作為國內(nèi)首家合資公用事業(yè)項目，長春市排水公司于2000年初與香港匯津公司合資建立匯津(長春)污水處理有限公司(即匯津長春)，合同期限為20年。同年7月，市政府制定了《長春匯津污水處理專營管理辦法》。2000年底，項目投產(chǎn)并正常運行。然而從2002年開始，排水公司就拖欠匯津長春污水處理費，而從2003年3月起停止付費。為解決爭議，匯津公司邀請吉林省外經(jīng)貿(mào)廳出面調(diào)解，在調(diào)解會上匯津公司得知市政府已于2003年2月廢止了《專營辦法》。匯津公司認為《專營辦法》是政府為支持項目而做出的行政許可和行政授權，廢除《專營辦法》等于摧毀了項目運營基礎。在多次調(diào)解無果的情況下，匯津公司于2003年8月向長春市中院起訴長春市政府，而長春市政府認為匯津與市排水公司所簽訂的《合作經(jīng)營合同書》是一份不平等合約，廢止《專營辦法》是為了貫徹《國務院辦公廳關于妥善處理現(xiàn)有保證外方投資固定回報項目有關問題的通知》，屬于依法行政。敗訴后匯津公司又上訴至吉林省高院，期間匯津長春停產(chǎn)，數(shù)百萬噸污水直接排入松花江，是為轟動一時的“匯津事件”。經(jīng)過近兩年的法律糾紛，最終長春市政府將匯津長春回購。

 評價：上世紀90年代初，我國城市化進程很快，而財政無力支付巨額基礎建設資金，紛紛引入境外投資者并承諾固定回報，原本低回報，以穩(wěn)定見長的水務在我國漸成暴利行業(yè)。為此，國務院于1998年下發(fā)了《國務院辦公廳關于妥善處理現(xiàn)有保證外方投資固定回報項目有關問題的通知》，對此類問題作出了禁止性規(guī)定。然而在《通知》發(fā)出2年后，匯津長春項目還能獲得審批立項，說明地方政府可能在報批過程中打了“擦邊球”，有關部門也涉嫌監(jiān)管不力。

中華發(fā)電項目總投資168億元人民幣，裝機規(guī)模300萬千瓦，由山東電力、山東國際信托、香港中華電力以及法國電力共同發(fā)起的中華發(fā)電有限公司承擔，合作經(jīng)營期為20年，期滿后電廠資產(chǎn)全部歸中方所有。該項目是我國迄今為止裝機規(guī)模最大、貸款額最高的BOT電力項目，也被譽為1998年中國最佳PPP項目。為了促成合作，項目公司與山東電網(wǎng)簽署了《運營購電協(xié)議》，約定了每年的最低售電量。根據(jù)1998年原國家計委簽署的諒解備忘錄，已建成的石橫一期、二期電廠獲準0. 41元/度這一較高的上網(wǎng)電價，基本保障了項目收益。然而在2002年10月菏澤電廠新機組投入運營時，山東省物價局批復的價格是0.32元/度，這一電價無法滿足項目的正常運營，更糟的是從2003年開始，山東省發(fā)改委將中華發(fā)電與山東電力間的最低購電量從5500小時減為5100小時。由于合同約束，山東電力仍須以計劃內(nèi)電價購買5500小時的電量，價差由山東電力自行填補，導致合作無法為繼，項目收益銳減。

 評價：中華發(fā)電項目案例說明決策者在引入項目時缺乏長遠考慮，“固定回報”承諾導致合作雙方現(xiàn)在進退兩難。1998年的中國計劃經(jīng)濟成分更多，競爭壓力較小。然而近年來伴隨國企改制，國家電力公司被拆分為大唐電力、山東國電、國電電力、中電國際、華能集團五大發(fā)電集團公司，競爭壓力倒逼發(fā)電企業(yè)“競價上網(wǎng)”，中華發(fā)電項目合作雙方之間的《運營購電協(xié)議》已失去繼續(xù)執(zhí)行的體制機制基礎，這一深刻的教訓啟示今后的合作項目一定要充分預見風險，構(gòu)建科學分擔機制。

 評價：雙港垃圾焚燒發(fā)電項目案例反映了一些地方政府從早期的“越位”變成現(xiàn)在的不作為，而公眾不滿是因為以往地方政府監(jiān)管不力而引發(fā)信任危機，同時項目選址也缺乏必要的聽證程序，從而引發(fā)群體事件。

不久前，蘭州市威立雅水務集團公司檢測顯示出廠水苯含量、自流溝苯含量遠超出國家限值的10微克/升，導致蘭州主城區(qū)的城關、七里河、安寧、西固四區(qū)居民生活用水停供4天，后經(jīng)查明系蘭州石化管道泄漏所致。

