環(huán)境保護部部長陳吉寧在2016年環(huán)境保護工作會議上指出，要提高環(huán)境管理系統(tǒng)化、科學化、法治化、精細化和信息化水平。實施流域共治是提高我國水環(huán)境管理系統(tǒng)化水平的重要手段。將流域作為水環(huán)境管理的基本單元，協(xié)調(diào)流域內(nèi)各利益相關者的力量，解決流域內(nèi)最突出的環(huán)境問題，是一種有效的水環(huán)境管理方式，是落實黨中央關于以改善環(huán)境質(zhì)量為核心重要決策部署的具體實踐。
我國《水污染防治法》規(guī)定，防治水污染應當按流域或者按區(qū)域進行統(tǒng)一規(guī)劃。但是，在水環(huán)境管理相關政策制定和實施過程中并未系統(tǒng)地考慮流域管理方法，已實施的重點流域水污染防治規(guī)劃及相關項目未對人力、財力和物力進行充分有效的整合，致使《水污染防治法》中加強流域管理的要求未能得到全面落實。主要表現(xiàn)在以下幾方面：
我國用于環(huán)境管理的流域劃分較粗，影響流域水環(huán)境管理的系統(tǒng)化水平。目前，我國對流域的劃定尺度較大，國家層面只對大江大河制定了流域環(huán)境保護規(guī)劃，各省未對轄區(qū)內(nèi)的水體按照水文地質(zhì)條件進行流域劃分。比如飲用水水源保護區(qū)的范圍大都是按照推薦的經(jīng)驗值進行劃定，致使污染源、水環(huán)境管理措施和水質(zhì)之間未建立響應關系，影響了管理效率。
地方政府決策缺乏流域整體思維，降低了水環(huán)境管理的效率。目前，我國的水環(huán)境管理存在多龍治水的現(xiàn)象，各級政府相關部門投入的人力、物力和財力比較分散，統(tǒng)一協(xié)調(diào)不夠，投入產(chǎn)出效率低。從流域保護角度出發(fā)，流域范圍內(nèi)的各相關政府部門、工業(yè)企業(yè)、環(huán)保社團和普通公眾都是流域保護的利益相關者，應對流域環(huán)境實施共同治理。但是，由于未建立流域水環(huán)境管理的框架，各利益相關者缺乏溝通，未將有限的資源投入到最需解決的水環(huán)境問題上，降低了水環(huán)境管理的效率。
跨行政區(qū)域的協(xié)作機制不健全，加大了流域系統(tǒng)化管理的難度。根據(jù)《水污染防治法》，跨行政區(qū)域的水污染糾紛由有關地方人民政府協(xié)商解決，或者由其共同的上級人民政府協(xié)調(diào)解決。目前，我國水環(huán)境管理主要是按照行政區(qū)域進行分工管理的，由于地方行政分割、跨行政區(qū)域的協(xié)作機制不健全，地方在取水、排污等問題上追求本行政區(qū)域綜合利益的最大化，缺乏對下游利益的考慮，導致出現(xiàn)上下游跨界斷面水質(zhì)目標不一致的情況，進一步加大了流域系統(tǒng)化管理的難度。
水環(huán)境管理政策制度與流域水環(huán)境質(zhì)量目標銜接不夠。目前，我國實施的排污許可制度、總量控制和財政投資分配政策未與流域水環(huán)境質(zhì)量建立有效銜接。排污許可證的核發(fā)多以排放標準和總量控制指標為依據(jù)，未將流域水質(zhì)作為約束條件;總量控制指標實施自上而下的分配方式，也未開展基于流域水質(zhì)的減排指標篩選和核算;水環(huán)境管理財政投資分配和項目篩選前未進行系統(tǒng)的流域水環(huán)境管理優(yōu)先問題的識別和篩選，使得投資和需求不對應。
美國環(huán)保局從20世紀90年代起逐漸將流域管理方法運用到水環(huán)境管理的各項政策中，并制定了《流域保護方法框架》。在排污許可證發(fā)放管理、水源地保護和財政資金優(yōu)先資助項目篩選等方面充分考慮流域的水質(zhì)改善和保護，促使各項管理制度在實施過程中可以將有限的資源用于最急需解決的水環(huán)境問題上，有效提高了管理效能。美國在流域管理和流域共治方面的經(jīng)驗對提高我國水環(huán)境管理的系統(tǒng)化水平有重要借鑒意義。
