專(zhuān)家建議將特許經(jīng)營(yíng)與PPP“合二為一”
特許經(jīng)營(yíng)和PPP的關(guān)系究竟如何確定?二者之間究竟是覆蓋關(guān)系，交叉關(guān)系，還是平行關(guān)系?這是一個(gè)至今沒(méi)有確切答案的老命題。而模棱兩可的概念直接帶來(lái)了操作層面的困難。
各地PPP項(xiàng)目推介工作依然風(fēng)生水起，但PPP項(xiàng)目落地難已是業(yè)界共識(shí)。截至今年2月29日，納入財(cái)政部PPP綜合信息平臺(tái)的7110個(gè)項(xiàng)目，實(shí)際開(kāi)工 351個(gè)，不足5%。對(duì)此，10多年來(lái)曾先后為總額近3000億元的PPP項(xiàng)目提供過(guò)法律服務(wù)的中倫律師事務(wù)所高級(jí)合伙人王霽虹律師，笑稱(chēng)自己是“天天在一線(xiàn)和各種問(wèn)題打交道的人，看慣了各種落地難。”
混亂的政策規(guī)定已成為實(shí)施層面的障礙
12月初，有關(guān)部門(mén)在同一天連發(fā)多文，就讓當(dāng)時(shí)的第三方服務(wù)機(jī)構(gòu)感到有些無(wú)所適從。而在經(jīng)過(guò)了1年多數(shù)十份政策文件的“密集轟炸”之后，頂層設(shè)計(jì)的缺失成為實(shí)施層面的現(xiàn)實(shí)障礙。
首先，特許經(jīng)營(yíng)和PPP的關(guān)系究竟如何確定?這是一個(gè)至今沒(méi)有確切答案的老命題。不同的專(zhuān)家學(xué)者，對(duì)于兩者的定義也幾乎是千人千面。至今沒(méi)有一個(gè)規(guī)范文件明確指出這二者之間究竟是覆蓋關(guān)系，交叉關(guān)系，還是平行關(guān)系?模棱兩可的概念直接帶來(lái)了操作層面的困難。
舉例而言，通常參與PPP項(xiàng)目的社會(huì)資本，都是具備相應(yīng)總承包施工資質(zhì)的大型建筑施工企業(yè)，或者是由財(cái)務(wù)投資人與大型建筑施工企業(yè)組成的聯(lián)合體。在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，作為項(xiàng)目投資人的建筑施工企業(yè)希望通過(guò)與其所設(shè)立項(xiàng)目公司直接簽訂施工合同，賺取項(xiàng)目工程施工利潤(rùn)。在《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》中有明確規(guī)定，“已通過(guò)招標(biāo)方式選定的特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目投資人依法能夠自行建設(shè)、生產(chǎn)或者提供”的，可以不進(jìn)行招標(biāo)，也就是說(shuō)如果相關(guān)大型建筑施工企業(yè)中標(biāo)，則可依據(jù)前述規(guī)定直接與所設(shè)立項(xiàng)目公司簽訂工程施工合同。
“我做過(guò)一個(gè)客戶(hù)的項(xiàng)目，都已經(jīng)公開(kāi)招標(biāo)中標(biāo)了，PPP項(xiàng)目中標(biāo)通知書(shū)都發(fā)了。但政府的律師說(shuō)不行，你施工得要去重新招標(biāo)。為什么呢?因?yàn)檫@個(gè)是PPP項(xiàng)目，而施工不需要二次招標(biāo)針對(duì)的是特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目。我們說(shuō)對(duì)于這個(gè)項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)和PPP就是一回事，政府說(shuō)你拿出法律依據(jù)來(lái)，我們?cè)谥T多規(guī)范性文件中搜尋，確實(shí)沒(méi)有找到明確的依據(jù)，于是只好作罷。”王霽虹說(shuō)道，“結(jié)果導(dǎo)致中標(biāo)通知書(shū)都發(fā)了，施工這個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)又得重新招標(biāo)，那就意味著，施工最起碼要讓利幾千萬(wàn)元甚至更多，白白犧牲的是社會(huì)投資人的利益。”
