【PPP實操】PPP模式在項目識別階段需要注意的難點要點 南京卓遠資產(chǎn)管理有限公司 作者：李根

（一）趨勢判斷

　　當下的PPP主要處于探索階段，在推進過程中呈現(xiàn)出以下五個方面的特征：

　　（1）從央地層面，中央層面高度重視，地方層面存在運動化、形式化傾向

　　中央層面，財政部、發(fā)改委、住建部陸續(xù)發(fā)布了一系列PPP相關(guān)的政策法規(guī)及指導(dǎo)意見，宏觀上為PPP的順利實施奠定了政策基礎(chǔ)；在地方層面各級政府（或成立PPP中心）與相關(guān)部委對接，但需要關(guān)注的是，在微觀層面的對接過程中很多項目沒有經(jīng)過嚴謹科學(xué)地論證，人為忽視了識別階段的重要意義，采取跳過的方式匆忙上馬，更有部分在建項目從原先的BT改頭換面為PPP，這既是明顯不符合政策要求的，也反映出了非理性一陣風(fēng)式的運動化與形式化傾向。

　　（2）從行業(yè)領(lǐng)域看，PPP項目主要落地于五大領(lǐng)域

　　在具體實施上，目前的PPP主要集中在環(huán)境治理、區(qū)域開發(fā)、軌道交通、市政工程、醫(yī)療養(yǎng)老這五大領(lǐng)域，其中環(huán)境領(lǐng)域由于前期的項目積累多，自身盈利能力強，PPP項目進展較快；而基于中國的城市化發(fā)展對軌道交通的巨大需求，軌道交通領(lǐng)域也成為了本輪PPP發(fā)展的一個重點。

　　（3）從項目屬性看，經(jīng)營性項目受熱捧

　　在項目屬性方面，PPP項目主要分為經(jīng)營性項目、準經(jīng)營性項目和非經(jīng)營性項目三類，目前在實踐中采用PPP模式的項目主要集中在具有穩(wěn)定現(xiàn)金流、盈利性較強、收益能完全覆蓋成本的經(jīng)營性項目，而準經(jīng)營性項目和非經(jīng)營性項目由于原有付費機制及管理制度的局限性，盈利性不強，缺乏使用者付費的基礎(chǔ)，如果沒有創(chuàng)新的模式支撐，必將給地方財政帶來較大的壓力，導(dǎo)致很多地方在統(tǒng)籌考慮之下不得不“忍痛割愛”選擇放棄。

　　（4）從所有制結(jié)構(gòu)來看，公有制主體參與為主

　　在所有制方面，目前PPP在實踐層面主要為地方政府平臺、央企、國企等公有制主體間的合作，私營企業(yè)參與較少，這一方面因為前期項目合作主要以國企為主，項目參與主體存在承繼性；同時也因為私營企業(yè)前期遇到的玻璃門和彈簧門對本輪公私合營存在一定顧慮。當然環(huán)境治理領(lǐng)域是比較特殊的，其本身高度的市場化，上市公司、民營企業(yè)在行業(yè)中占據(jù)了較大的份額，因此這一領(lǐng)域的公有制并不占主導(dǎo)地位。

　　我們在全國各地接觸并輔助實施了大量PPP項目，對部分地區(qū)有著深入的了解。近期受河南省財政廳PPP中心邀請，參加了河南省第一批29個PPP項目的督導(dǎo)推進、第二批PPP項目的初步審查以及協(xié)助完善方案上報的工作。結(jié)合其他區(qū)域的現(xiàn)狀和實際工作，我們所了解的PPP項目的簽約率并沒有市場傳聞的那么低。以省級推介的項目為例，約1/3的項目基本落地簽約，1/3的項目年內(nèi)有望簽約，剩下的1/3的項目簽約的可能性比較�。蝗绻�是市級層面推介的項目，簽約率可能要略低于省級。

　　統(tǒng)計局發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，2014年中國的城鎮(zhèn)化率為54.77%。從城鎮(zhèn)化（或者說城市化）的一般發(fā)展規(guī)律來看，我國已經(jīng)步入了中期發(fā)展階段，城鎮(zhèn)化的“速度”和“質(zhì)量”成為了當前階段的主要矛盾，傳統(tǒng)的“政府單一拉動”不再適應(yīng)社會經(jīng)濟發(fā)展的要求，“多方協(xié)同參與”已成為必然趨勢。尤其是當城鎮(zhèn)化率超過50%時，應(yīng)通過結(jié)構(gòu)的調(diào)整，轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，從粗放式的發(fā)展向集約型發(fā)展轉(zhuǎn)變，這一點也是《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》重點提及的。因此，在這背景下大規(guī)模推動PPP主要基于以下動因：