 評價：看似偶然，實則必然。一方面，蘭州威立雅每年的投入預算很低，幾乎無法維持供水系統(tǒng)正常運轉(zhuǎn)。技術設施疏于維護保養(yǎng)，才導致如此嚴重的水污染事件。另一方面，當初威立雅為獲得45%的股權已經(jīng)付出了極高的投標價，而蘭州水價4年來一直未漲，公司處于虧損狀態(tài)，無力也不愿出資維護更新設施，這些風險當初是否被合作雙方考慮到，反映在合同當中，并約定分擔解決機制，這不僅是威立雅的事，更需要蘭州市政府反思。

(注：文章轉(zhuǎn)載自道路瞭望）

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【實踐】PPP項目全過程核心文本匯總

來源：

（吳霞升  湖南PPP法律研究中心）

       PPP項目在項目識別、項目準備、項目采購、項目執(zhí)行階段的主要文本為實施方案、物有所值評估、財政承受能力論證、資格預審文件、采購文件、響應文件、評標文件、談判文本及項目合同等文本。上述文件構(gòu)成了PPP項目運作實施的文件體系。在正確把握各個文件的概念和內(nèi)容的基礎上，能科學合理地編制并運用相關文件對于確保項目的規(guī)范運作及成功實施具有重要意義。

　　1、實施方案的概念。實施方案也可以叫執(zhí)行方案，是指正式開始為完成某項目而進行的活動或努力工作過程的方案制定，是項目能否順利和成功實施的重要保障和依據(jù)。

2、實施方案的內(nèi)容。根據(jù)《基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》，項目實施方案主要包括以下內(nèi)容：項目名稱，項目實施機構(gòu)，項目建設規(guī)模、投資總額、實施進度，以及提供公共產(chǎn)品或公共服務的標準等基本經(jīng)濟技術指標，投資回報、價格及其測算，可行性分析，特許經(jīng)營協(xié)議框架草案及特許經(jīng)營期限，特許經(jīng)營者應當具備的條件及選擇方式，政府承諾和保障，特許經(jīng)營期限屆滿后資產(chǎn)處置方式，應當明確的其他事項。

　　1、物有所值評價的概念。根據(jù)《關于印發(fā)<PPP物有所值評價指引（試行）>的通知》，物有所值評價是判斷是否采用PPP模式代替政府傳統(tǒng)投資運營方式提供公共服務項目的一種評價方法。

        2、物有所值評價的內(nèi)容。進行物有所值評價，需要提交的資料主要包括：(初步)實施方案、項目產(chǎn)出說明、風險識別和分配情況、存量公共資產(chǎn)的歷史資料、新建或改擴建的(預)可行性研究報告、設計文件等。PPP項目物有所值評價報告的內(nèi)容包括：項目基礎信息、評價方法、評價結(jié)論和附件。

　　1、財政承受能力論證的概念。根據(jù)《關于印發(fā)<政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引>的通知》，財政承受能力論證是指識別、測算政府和社會資本項目的各項財政支出責任，科學評估項目實施對當前及今后年度財政支出的影響，為PPP項目財政管理提供依據(jù)。

        2、財政承受能力論證的內(nèi)容。財政承受能力論證包括責任識別(股權投資、運營補貼、承擔風險、配套投入)、支出測算(依據(jù)實施方案中的項目資本金要求及項目公司股權結(jié)構(gòu)，測算股權投資支出責任，依據(jù)建設成本、運營成本和利潤水平，測算運營補貼支出責任，依據(jù)比例法、情景分析法及概率分析法，測算承擔風險支出責任，依據(jù)政府擬提供的其他投入總成本和社會資本方為此支付的費用，測算配套投入支出責任)、能力評估(財政支出評估、行業(yè)和領域均衡性評估)、信息披露(項目名錄、項目信息、財政支出責任情況)。

　　1、資格審查文件的概念。資格審查文件是指招標人根據(jù)招標項目的要求，在招標公告或者投標邀請書中要求潛在投標人提供的，能夠證明其具備參加投標競爭資格條件的文件。

        2、資格審查文件的內(nèi)容。從實務操作的角度來看，PPP項目資格審查文件的核心內(nèi)容包括項目概況、資格審查申請文件、資格審查申請文件格式、資格審查的原則和程序、資格審查標準等方面。以上列舉資格審查文件的一般性參考內(nèi)容，在實際操作中應根據(jù)項目的具體特點及資格審查方式予以靈活運用。

　　下文的采購文件主要以招標文件為主進行闡述。

        1、招標文件的概念。招標文件是指招標人向潛在投標人發(fā)出的，旨在向其提供編寫投標文件所需的資料并向其通報招標投標將依據(jù)的規(guī)則和程序等內(nèi)容的書面文件。招標文件是招標投標過程中最重要的文件之一。