美國環(huán)保局推進實施《流域保護方法框架》，目的是集中各利益相關者的力量，整合和改進已有水環(huán)境管理項目。20世紀90年代后，美國環(huán)保局在具體政策制定中采用了“流域方法”。
一是按照水文地理條件科學劃定飲用水水源地保護區(qū)。1996年頒布的《安全飲用水法》要求實施飲用水水源評價和保護項目，具體實施過程中要求各州根據(jù)水源地的實際水文和地理條件劃定水源保護區(qū)。在1997年美國環(huán)保署頒布的《州水源評價和保護項目指南》中，要求各州設立技術咨詢委員會和公眾咨詢委員會，為包括流域機構、健康組織、企業(yè)、土地所有者和弱勢群體等在內(nèi)的各方，提供足夠的參與水源評價和保護的機會。
二是在州層面建立流域水質(zhì)問題協(xié)調(diào)機制。與我國的情形一致，美國的水環(huán)境管理由州和部落主要負責。在州層面，各州需要對轄區(qū)內(nèi)水體進行劃分，規(guī)定其功能和水質(zhì)標準，上游的水質(zhì)控制必須滿足下游的需要。部分州還建立了以流域為單元的水質(zhì)管理機構，比如加州環(huán)保局下設9個區(qū)域水質(zhì)控制委員會，分管轄區(qū)內(nèi)縣市的水環(huán)境管理工作，便于流域保護方法和相關政策的落實。
三是水污染排放許可證的核發(fā)過程中考慮流域水質(zhì)標準和多種污染源的影響。美國的水污染排放許可證實施初期，僅按照排放標準進行核發(fā)，并沒有考慮流域水質(zhì)標準的要求�；谂欧艠藴实呐盼墼S可證發(fā)展到一定階段時，發(fā)現(xiàn)達到排放標準后仍然不能使水體水質(zhì)達標。在推進“流域方法”過程中，美國環(huán)保局對水污染排放許可證的核發(fā)進行了改進。對于不達標水體，要求各州實施最大日負荷總量項目，將污染負荷在具體流域內(nèi)相關點源和非點源間進行分配，進而實現(xiàn)水質(zhì)標準對點源排放行為的約束，建立了基于排放標準和水質(zhì)標準雙重約束的排污許可證核發(fā)制度，保證水體水質(zhì)達標。
四是財政投資過程中，將與解決流域優(yōu)先水環(huán)境問題的相關項目作為優(yōu)先資助對象。美國環(huán)保局于1996年頒布了《清潔水州周轉基金資助框架》，對聯(lián)邦水環(huán)境保護領域最大財政投資項目的資助項目篩選框架進行了規(guī)定，要求各州整體考慮流域水環(huán)境問題，制定評分方法，評估本州的水環(huán)境問題與申請基金的項目優(yōu)先級，以使有限的資金投入到對水質(zhì)改善作用最大的項目上。
目前，我國在流域管理方面已經(jīng)積累了一定的經(jīng)驗，但是我國水環(huán)境管理的系統(tǒng)化水平仍然較低。提高水環(huán)境管理系統(tǒng)化水平，我國應充分借鑒國際先進經(jīng)驗，從管理思路、制度建設和協(xié)調(diào)機制3方面進行創(chuàng)新。
第一，建立流域共治的水環(huán)境管理思路。在水環(huán)境管理中，建立從中央到地方的流域共治管理思路。確立以水環(huán)境質(zhì)量改善為核心的總體目標，按照水文地理條件科學劃定流域管理范圍，通過識別具體流域的最突出水環(huán)境問題，集中流域內(nèi)相關政府部門、工業(yè)企業(yè)、農(nóng)民、研究機構和公眾的力量，實施多方共治。
第二，采用流域管理方法完善水環(huán)境管理的各項制度和規(guī)劃。在排污許可制度、總量控制制度及流域保護規(guī)劃制定和實施過程中，積極采用“流域方法”。在排污許可證的核發(fā)過程中，要將排放標準和流域水體水質(zhì)標準作為雙重約束，保證排污許可與水環(huán)境質(zhì)量掛鉤;總量控制指標分配過程中要考慮流域的水體水質(zhì);流域保護規(guī)劃要基于科學的流域劃定和風險評價。
第三，加強流域保護各利益相關者的協(xié)調(diào)。多方參與和部門協(xié)調(diào)是流域水環(huán)境管理的重要內(nèi)容。在流域保護過程中，應建立完善的多方參與和部門協(xié)調(diào)機制，保證上下游的各相關部門和利益相關者均能參與到流域水環(huán)境保護中。