　�。�1）發(fā)揮政府的社會動員力量，動員全社會資源與力量投入城鎮(zhèn)化的后半場，同時也充分體現(xiàn)社會各方在新型城鎮(zhèn)化中的利益與訴求，避免資源錯配。

　�。�2）在城鎮(zhèn)化上半場，由于政府的單一及超前投入過多，使政府面臨著存量債務(wù)過大（更多的體現(xiàn)為隱性債務(wù)）和債務(wù)結(jié)構(gòu)不合理等問題，帶來了巨大的財政壓力與債務(wù)風(fēng)險。社會資本的介入可減少政府在下階段城鎮(zhèn)化中資金投入的絕對量，并通過PPP機制調(diào)整債務(wù)結(jié)構(gòu)。

　�。�3）現(xiàn)階段，政府職能轉(zhuǎn)變和國企改革有目標無路徑，PPP的推進推動了政府職能的轉(zhuǎn)變、政府治理結(jié)構(gòu)調(diào)整與國企改革。其中財稅體制改革既為PPP提供了政府支付基礎(chǔ)，同時也將在PPP演進中更趨合理。

　�。�4）中國當下的社會資本是有一定能力參與到城鎮(zhèn)化的建設(shè)中來，但缺乏直接的投資渠道與投資機會，以往的社會資本只能通過間接的渠道（如證券市場）或BT、BOT等形式參與一些經(jīng)營性、明確約定收益或承諾回購的項目。而PPP中使用者付費與政府財政補貼機制的完善與推廣，賦予了社會資本更多的參與空間和投資機會。同時，城鎮(zhèn)化推進將產(chǎn)生更多產(chǎn)業(yè)與投資機會，配合證券市場的改革，必將為社會資本的發(fā)展配上產(chǎn)業(yè)與金融的雙翼。

　　財稅體制改革，作為本輪國家治理體系的一個重要組成部分，是在全面深化改革的棋局上謀劃的�！额A(yù)算法》的修訂作為重要標志，明確了現(xiàn)代財稅制度的改革方向，如：實行全口徑預(yù)算管理、國務(wù)院財政部門具體負責(zé)對中央政府債務(wù)的統(tǒng)一管理、允許發(fā)行地方政府債券、將地方政府債務(wù)納入預(yù)算管理、各級政府建立跨年度預(yù)算平衡機制等。

　　以往地方政府債務(wù)多以“城投債”的形式表現(xiàn)，“城投債”是由發(fā)改委審核，并未納入預(yù)算管理；未來無論是政府發(fā)行債券，還是PPP項目所涉及到的政府補貼，都要納入預(yù)算管理，那么由財政部主導(dǎo)PPP項目順理成章。

　　對于地方政府，PPP模式的核心是應(yīng)當改善債務(wù)結(jié)構(gòu)、化解債務(wù)風(fēng)險，這里的債務(wù)結(jié)構(gòu)很重要的一點就是將短期負債轉(zhuǎn)向長期負債，并且從較長的周期化解分攤風(fēng)險，而非簡單的推遲風(fēng)險。從財政部發(fā)布的《指南》中也能夠看出，PPP模式以財政投資預(yù)算跨年度試算平衡為基礎(chǔ)，財政資金從“補建設(shè)”轉(zhuǎn)向“補運營”，更加重視項目全生命周期的動態(tài)管理。

　　當然在現(xiàn)階段，幾乎所有的PPP項目都處于識別和準備的過程，也就是處于PPP項目的“立項”環(huán)節(jié)。在經(jīng)濟“新常態(tài)”的轉(zhuǎn)型過程中，發(fā)改委需要統(tǒng)籌的是經(jīng)濟與社會的轉(zhuǎn)型發(fā)展。PPP不僅僅是一種投融資模式，更多的是政府與社會資本的“聯(lián)姻”，共同攜手致富的過程。這個度需要準確衡量，條件過于苛刻不利于轉(zhuǎn)型的成功，過于寬松又會導(dǎo)致非系統(tǒng)性風(fēng)險大幅攀升。因此在這一環(huán)節(jié)，發(fā)改委仍然需要對整體進行統(tǒng)籌安排，也就出現(xiàn)了發(fā)改委在其門戶網(wǎng)站開辟PPP項目庫專欄，公開發(fā)布PPP推介項目的情況。