        2、招標文件的內(nèi)容。

       (1)招標文件的一般構(gòu)成。招標文件一般包括：招標公告和投標邀請書、投標人須知、擬簽訂合同、技術條款等。

       (2)實質(zhì)性要求和條件必須列為招標文件的重要內(nèi)容。按照《招標投標法》規(guī)定，招標文件中必須包括項目的技術要求、技術標準、對投標人資格審查的標準、投標報價要求、評標標準、標段、擬簽訂合同的主要條款等實質(zhì)性要求和條件。也就是說，招標人根據(jù)項目特點和招標項目的具體要求，還應將其他許多重要內(nèi)容作為實質(zhì)性條款列入招標文件。根據(jù)國務院有關部門已經(jīng)制定發(fā)布的工程施工、貨物、服務以及機電產(chǎn)品國際招標投標等管理辦法的規(guī)定，除了《招標投標法》規(guī)定之外，招標文件中的實質(zhì)性要求和條件還應當包括：明確規(guī)定投標保證金的數(shù)額、方式和交納方法;明確規(guī)定投標有效期和出特殊情況的處理辦法;明確規(guī)定基礎設施交付期限和提供服務的時間;明確規(guī)定是否允許價格調(diào)整及調(diào)整方法;明確規(guī)定是否要求提交備選方案及備選方案的評審辦法;明確規(guī)定是否允許聯(lián)合體投標及相應要求;對采用工程量清單招標的，應當明確規(guī)定提供工程量清單及相應要求;明確規(guī)定對投標文件的簽署及密封要求等。

　　下文的響應文件主要以投標文件為主進行闡述。

       1、投標文件的概念。投標人在通過了招標項目的資格預審以后，按照招標文件的要求而制定的響應文件。該文件應對投標人完成擬投標項目的能力、報價，以及在擬投標項目中準備投入人力、物力、財力等方面的情況進行描述。 

       2、投標文件的內(nèi)容。通常由投標人致函、授權委托書、投標人資格文件、共同投標協(xié)議(適用于聯(lián)合體)、技術和管理方案、財務方案、法律方案、投資人報價文件、投標保函及其他等部分組成。

　　1、評標文件的概念。評標文件是指招標人為了使得評標工作按照法律及相關規(guī)定順利實施而編制的指導文件。

        2、評標文件的內(nèi)容。評標文件主要包括評標工作紀律、評標工作概述、評標工作程序、評標細則標準等部分。在實際操作中可根據(jù)項目特點及招標文件的具體要求靈活運用。

　　1、談判文件的概念。這里所講的談判，是指評標結(jié)束后中標候選人應邀與招標人按照招標文件要求進行合同細節(jié)談判。在談判之前，招標人通常會起草一份談判文件，作為談判雙方細化、確定最終意見的基礎。

        2、談判文件的內(nèi)容。談判文件中至少應當明確談判程序、談判內(nèi)容及評定標準等事項。在PPP項目的實際操作中，談判的核心內(nèi)容是投標人在投標文件法律方案中所提交的《項目合同偏差意見表》中對招標文件非實質(zhì)性合同條款的修改建議。談判雙方須針對中標候選人所提出的非實質(zhì)性合同條款修改建議的合法性、合理性及可行性進行洽談。

　　1、項目合同的概念。項目合同是指作為采購人的政府方與通過采購程序選擇的中標人(社會投資人)或項目公司依法訂立的約定了雙方權利義務及風險分配的協(xié)議。

2、項目合同的內(nèi)容。PPP協(xié)議的主要組成內(nèi)容有：總則、術語定義、特許經(jīng)營權、項目建設(BOT、BOO形式適用)、項目的運營與維護、項目設施的移交(BOT、TOT形式適用)、雙方的一般權利和義務、違約賠償、終止、變更和轉(zhuǎn)讓、解釋和爭議的解決等等。

李克強：進一步放寬準入讓民間資本投資“有門”l 國務院文件對PPP系統(tǒng)規(guī)范

來源：PPP頭條 

“說實話，一些民營企業(yè)現(xiàn)在面臨的問題，不是‘玻璃門’、‘彈簧門’、‘旋轉(zhuǎn)門’，而是‘沒門’！不知道‘門’在哪兒！”5月4日的國務院常務會議上，李克強直言，“因此，必須進一步放寬準入，讓民間資本投資‘有門’！”

當天會議決定對促進民間投資政策落實情況開展專項督查，著力擴大民間投資。有關部門統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明，近年來，民營投資在全社會固定資產(chǎn)投資中所占比重超過60%，民營經(jīng)濟對GDP貢獻超過60%，民營經(jīng)濟為全社會創(chuàng)造就業(yè)崗位占到80%以上。