其次，上位法的缺失為項(xiàng)目實(shí)施徒增障礙。王霽虹表示，目前出臺(tái)的文件，都是部門(mén)規(guī)章、規(guī)范性文件，當(dāng)遇到了與稅法、公司法、價(jià)格法等高位階法律規(guī)范相沖突的情況，全都得讓位。即便現(xiàn)在先按下位法的規(guī)范性文件簽署了，日后一旦發(fā)生糾紛，現(xiàn)在簽署的內(nèi)容仍然存在很大的不確定性，這是項(xiàng)目實(shí)踐中最大的無(wú)奈，也就是為什么PPP項(xiàng)目落地難。
“我曾經(jīng)處理過(guò)一個(gè)國(guó)家體育館及奧運(yùn)村的BOT項(xiàng)目，該項(xiàng)目是拿一個(gè)不掙錢(qián)的體育場(chǎng)館，捆綁了一個(gè)掙錢(qián)的房地產(chǎn)項(xiàng)目來(lái)招標(biāo)的。招標(biāo)文件上說(shuō)，該房地產(chǎn)項(xiàng)目是免交土地增值稅的。而社會(huì)資本也是以此為前提來(lái)測(cè)算自己的經(jīng)濟(jì)成本和收益的，土地增值稅將近1億元。”王霽虹表示，“可是當(dāng)項(xiàng)目已經(jīng)開(kāi)始進(jìn)行，到了要交稅的環(huán)節(jié)，當(dāng)?shù)囟悇?wù)局說(shuō)我們不知道你這特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目(當(dāng)時(shí)尚沒(méi)有PPP的概念)有什么特殊性，我只認(rèn)稅務(wù)總局的文件。除非你能出具稅務(wù)總局有關(guān)免除你土地增值稅的文件，否則我不可能給你特殊處理。時(shí)隔數(shù)年，這一遺留問(wèn)題至今未能解決。”
另外，國(guó)家相關(guān)部委的不協(xié)調(diào)導(dǎo)致地方操作的條塊分割。“各地財(cái)政部門(mén)只認(rèn)財(cái)政部的一系列文件，發(fā)展改革委只認(rèn)特許經(jīng)營(yíng)。此外不僅各地財(cái)政部門(mén)、發(fā)展改革部門(mén)有項(xiàng)目庫(kù)，有的地方住建委也有項(xiàng)目庫(kù)。庫(kù)設(shè)在哪個(gè)部門(mén)下面，往往是平衡較量的結(jié)果。”王霽虹感嘆道，基本概念是不統(tǒng)一的、法律是缺失的、項(xiàng)目庫(kù)是混亂的，對(duì)于未來(lái)投資成本和收益，社會(huì)投資人往往心中沒(méi)底，PPP能否健康良性地長(zhǎng)久發(fā)展著實(shí)令人憂(yōu)心。
清晰界定特許經(jīng)營(yíng)與PPP是頂層設(shè)計(jì)的當(dāng)務(wù)之急
取三季度形成送審稿上報(bào)國(guó)務(wù)院，并明確開(kāi)門(mén)立法、各部門(mén)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的立法思路。而財(cái)政部日前也表示將加快推進(jìn)PPP立法工作，只是尚未進(jìn)入國(guó)務(wù)院立法計(jì)劃的PPP法，有實(shí)質(zhì)性進(jìn)展可能尚需時(shí)日。
對(duì)此，王霽虹認(rèn)為，如果真要出臺(tái)兩部法律，那么在操作層面會(huì)帶來(lái)很大的混亂。“首先立法要統(tǒng)一，政府不能說(shuō)一會(huì)兒特許經(jīng)營(yíng)，一會(huì)兒PPP，這兩個(gè)概念之間到底什么關(guān)系，必須在法律層級(jí)的規(guī)范性文件里規(guī)定清楚。這兩個(gè)概念是相同也好，不同也罷，應(yīng)有個(gè)清晰的界定，我認(rèn)為這是頂層設(shè)計(jì)的底線(xiàn)。”
而中國(guó)國(guó)際工程咨詢(xún)公司研究中心主任、享受?chē)?guó)務(wù)院特殊津貼專(zhuān)家李開(kāi)孟，也對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報(bào)記者表示，“我們的建議是，將PPP和特許經(jīng)營(yíng)視為同種模式的兩種表達(dá)方式，明確提出中國(guó)的政府和社會(huì)資本合作(PPP)，實(shí)行特許經(jīng)營(yíng)的管理模式。特許經(jīng)營(yíng)和PPP項(xiàng)目所包含的范圍完全重疊，從付費(fèi)機(jī)制上分為使用者付費(fèi)和政府付費(fèi)兩種模式(以及二者的混合)。”
