1、前期倉(cāng)促上馬 后期風(fēng)險(xiǎn)未來(lái)可能爆發(fā)
財(cái)政部PPP指南編制項(xiàng)目負(fù)責(zé)人、濟(jì)邦咨詢有限公司咨詢總監(jiān)李競(jìng)一李競(jìng)一說(shuō)，PPP現(xiàn)在成了拼政績(jī)的東西，很多不適合做PPP的項(xiàng)目盲目上馬，比如一些房地產(chǎn)、工業(yè)廠房、農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)等完全可以用市場(chǎng)化方式來(lái)解決的項(xiàng)目，也被冠上“園區(qū)開發(fā)”的名字做PPP。
“很多政府僅僅把PPP當(dāng)作融資工具，而不是真的提高項(xiàng)目的運(yùn)行效率和公共治理能力。”李競(jìng)一說(shuō)。
按照財(cái)政部的PPP項(xiàng)目流程，PPP的第一個(gè)階段應(yīng)當(dāng)是項(xiàng)目識(shí)別。然而多位業(yè)內(nèi)人士表示，現(xiàn)在很多地方政府的PPP項(xiàng)目幾乎沒(méi)有識(shí)別階段，前期論證和測(cè)算粗糙，“這樣做下去，項(xiàng)目到后期就會(huì)出現(xiàn)很多麻煩”。
李競(jìng)一以交通項(xiàng)目舉例說(shuō)，前期政府為了盡快做成項(xiàng)目，在可行性研究時(shí)，會(huì)把未來(lái)的盈利前景描繪得非常美好，比如對(duì)客流量的估計(jì)往往虛高。但到實(shí)際運(yùn)營(yíng)時(shí)根本達(dá)不到預(yù)估的情況。這時(shí)候社會(huì)資本的投資主體就會(huì)要求地方政府對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行補(bǔ)貼。
李競(jìng)一說(shuō)，如果前期預(yù)測(cè)做得不好，合同中對(duì)補(bǔ)貼事項(xiàng)表述比較模糊，投資人和地方政府就會(huì)為補(bǔ)貼而“扯皮”。“如果是一級(jí)政府還好說(shuō)，責(zé)任清晰，但如果涉及到兩級(jí)政府來(lái)補(bǔ)貼，就麻煩了。”
有些社會(huì)資本投資人存在跑馬圈地的心態(tài)。大成律師事務(wù)所PPP實(shí)務(wù)研究課題組秘書長(zhǎng)杜繼鋒說(shuō)，有很多企業(yè)為了防止競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手搶占先機(jī)，即使沒(méi)什么收益的項(xiàng)目也要積極介入，與政府草簽協(xié)議，但這些協(xié)議其實(shí)未必能落實(shí)。
李競(jìng)一認(rèn)為，政府應(yīng)該把整個(gè)PPP操作周期流程正規(guī)化，提高項(xiàng)目運(yùn)作能力和誠(chéng)信。此外，各地的PPP中心這樣的專門協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)整合資源，跟蹤項(xiàng)目并及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。
2、所得稅殺傷力太大
目前，國(guó)家發(fā)改委和財(cái)政部均在大力推動(dòng)PPP規(guī)范化，并出臺(tái)了各自的合同指南。不過(guò)，在業(yè)界看來(lái)，還需要更多的綜合配套政策支持，如涉及稅收、銀行、國(guó)土等部門。
以財(cái)稅政策為例。在PPP模式運(yùn)用較多的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，2014年7月財(cái)政部和國(guó)家稅務(wù)總局發(fā)布了《關(guān)于公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目享受企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策問(wèn)題的補(bǔ)充通知》，對(duì)符合條件和標(biāo)準(zhǔn)的公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，采用一次核準(zhǔn)、分批次（如碼頭、泊位、航站樓、跑道、路段、發(fā)電機(jī)組等）建設(shè)的，凡同時(shí)符合一定條件的，可按每一批次為單位計(jì)算所得，并享受企業(yè)所得稅“三免三減半”優(yōu)惠。