“我們常說，就業(yè)穩(wěn)，經(jīng)濟就穩(wěn)、社會就穩(wěn)。”總理說，“因此，必須采取有力措施，推動相關政策落地，進一步放寬準入，打造公平營商環(huán)境，促進民間投資回穩(wěn)向好。”

本屆政府成立之初，李克強曾就民間投資政策落實情況部署開展第三方評估。他在5月4日的常務會議上說，過去，我們已經(jīng)出臺了一系列鼓勵民間投資的政策，但關鍵是這些政策沒有完全落到實處。

有關部門在匯報中說，近年來，我國民間投資增速持續(xù)快于整體投資增速。但從去年四季度特別是今年以來，受多重因素影響，民間投資增速有所放緩，占全部投資的比重也出現(xiàn)下降。

李克強強調(diào)，民間投資是穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)、促就業(yè)的重要支撐力量。對于當前民間投資增速有所回落的原因，要通過督查深入評估，認真分析解決。

“說實話，一些民營企業(yè)現(xiàn)在面臨的問題，不是‘玻璃門’、‘彈簧門’、‘旋轉(zhuǎn)門’，而是‘沒門’！不知道‘門’在哪兒！”總理說。

當天會議決定，在各地、各有關部門對政策落實開展自查基礎上，國務院派出督查組，圍繞國務院2014年出臺的關于創(chuàng)新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的相關文件落實情況，選擇部分地區(qū)進行督查。

李克強還現(xiàn)場“點名”幾家機構(gòu)，就相關政策落實情況開展第三方評估。“只有企業(yè)有活力，整個經(jīng)濟才有活力，才能確保我國經(jīng)濟運行在合理區(qū)間。”總理說。

會上，國務院一位領導同志談到，當前，部分地方出現(xiàn)了一種現(xiàn)象：央企、國企負責人前來投資、合作，當?shù)貢�大力宣傳，但民營企業(yè)來談合作，政府負責人卻不敢和他們“打交道”。

“確實，有些地方負責人見一下民營企業(yè)家還‘偷偷摸摸’的，好像民企‘矮人一頭’似的！”李克強說，“習近平總書記在‘兩會’期間明確提出，要構(gòu)建新型的政商關系。只要清清白白，為了事業(yè)發(fā)展，政府官員和企業(yè)家打交道有什么顧慮的呢？”

當天會議強調(diào)，必須尊重和維護企業(yè)市場主體地位，保障企業(yè)的法律權利，弘揚企業(yè)家精神，激發(fā)民間投資潛力和創(chuàng)新活力。

“我們一直強調(diào)要激發(fā)創(chuàng)新活力，企業(yè)家精神就是創(chuàng)新的核心組成部分。包括我們力推的‘大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新’，也要弘揚企業(yè)家精神。”總理說，“今天的小微企業(yè)可能就是明天的小巨人，今天的創(chuàng)業(yè)者可能就是明天的企業(yè)家。”

“我到基層考察調(diào)研時聽到，個別地方群眾甚至編出了順口溜，說地方政府當前對民營企業(yè)有‘三不’：不聽電話、不接材料、不予辦事。這是典型的‘不作為’��！”講到這里，李克強加重了語氣，“這怎么服務當?shù)孛駹I企業(yè)，怎么支撐當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展呢？”

李克強指出，各級政府要不斷優(yōu)化為民營企業(yè)的服務。通過本次專項督查，集中整改存在的問題，克服官員不作為等現(xiàn)象，進一步完善鼓勵民間投資政策。

總理強調(diào)，要針對督查中發(fā)現(xiàn)的問題，適時優(yōu)化調(diào)整民間資本投資政策：進一步放開市場準入同時優(yōu)化服務；金融機構(gòu)要加大對民營企業(yè)支持力度；各項政策對國企和民企要“一視同仁”；積極引導城市資本投資農(nóng)業(yè)。

“這方面投資潛力很大��！我最近在四川考察一個農(nóng)業(yè)集團，這家來自城市的企業(yè)，通過引進先進生產(chǎn)模式，發(fā)展多種規(guī)模經(jīng)營的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，還通過互聯(lián)網(wǎng)拓展銷路，嘗試開創(chuàng)全新的推廣模式。”總理說，“要積極吸引民間投資投向農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，推動農(nóng)產(chǎn)品銷售創(chuàng)新和農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。”

李克強最后要求國務院督查組要提高工作效率，盡快拿出針對民間資本投資的修改意見，形成積極引導信心和預期、推動經(jīng)濟向好的政策硬舉措。（李之南）

國務院總理李克強5月4日主持召開國務院常務會議，決定對促進民間投資政策落實情況開展專項督查，著力擴大民間投資；部署推動制造業(yè)與互聯(lián)網(wǎng)深度融合，加快“中國制造”轉(zhuǎn)型升級；確定培育和發(fā)展住房租賃市場的措施，推進新型城鎮(zhèn)化滿足群眾住房需求；部署促進通用航空業(yè)發(fā)展，以改革創(chuàng)新擴大有效內(nèi)需。