（二）概念解惑

　　按照財金76號文中的說明：價格調(diào)整機制相對靈活，市場化程度較高，投資規(guī)模相對較大，需求長期穩(wěn)定，這些項目在現(xiàn)階段更加適合PPP。例如城市供水，污水處理，軌道交通（地鐵，有軌電車），養(yǎng)老醫(yī)療等項目。

在實踐中，這四個方面的要求都是相對的，并沒有一個嚴格的標準或門檻。在識別階段只能基礎(chǔ)的判斷出具有靈活的調(diào)價機制、市場化程度較高的這類項目采取PPP的難度會比較低；而純公益性、缺乏市場競爭的項目，則需要各方主體審慎對待，不可用其他類型的項目經(jīng)驗直接套用，而是需要思考如何通過創(chuàng)新，使自身滿足或具備這樣優(yōu)秀的條件。

　　存量項目是可以采取PPP的方式運作的，目前實施PPP的很多項目都是存量項目。

　　以河南省為例，6月河南省發(fā)布了《河南省PPP開發(fā)性基金設(shè)立方案》，明確對運用PPP模式改造的存量項目和新增項目給予支持。

基金主要提供兩方面的支持，資本支持和技術(shù)支持。

　　對于新增項目，基金按照項目公司中政府出資部分的30%給予資本金支持，總投資在10億元以下（含10億元）的單個項目最高支持2000萬元，總投資超過10億元的項目最高支持5000萬元；對于存量項目采用PPP模式改造的，基金按不超過項目總投資的5%~10%給予支持，最高不超過5000萬元。基金采用股權(quán)為主方式投入PPP項目。

　　技術(shù)援助分兩種形式。一是前期費用補貼。二是項目獎勵。列入財政部全國示范的項目，每個項目獎勵500萬元。

（三）操作指引

　　按照指南的要求，政府方和社會資本都可以發(fā)起項目。
政府發(fā)起是由財政部門（政府和社會資本合作中心）負責(zé)向行業(yè)主管部門征集潛在政府和社會資本合作項目。行業(yè)主管部門可從新建、改建項目或存量公共資產(chǎn)中遴選潛在項目，向財政部門申報。

　　社會資本應(yīng)以項目建議書的方式向財政部門（政府和社會資本合作中心）推薦潛在政府和社會資本合作項目。

　　在實踐中，我們深入?yún)⑴c了某省的PPP項目識別階段的各項工作。通常PPP項目是由行業(yè)主管部門、下屬的平臺公司或社會資本發(fā)起，向當?shù)氐呢斦�部門申報。如果是省一級向下主導(dǎo)PPP項目的地區(qū)，是由市/縣級的地方政府，委托當?shù)氐呢斦�部門，向省PPP中心申報，省PPP中心會通過篩選和分類，建立三個“庫”：示范庫、推介庫和備選庫，重點支持示范庫和推介庫的項目，例如給予省級的財政補貼等。

　　發(fā)改委2724號文對實施機構(gòu)進行了描述：實施機構(gòu)是由政府確定，作為PPP項目的實施主體，在授權(quán)范圍內(nèi)負責(zé)PPP項目的前期評估論證、實施方案編制、合作伙伴選擇、項目合同簽訂、項目組織實施以及合作期滿移交等工作。

　　其中實施機構(gòu)在選擇合作伙伴時即作為采購人，通過政府采購的流程選擇合作伙伴，同時負責(zé)資格預(yù)審、談判、最終確認等工作（可以委托采購代理機構(gòu)辦理相關(guān)事宜）。

　　關(guān)于哪些主體能夠成為實施機構(gòu)，在財政部76號文中，“政府或其指定的有關(guān)職能部門或事業(yè)單位可作為項目實施機構(gòu)，負責(zé)項目準備、采購、監(jiān)管和移交等工作”。發(fā)改委2724號文也提出“按照地方政府的相關(guān)要求，明確相應(yīng)的行業(yè)管理部門、事業(yè)單位、行業(yè)運營公司或其他相關(guān)機構(gòu)，作為政府授權(quán)的項目實施機構(gòu)”。

　　綜上，只要是政府授權(quán)的，職能部門、事業(yè)單位、行業(yè)管理部門、行業(yè)運營公司、其他相關(guān)機構(gòu)（平臺，地方國企）均可作為實施機構(gòu)。

但是我們在實施的過程中發(fā)現(xiàn)，部分職能部門、事業(yè)單位、行業(yè)管理部門若作為實施機構(gòu)，可能直接參與到項目的經(jīng)營中，同時又承擔(dān)了項目的監(jiān)管、考核等職責(zé)，存在“既做運動員，又做裁判員”的風(fēng)險。因此建議將實施運營和監(jiān)管考核分開，由兩個主體分別承擔(dān)各自職責(zé)范圍內(nèi)的工作，以確保政府簡政放權(quán)，不過度干預(yù)市場。