但是，華東一位做城鎮(zhèn)化基金的投資經(jīng)理對(duì)掃雷小組說(shuō)，“三免”只在前三年有效，對(duì)于超過(guò)三年的PPP項(xiàng)目，“所得稅殺傷力太大”。他認(rèn)為，在PPP實(shí)際操作中，最大的困難是稅收政策問(wèn)題，但是很多公司在設(shè)計(jì)項(xiàng)目時(shí)卻忽視了這個(gè)問(wèn)題。對(duì)于涉及到存量項(xiàng)目的PPP改造，稅收問(wèn)題更為復(fù)雜。
此外，去年12月，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于清理規(guī)范稅收等優(yōu)惠政策的通知》，將地方政府對(duì)企業(yè)稅收優(yōu)惠減免的權(quán)力上收。雖然這一個(gè)改革本身無(wú)可厚非，但王守清認(rèn)為，這對(duì)PPP的運(yùn)作也會(huì)帶來(lái)不利影響。
3、銀行擔(dān)保措施難以創(chuàng)新
一位不愿具名的某省會(huì)商業(yè)銀行人士告訴掃雷小組，銀行對(duì)待PPP的心態(tài)也非常復(fù)雜。“政府希望銀行給融資，手續(xù)越簡(jiǎn)單越好，但是銀監(jiān)會(huì)對(duì)銀行有內(nèi)控要求，所以銀行必須形式上合規(guī)。” 李競(jìng)一說(shuō)，銀行往往不接受項(xiàng)目本身設(shè)計(jì)的回報(bào)機(jī)制，而要求以項(xiàng)目資產(chǎn)或者未來(lái)基本項(xiàng)目的收益來(lái)作擔(dān)保。
4、土地資產(chǎn)使用規(guī)則尚待厘清
今年1月，國(guó)家發(fā)改委發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)城市軌道交通規(guī)劃建設(shè)管理的通知》稱，創(chuàng)新投融資體制，實(shí)施軌道交通導(dǎo)向型土地綜合開發(fā)，吸引社會(huì)資本通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)等多種形式參與建設(shè)和運(yùn)營(yíng)。土地資產(chǎn)至今仍然是地方融資平臺(tái)手中最重要的資產(chǎn)，如何在PPP設(shè)計(jì)中發(fā)揮土地資產(chǎn)的作用，目前國(guó)土部門并無(wú)具體的文件出臺(tái)。
5、《行政訴訟法》存爭(zhēng)議
即將于5月1日實(shí)施的新《行政訴訟法》在PPP業(yè)界也引起了爭(zhēng)議，該法第十二條規(guī)定的受案范圍包括“認(rèn)為行政機(jī)關(guān)不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除政府特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議、土地房屋征收補(bǔ)償協(xié)議等協(xié)議的”公民、法人或者其他組織提起的訴訟。
王守清認(rèn)為 ，“這意味著社會(huì)資本和政府之間簽的特許經(jīng)營(yíng)合同不是平等主體之間的民商合同，是行政合同，這個(gè)對(duì)投資者就很可怕了，因?yàn)槲抑荒苌暾?qǐng)復(fù)議，不能申請(qǐng)仲裁。”
對(duì)于PPP合同到底是行政合同，還是民事合同，在業(yè)界仍存在爭(zhēng)議。由財(cái)政部發(fā)布的《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南》第三部分“爭(zhēng)議解決”中規(guī)定：在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，按照項(xiàng)目合同約定，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)、社會(huì)資本或項(xiàng)目公司可就發(fā)生爭(zhēng)議且無(wú)法協(xié)商達(dá)成一致的事項(xiàng)，依法申請(qǐng)仲裁或提起民事訴訟。
但是，該指南也規(guī)定，社會(huì)資本或項(xiàng)目公司對(duì)政府職能部門的行政監(jiān)管處理決定不服的，可依法申請(qǐng)行政復(fù)議或提起行政訴訟。
一些法律學(xué)者認(rèn)為，這意味著，PPP合同具有民事合同和行政合同雙重性質(zhì)，在合同部分應(yīng)當(dāng)屬于民事訴訟法所調(diào)整的范圍，而在特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的授予和行政監(jiān)管方面，則屬于行政訴訟法調(diào)整的范圍。針對(duì)模糊地帶，杜繼峰建議，全國(guó)人大應(yīng)當(dāng)出臺(tái)相應(yīng)的解釋。（轉(zhuǎn)自中國(guó)PPP網(wǎng)，原標(biāo)題《PPP研究|PPP項(xiàng)目幾大雷區(qū)》，PPP資訊整理）