會議指出，民間投資是穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)、促就業(yè)的重要支撐力量。當前民間投資增速有所回落，必須采取有力措施，推動相關政策落地，進一步放寬準入，打造公平營商環(huán)境，促進民間投資回穩(wěn)向好。會議決定，在各地、各有關部門對政策落實開展自查基礎上，國務院派出督查組，圍繞國務院2014年出臺的關于創(chuàng)新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的相關文件落實情況，選擇部分地區(qū)進行督查，同時開展第三方評估。整改存在問題，克服不作為現(xiàn)象，完善鼓勵民間投資政策，尊重和維護企業(yè)市場主體地位，弘揚企業(yè)家精神，激發(fā)民間投資潛力和創(chuàng)新活力。

國家發(fā)改委投資司韓志峰司長：此次重點督查落實情況的文件，即關于創(chuàng)新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的若干意見，首次在國務院文件中對ppp進行了系統(tǒng)規(guī)范。

大岳咨詢公司總經(jīng)理金永祥：在ppp領域民營資本參與少有幾方面的原因。從道理上講，你和民企清清白白用民資沒什么問題，但很多官員擔心的是會不會把以前的事又帶出來，所以有些官員刻意回避了。怎么樣使地方官員放下以前的擔子或者顧慮對推動民資進入很重要。

“ppp事關公共產(chǎn)品和公共服務，推動民資進入ppp領域還要從民資方面做工作，幫助民資樹立公共意識是一個很大的挑戰(zhàn)，但這是民資參與ppp的基本前提，媒體和政府以及行業(yè)協(xié)會組織都應該積極引導和培訓。”