其具體包括如下內(nèi)涵：首先強(qiáng)調(diào)PPP采取特許經(jīng)營(yíng)的管理模式，因?yàn)镻PP涉及公共產(chǎn)品的提供，政府必須維護(hù)公共利益，通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)的制度設(shè)計(jì)，加強(qiáng)準(zhǔn)入許可審查，確保公共利益;其次，強(qiáng)調(diào)特許經(jīng)營(yíng)必須采用PPP模式，是要說(shuō)明特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議的擬定，必須充分考慮政府和社會(huì)資本之間利益共享，風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，構(gòu)建平等互利的合作伙伴關(guān)系;最后，強(qiáng)調(diào)二者的規(guī)范對(duì)象完全重疊，是為了避免因概念內(nèi)涵的不同理解而產(chǎn)生部門(mén)之間矛盾，遏制當(dāng)前愈演愈烈的將特許經(jīng)營(yíng)和PPP進(jìn)行分離的趨勢(shì)，要從部門(mén)分歧轉(zhuǎn)變?yōu)閺?qiáng)調(diào)部門(mén)之間要加強(qiáng)合作，相互配合，各司其職，共同推進(jìn)我國(guó) PPP事業(yè)健康發(fā)展。
李開(kāi)孟強(qiáng)調(diào)，“特許經(jīng)營(yíng)立法和PPP立法屬于同一個(gè)概念，應(yīng)避免重復(fù)勞動(dòng)，各搞一套，浪費(fèi)公共資源。應(yīng)以特許經(jīng)營(yíng)或PPP立法為契機(jī)，做好PPP制度建設(shè)的頂層設(shè)計(jì)，理順部門(mén)之間的關(guān)系，減少職能交叉，強(qiáng)化協(xié)調(diào)配合。”
目前架構(gòu)設(shè)計(jì)下社會(huì)資本與政府難“平等”
雖然在PPP有關(guān)的各種推廣文件中，都明確表明“政府和社會(huì)資本之間要利益共享，風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，構(gòu)建平等互利的合作伙伴關(guān)系”。但在王霽虹看來(lái)，在目前的架構(gòu)設(shè)計(jì)下，社會(huì)資本與政府很難做到“平等”。具體來(lái)看：
——政府方信息公開(kāi)難。
“社會(huì)資本幾億甚至幾百億的資金投入進(jìn)去了，固化為基礎(chǔ)設(shè)施，有的固化為一級(jí)土地平整，通俗地說(shuō)就是物化成了一塊幾通一平的土地，掛牌后上面也建了新的建筑物，你的成果什么都看不到、也拿不走，但是你錢(qián)投進(jìn)去了。怎么能讓這個(gè)錢(qián)安穩(wěn)地回來(lái)，包括本金和收益，這是社會(huì)投資人最關(guān)心的。”王霽虹說(shuō)道。
王霽虹指出，在現(xiàn)有政策和規(guī)范性文件下，社會(huì)資本判斷政府日后對(duì)于該項(xiàng)目的支付能力唯一的依據(jù)，目前就是物有所值和財(cái)政承受能力評(píng)價(jià)這兩份報(bào)告。而實(shí)踐中有些地方只是政府給社會(huì)資本出具一份批復(fù)，這個(gè)批復(fù)說(shuō)明這兩個(gè)報(bào)告已經(jīng)得到上級(jí)主管部門(mén)審批了，但由于是政府內(nèi)部文件，社會(huì)資本往往很難看到。“這就意味著，社會(huì)資本連這兩份文件寫(xiě)了什么，政府的財(cái)政承受能力有多少，物有所值是怎么做出來(lái)的，又有什么樣的標(biāo)準(zhǔn)，什么樣的條件評(píng)價(jià)出來(lái)的，完全不知道。這不就是讓社會(huì)資本摸著黑投標(biāo)嗎?這是我們實(shí)踐中遇到的問(wèn)題。我個(gè)人認(rèn)為，既然是平等互利的合作關(guān)系，就應(yīng)該讓社會(huì)資本準(zhǔn)確判斷當(dāng)?shù)卣闹Ц赌芰�。但到目前為止，沒(méi)有一家財(cái)政廳、財(cái)政局愿意把自己的財(cái)政收入和負(fù)債進(jìn)行公開(kāi)。”
——有的政府部門(mén)既是“運(yùn)動(dòng)員”又是“裁判員”的角色，使其立場(chǎng)難以中立。
王霽虹表示，涉及政府付費(fèi)的PPP項(xiàng)目，財(cái)政主管部門(mén)是最終買(mǎi)單的義務(wù)人，但其同時(shí)還是PPP政策的制訂者，又是整個(gè)PPP項(xiàng)目招標(biāo)采購(gòu)的啟動(dòng)者、招標(biāo)文件的制訂者，這就使其立場(chǎng)難以中立。