　　這里的《可研》全稱是《工程項目可行性研究報告》，是報發(fā)改委立項審批中重要的支撐性報告。

　　在財政部發(fā)的《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》中提到了，在項目發(fā)起階段，“新建、改建項目應(yīng)提交可行性研究報告、項目產(chǎn)出說明和初步實施方案；存量項目應(yīng)提交存量公共資產(chǎn)的歷史資料、項目產(chǎn)出說明和初步實施方案”，可以看出新建項目是必須要提交可研的，而存量項目因為已經(jīng)立項，實際上也是提交過可研的。在《合同指南》中也提到了“如包含工程建設(shè)的合作項目，應(yīng)明確可行性研究、勘察設(shè)計等前期工作要求”。因此，從理論上來說，可研是項目立項的依據(jù)，如果沒有可研，項目不能通過立項，是否采取PPP都不可能實施。

　　現(xiàn)實情況是，各地都在緊鑼密鼓的推動PPP項目，如果嚴格按照程序一步一步的實施，那么很可能錯過一段時間的政策支持。以我們在某省操作的大量案例來看，通常是《項目建議書》報發(fā)改委審批確定立項之后，可以先提交PPP的初步實施方案，與可研同步推進，最終仍然需要可研來確定項目的邊界條件、準確參數(shù)，作為調(diào)整實施方案的重要依據(jù)。

　　缺少可研會導(dǎo)致項目流程不完備，實施方案（或初步實施方案）依據(jù)不充分不準確，無論是業(yè)主方、社會資本，還是咨詢機構(gòu)都應(yīng)當清楚其中存在的風(fēng)險。如果按照非常規(guī)的流程推進項目，在具體操作實施中，需要向省級的相關(guān)部門了解清楚各項工作的要求，確保進一步降低風(fēng)險。

　　在《財政部關(guān)于進一步做好政府和社會資本合作項目示范工作的通知》（財金〔2015〕57號）的附件部分，給出了《初步實施方案》的模板，重點包含了四個部分的內(nèi)容：項目基本情況、可行性分析、初步實施安排、財務(wù)測算。

　　其中核心和重點問題在于，擬采用的運作方式以及收益分析。其中運作方式不僅包含了PPP的投融資方式，還包含了項目公司的股權(quán)結(jié)構(gòu)，即我們所說的交易結(jié)構(gòu)。雖然在初步實施方案中并不會寫的非常深入，但要求表述的比較清晰和全面。因為只有運作方式確定了，后續(xù)的收益分析才能有所依據(jù)。

　　收益分析則關(guān)系到項目后續(xù)的付費方式，以及是否具備對社會資本的吸引力。通常PPP項目需要靈活的收費機制，既能保證項目具備一定的收益性，又不能導(dǎo)致項目收益過高。在此階段，各項條件尚未成熟，建議在收費機制上多留一些空間。有些地方在設(shè)計項目收費機制上簡單粗暴：“完全使用者付費，政府不支付任何”，這會對項目產(chǎn)生極大的制約，很可能導(dǎo)致最終吸引不到社會資本，完全無法實施。

　　項目的合作期限應(yīng)從三個角度考慮：上限、下限以及取值。

　　上限——在特許經(jīng)營管理辦法中，明確規(guī)定了，涉及特許經(jīng)營的項目，經(jīng)營周期不超過30年。因此PPP的項目若涉及特許經(jīng)營部分，原則上不應(yīng)該超過30年。但如果采用BOO的模式，則理論上不用考慮合作年限，因為無需移交。

　　下限——財金[2015]57號文中規(guī)定，政府和社會資本合作期限原則上不低于10年。因此合作的最低年限應(yīng)控制在10年以上，以符合PPP項目“補建設(shè)”向“補運營”的核心要求，同時避免項目被認定為“采取變相的BT方式”。

　　取值——在10-30年之間，應(yīng)當通過行業(yè)一般標準、參考其他類似項目、分析本項目的投資收益情況、財政承受能力和意愿、與投資人具體的談判等，確定具體的合作期限。對于一般的項目，長期合作與短期合作的區(qū)別在于：長期合作可以顯著的降低每一年的財政壓力，但是因為年限拉長，財政總體支出的金額可能會有所增加，周期拉長帶來的風(fēng)險和不可控性也會增加；短期正好相反

來源：PPP知乎