國務院關于創(chuàng)新重點領域投融資機制
鼓勵社會投資的指導意見
國發(fā)〔2014〕60號

各省、自治區(qū)、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構(gòu)：
為推進經(jīng)濟結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整，加強薄弱環(huán)節(jié)建設，促進經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展，迫切需要在公共服務、資源環(huán)境、生態(tài)建設、基礎設施等重點領域進一步創(chuàng)新投融資機制，充分發(fā)揮社會資本特別是民間資本的積極作用。為此，特提出以下意見。
　　一、總體要求
　�。ㄒ唬┲笇�思想。全面貫徹落實黨的十八大和十八屆三中、四中全會精神，按照黨中央、國務院決策部署，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，打破行業(yè)壟斷和市場壁壘，切實降低準入門檻，建立公平開放透明的市場規(guī)則，營造權利平等、機會平等、規(guī)則平等的投資環(huán)境，進一步鼓勵社會投資特別是民間投資，盤活存量、用好增量，調(diào)結(jié)構(gòu)、補短板，服務國家生產(chǎn)力布局，促進重點領域建設，增加公共產(chǎn)品有效供給。
（二）基本原則。實行統(tǒng)一市場準入，創(chuàng)造平等投資機會；創(chuàng)新投資運營機制，擴大社會資本投資途徑；優(yōu)化政府投資使用方向和方式，發(fā)揮引導帶動作用；創(chuàng)新融資方式，拓寬融資渠道；完善價格形成機制，發(fā)揮價格杠桿作用。
二、創(chuàng)新生態(tài)環(huán)保投資運營機制
　�。ㄈ�）深化林業(yè)管理體制改革。推進國有林區(qū)和國有林場管理體制改革，完善森林經(jīng)營和采伐管理制度，開展森林科學經(jīng)營。深化集體林權制度改革，穩(wěn)定林權承包關系，放活林地經(jīng)營權，鼓勵林權依法規(guī)范流轉(zhuǎn)。鼓勵荒山荒地造林和退耕還林林地林權依法流轉(zhuǎn)。減免林權流轉(zhuǎn)稅費，有效降低流轉(zhuǎn)成本。
（四）推進生態(tài)建設主體多元化。在嚴格保護森林資源的前提下，鼓勵社會資本積極參與生態(tài)建設和保護，支持符合條件的農(nóng)民合作社、家庭農(nóng)場（林場）、專業(yè)大戶、林業(yè)企業(yè)等新型經(jīng)營主體投資生態(tài)建設項目。對社會資本利用荒山荒地進行植樹造林的，在保障生態(tài)效益、符合土地用途管制要求的前提下，允許發(fā)展林下經(jīng)濟、森林旅游等生態(tài)產(chǎn)業(yè)。
（五）推動環(huán)境污染治理市場化。在電力、鋼鐵等重點行業(yè)以及開發(fā)區(qū)（工業(yè)園區(qū)）污染治理等領域，大力推行環(huán)境污染第三方治理，通過委托治理服務、托管運營服務等方式，由排污企業(yè)付費購買專業(yè)環(huán)境服務公司的治污減排服務，提高污染治理的產(chǎn)業(yè)化、專業(yè)化程度。穩(wěn)妥推進政府向社會購買環(huán)境監(jiān)測服務。建立重點行業(yè)第三方治污企業(yè)推薦制度。
（六）積極開展排污權、碳排放權交易試點。推進排污權有償使用和交易試點，建立排污權有償使用制度，規(guī)范排污權交易市場，鼓勵社會資本參與污染減排和排污權交易。加快調(diào)整主要污染物排污費征收標準，實行差別化排污收費政策。加快在國內(nèi)試行碳排放權交易制度，探索森林碳匯交易，發(fā)展碳排放權交易市場，鼓勵和支持社會投資者參與碳配額交易，通過金融市場發(fā)現(xiàn)價格的功能，調(diào)整不同經(jīng)濟主體利益，有效促進環(huán)保和節(jié)能減排。
三、鼓勵社會資本投資運營農(nóng)業(yè)和水利工程
　�。ㄆ撸┡嘤�農(nóng)業(yè)、水利工程多元化投資主體。支持農(nóng)民合作社、家庭農(nóng)場、專業(yè)大戶、農(nóng)業(yè)企業(yè)等新型經(jīng)營主體投資建設農(nóng)田水利和水土保持設施。允許財政補助形成的小型農(nóng)田水利和水土保持工程資產(chǎn)由農(nóng)業(yè)用水合作組織持有和管護。鼓勵社會資本以特許經(jīng)營、參股控股等多種形式參與具有一定收益的節(jié)水供水重大水利工程建設運營。社會資本愿意投入的重大水利工程，要積極鼓勵社會資本投資建設。
（八）保障農(nóng)業(yè)、水利工程投資合理收益。社會資本投資建設或運營管理農(nóng)田水利、水土保持設施和節(jié)水供水重大水利工程的，與國有、集體投資項目享有同等政策待遇，可以依法獲取供水水費等經(jīng)營收益；承擔公益性任務的，政府可對工程建設投資、維修養(yǎng)護和管護經(jīng)費等給予適當補助，并落實優(yōu)惠政策。社會資本投資建設或運營管理農(nóng)田水利設施、重大水利工程等，可依法繼承、轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)租、抵押其相關權益；征收、征用或占用的，要按照國家有關規(guī)定給予補償或者賠償。