如 2015年12月，財(cái)政部出臺(tái)“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”政策。王霽虹表示，補(bǔ)貼和獎(jiǎng)勵(lì)是不同的兩個(gè)概念。補(bǔ)貼是項(xiàng)目收益不夠，需要財(cái)政資金補(bǔ)齊社會(huì)投資人的投資成本和合理收益。而獎(jiǎng)勵(lì)則通常是在應(yīng)得的報(bào)酬之外，額外給予的部分。“地方政府為其采購(gòu)的工程支付采購(gòu)費(fèi)用，本來(lái)應(yīng)當(dāng)是政府方面必須支付的義務(wù)，卻通過(guò)‘獎(jiǎng)勵(lì)’ 變成可給可不給的‘施舍’，而績(jī)效考核的自由裁量權(quán)，又在政府手中。這樣，客觀上為那些惡意逃避合同義務(wù)的地方政府提供了政策依據(jù)。”
此外，有關(guān)部門(mén)在《關(guān)于進(jìn)一步做好政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目示范工作的通知》中規(guī)定，對(duì)采用建設(shè)-移交(BT)方式的項(xiàng)目，通過(guò)保底承諾、回購(gòu)安排等方式進(jìn)行變相融資的項(xiàng)目，財(cái)政部將不予受理。對(duì)此，王霽虹頗為不解，認(rèn)為這也可以翻譯為財(cái)政部不允許社會(huì)資本實(shí)施回購(gòu)期限低于10年、地方政府提供回購(gòu)保障的政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)型PPP項(xiàng)目。BT與政府采購(gòu)服務(wù)的PPP項(xiàng)目之間的區(qū)別不清晰。在政府采購(gòu)服務(wù)的PPP項(xiàng)目中，政府通過(guò)物有所值評(píng)價(jià)(其中包括了投資人應(yīng)該收取的合理投資收益)、財(cái)政承受能力評(píng)估，承諾將服務(wù)費(fèi)列入其年度和3年期財(cái)政預(yù)算的做法算不算是保底承諾、回購(gòu)安排?從法律的視角并看不出二者之間的區(qū)別。“BT方式是融資，事實(shí)上PPP項(xiàng)目對(duì)政府而言本身也是一種融資方式，須知道，PPP作為一種舶來(lái)品，其最基本的屬性就是融資屬性，我們不能本末倒置，因強(qiáng)調(diào)PPP其他作用而否認(rèn)和忽略了其基本的屬性。因?yàn)檫@是社會(huì)投資人獲得合理收益的最重要的法律依據(jù)。”王霽虹認(rèn)為，BT項(xiàng)目本就是一種政府采購(gòu)服務(wù)的PPP項(xiàng)目，若主管部門(mén)無(wú)視實(shí)踐中數(shù)以萬(wàn)億計(jì)的BT項(xiàng)目的客觀存在，將使得BT項(xiàng)目的法律關(guān)系長(zhǎng)期處于一種不確定狀態(tài)，不利于社會(huì)穩(wěn)定。
王霽虹建議主管部門(mén)在出臺(tái)新政時(shí)，最好能論證充分，確保出臺(tái)的規(guī)范性文件的成熟性、上下左右法律規(guī)范之間的統(tǒng)一協(xié)調(diào)性和可實(shí)施性。
王霽虹認(rèn)為，客觀地講，由于立場(chǎng)較為中立，發(fā)展改革部門(mén)更適合做PPP項(xiàng)目的牽頭單位，這也與其立項(xiàng)時(shí)對(duì)項(xiàng)目可研的審查職能相吻合，由另一獨(dú)立的主管部門(mén)對(duì)政府的財(cái)政可承受能力進(jìn)行評(píng)估判斷，更符合權(quán)利義務(wù)對(duì)等、風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任共擔(dān)的公平原則，也應(yīng)是中央進(jìn)行PPP頂層制度設(shè)計(jì)時(shí)要考慮的重要方面。而李開(kāi)孟也表示，在職能分工上，投資主管部門(mén)應(yīng)履行項(xiàng)目審查職能，加強(qiáng)項(xiàng)目可行性研究及特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議的審查。涉及財(cái)政資金支付的PPP項(xiàng)目，財(cái)政部門(mén)應(yīng)嚴(yán)格履行財(cái)政支出審查和績(jī)效管理職能。
（轉(zhuǎn)自中國(guó)經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報(bào)，原標(biāo)題《專(zhuān)家建議將特許經(jīng)營(yíng)與PPP“合二為一”》，PPP資訊整理）
