期智力服務(wù)。像茂名市電白區(qū)這樣的案例還有很多，政府通過聘請專業(yè)咨詢機構(gòu)，提供法律、財務(wù)等顧問服務(wù)，極大地提高了項目決策的科學(xué)性、操作的規(guī)范性。

二、充分發(fā)揮中介機構(gòu)的服務(wù)價值

專業(yè)中介機構(gòu)的服務(wù)主要包括兩方面內(nèi)容：一是按國家有關(guān)法律法規(guī)和規(guī)章制度，設(shè)計項目邊界條件，防止項目在任何一個階段觸碰政策紅線；二是構(gòu)建項目財務(wù)模型，為政府方在進行項目招標(biāo)、談判中提供參考和支持。專業(yè)機構(gòu)的介入確保了項目高質(zhì)量順利落地實施。專業(yè)服務(wù)價值還體現(xiàn)在提升項目各方的價值。對于政府方而言，其希望在最小財政支出的前提下，獲得高質(zhì)量的安全供水服務(wù)；對于社會資本而言，其希望盡可能短的年限內(nèi)收回成本并獲得合理回報。通過咨詢的服務(wù)，能夠平衡雙方的利益訴求，使得最終的用戶獲得最大利益。

三、咨詢服務(wù)創(chuàng)造了更大的社會價值

茂名市水東灣城區(qū)通過PPP模式及專業(yè)中介的服務(wù)，找來的國內(nèi)一流的大公司。國內(nèi)的大型企業(yè)業(yè)也通過中介機構(gòu)的引薦，走進了各個地方，把先進的技術(shù)和優(yōu)質(zhì)的服務(wù)提供給了千家萬戶。引羅供水工程項目解決了茂名市水東灣城區(qū)百萬人口用水問題，更是為茂名市未來地區(qū)發(fā)展及經(jīng)濟轉(zhuǎn)型提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，將提升粵西地區(qū)的吸引力，為該地區(qū)人口導(dǎo)入、產(chǎn)業(yè)引入打好扎實的公共服務(wù)基礎(chǔ)，同時也讓國內(nèi)外更多社會資本方關(guān)注到廣東這片發(fā)展的熱土。

文章內(nèi)容不代表公司立場，不作為投資及決策直接依據(jù)，僅供參考。