（九）通過水權制度改革吸引社會資本參與水資源開發(fā)利用和保護。加快建立水權制度，培育和規(guī)范水權交易市場，積極探索多種形式的水權交易流轉(zhuǎn)方式，允許各地通過水權交易滿足新增合理用水需求。鼓勵社會資本通過參與節(jié)水供水重大水利工程投資建設等方式優(yōu)先獲得新增水資源使用權。
（十）完善水利工程水價形成機制。深入開展農(nóng)業(yè)水價綜合改革試點，進一步促進農(nóng)業(yè)節(jié)水。水利工程供非農(nóng)業(yè)用水價格按照補償成本、合理收益、優(yōu)質(zhì)優(yōu)價、公平負擔的原則合理制定，并根據(jù)供水成本變化及社會承受能力等適時調(diào)整，推行兩部制水利工程水價和豐枯季節(jié)水價。價格調(diào)整不到位時，地方政府可根據(jù)實際情況安排財政性資金，對運營單位進行合理補償。
四、推進市政基礎設施投資運營市場化
　�。ㄊ�一）改革市政基礎設施建設運營模式。推動市政基礎設施建設運營事業(yè)單位向獨立核算、自主經(jīng)營的企業(yè)化管理轉(zhuǎn)變。鼓勵打破以項目為單位的分散運營模式，實行規(guī)�；�經(jīng)營，降低建設和運營成本，提高投資效益。推進市縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村級污水收集和處理、垃圾處理項目按行業(yè)“打包”投資和運營，鼓勵實行城鄉(xiāng)供水一體化、廠網(wǎng)一體投資和運營。
（十二）積極推動社會資本參與市政基礎設施建設運營。通過特許經(jīng)營、投資補助、政府購買服務等多種方式，鼓勵社會資本投資城鎮(zhèn)供水、供熱、燃氣、污水垃圾處理、建筑垃圾資源化利用和處理、城市綜合管廊、公園配套服務、公共交通、停車設施等市政基礎設施項目，政府依法選擇符合要求的經(jīng)營者。政府可采用委托經(jīng)營或轉(zhuǎn)讓—經(jīng)營—轉(zhuǎn)讓（TOT）等方式，將已經(jīng)建成的市政基礎設施項目轉(zhuǎn)交給社會資本運營管理。
（十三）加強縣城基礎設施建設。按照新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的要求，把有條件的縣城和重點鎮(zhèn)發(fā)展為中小城市，支持基礎設施建設，增強吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的能力。選擇若干具有產(chǎn)業(yè)基礎、特色資源和區(qū)位優(yōu)勢的縣城和重點鎮(zhèn)推行試點，加大對市政基礎設施建設運營引入市場機制的政策支持力度。
（十四）完善市政基礎設施價格機制。加快改進市政基礎設施價格形成、調(diào)整和補償機制，使經(jīng)營者能夠獲得合理收益。實行上下游價格調(diào)整聯(lián)動機制，價格調(diào)整不到位時，地方政府可根據(jù)實際情況安排財政性資金對企業(yè)運營進行合理補償。
五、改革完善交通投融資機制
　　（十五）加快推進鐵路投融資體制改革。用好鐵路發(fā)展基金平臺，吸引社會資本參與，擴大基金規(guī)模。充分利用鐵路土地綜合開發(fā)政策，以開發(fā)收益支持鐵路發(fā)展。按照市場化方向，不斷完善鐵路運價形成機制。向地方政府和社會資本放開城際鐵路、市域（郊）鐵路、資源開發(fā)性鐵路和支線鐵路的所有權、經(jīng)營權。按照構(gòu)建現(xiàn)代企業(yè)制度的要求，保障投資者權益，推進蒙西至華中、長春至西巴彥花鐵路等引進民間資本的示范項目實施。鼓勵按照“多式銜接、立體開發(fā)、功能融合、節(jié)約集約”的原則，對城市軌道交通站點周邊、車輛段上蓋進行土地綜合開發(fā)，吸引社會資本參與城市軌道交通建設。
（十六）完善公路投融資模式。建立完善政府主導、分級負責、多元籌資的公路投融資模式，完善收費公路政策，吸引社會資本投入，多渠道籌措建設和維護資金。逐步建立高速公路與普通公路統(tǒng)籌發(fā)展機制，促進普通公路持續(xù)健康發(fā)展。
（十七）鼓勵社會資本參與水運、民航基礎設施建設。探索發(fā)展“航電結(jié)合”等投融資模式，按相關政策給予投資補助，鼓勵社會資本投資建設航電樞紐。鼓勵社會資本投資建設港口、內(nèi)河航運設施等。積極吸引社會資本參與盈利狀況較好的樞紐機場、干線機場以及機場配套服務設施等投資建設，拓寬機場建設資金來源。
六、鼓勵社會資本加強能源設施投資
　　（十八）鼓勵社會資本參與電力建設。在做好生態(tài)環(huán)境保護、移民安置和確保工程安全的前提下，通過業(yè)主招標等方式，鼓勵社會資本投資常規(guī)水電站和抽水蓄能電站。在確保具備核電控股資質(zhì)主體承擔核安全責任的前提下，引入社會資本參與核電項目投資，鼓勵民間資本進入核電設備研制和核電服務領域。鼓勵社會資本投資建設風光電、生物質(zhì)能等清潔能源項目和背壓式熱電聯(lián)產(chǎn)機組，進入清潔高效煤電項目建設、燃煤電廠節(jié)能減排升級改造領域。
（十九）鼓勵社會資本參與電網(wǎng)建設。積極吸引社會資本投資建設跨區(qū)輸電通道、區(qū)域主干電網(wǎng)完善工程和大中城市配電網(wǎng)工程。將海南聯(lián)網(wǎng)Ⅱ回線路和滇西北送廣東特高壓直流輸電工程等項目作為試點，引入社會資本。鼓勵社會資本投資建設分布式電源并網(wǎng)工程、儲能裝置和電動汽車充換電設施。
（二十）鼓勵社會資本參與油氣管網(wǎng)、儲存設施和煤炭儲運建設運營。支持民營企業(yè)、地方國有企業(yè)等參股建設油氣管網(wǎng)主干線、沿海液化天然氣（LNG）接收站、地下儲氣庫、城市配氣管網(wǎng)和城市儲氣設施，控股建設油氣管網(wǎng)支線、原油和成品油商業(yè)儲備庫。鼓勵社會資本參與鐵路運煤干線和煤炭儲配體系建設。國家規(guī)劃確定的石化基地煉化一體化項目向社會資本開放。
（二十一）理順能源價格機制。進一步推進天然氣價格改革，2015年實現(xiàn)存量氣和增量氣價格并軌，逐步放開非居民用天然氣氣源價格，落實頁巖氣、煤層氣等非常規(guī)天然氣價格市場化政策。盡快出臺天然氣管道運輸價格政策。按照合理成本加合理利潤的原則，適時調(diào)整煤層氣發(fā)電、余熱余壓發(fā)電上網(wǎng)標桿電價。推進天然氣分布式能源冷、熱、電價格市場化。完善可再生能源發(fā)電價格政策，研究建立流域梯級效益補償機制，適時調(diào)整完善燃煤發(fā)電機組環(huán)保電價政策。
七、推進信息和民用空間基礎設施投資主體多元化
　�。ǘ�十二）鼓勵電信業(yè)進一步向民間資本開放。進一步完善法律法規(guī)，盡快修訂電信業(yè)務分類目錄。研究出臺具體試點辦法，鼓勵和引導民間資本投資寬帶接入網(wǎng)絡建設和業(yè)務運營，大力發(fā)展寬帶用戶。推進民營企業(yè)開展移動通信轉(zhuǎn)售業(yè)務試點工作，促進業(yè)務創(chuàng)新發(fā)展。
（二十三）吸引民間資本加大信息基礎設施投資力度。支持基礎電信企業(yè)引入民間戰(zhàn)略投資者。推動中國鐵塔股份有限公司引入民間資本，實現(xiàn)混合所有制發(fā)展。
（二十四）鼓勵民間資本參與國家民用空間基礎設施建設。完善民用遙感衛(wèi)星數(shù)據(jù)政策，加強政府采購服務，鼓勵民間資本研制、發(fā)射和運營商業(yè)遙感衛(wèi)星，提供市場化、專業(yè)化服務。引導民間資本參與衛(wèi)星導航地面應用系統(tǒng)建設。
八、鼓勵社會資本加大社會事業(yè)投資力度
　�。ǘ�十五）加快社會事業(yè)公立機構(gòu)分類改革。積極推進養(yǎng)老、文化、旅游、體育等領域符合條件的事業(yè)單位，以及公立醫(yī)院資源豐富地區(qū)符合條件的醫(yī)療事業(yè)單位改制，為社會資本進入創(chuàng)造條件，鼓勵社會資本參與公立機構(gòu)改革。將符合條件的國有單位培訓療養(yǎng)機構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)轲B(yǎng)老機構(gòu)。
（二十六）鼓勵社會資本加大社會事業(yè)投資力度。通過獨資、合資、合作、聯(lián)營、租賃等途徑，采取特許經(jīng)營、公建民營、民辦公助等方式，鼓勵社會資本參與教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、體育健身、文化設施建設。盡快出臺鼓勵社會力量興辦教育、促進民辦教育健康發(fā)展的意見。各地在編制城市總體規(guī)劃、控制性詳細規(guī)劃以及有關專項規(guī)劃時，要統(tǒng)籌規(guī)劃、科學布局各類公共服務設施。各級政府逐步擴大教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、體育健身、文化等政府購買服務范圍，各類經(jīng)營主體平等參與。將符合條件的各類醫(yī)療機構(gòu)納入醫(yī)療保險定點范圍。
（二十七）完善落實社會事業(yè)建設運營稅費優(yōu)惠政策。進一步完善落實非營利性教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、體育健身、文化機構(gòu)稅收優(yōu)惠政策。對非營利性醫(yī)療、養(yǎng)老機構(gòu)建設一律免征有關行政事業(yè)性收費，對營利性醫(yī)療、養(yǎng)老機構(gòu)建設一律減半征收有關行政事業(yè)性收費。
（二十八）改進社會事業(yè)價格管理政策。民辦教育、醫(yī)療機構(gòu)用電、用水、用氣、用熱，執(zhí)行與公辦教育、醫(yī)療機構(gòu)相同的價格政策。養(yǎng)老機構(gòu)用電、用水、用氣、用熱，按居民生活類價格執(zhí)行。除公立醫(yī)療、養(yǎng)老機構(gòu)提供的基本服務按照政府規(guī)定的價格政策執(zhí)行外，其他醫(yī)療、養(yǎng)老服務實行經(jīng)營者自主定價。營利性民辦學校收費實行自主定價，非營利性民辦學校收費政策由地方政府按照市場化方向根據(jù)當?shù)貙嶋H情況確定。
九、建立健全政府和社會資本合作（PPP）機制
　�。ǘ�十九）推廣政府和社會資本合作（PPP）模式。認真總結(jié)經(jīng)驗，加強政策引導，在公共服務、資源環(huán)境、生態(tài)保護、基礎設施等領域，積極推廣PPP模式，規(guī)范選擇項目合作伙伴，引入社會資本，增強公共產(chǎn)品供給能力。政府有關部門要嚴格按照預算管理有關法律法規(guī)，完善財政補貼制度，切實控制和防范財政風險。健全PPP模式的法規(guī)體系，保障項目順利運行。鼓勵通過PPP方式盤活存量資源，變現(xiàn)資金要用于重點領域建設。
（三十）規(guī)范合作關系保障各方利益。政府有關部門要制定管理辦法，盡快發(fā)布標準合同范本，對PPP項目的業(yè)主選擇、價格管理、回報方式、服務標準、信息披露、違約處罰、政府接管以及評估論證等進行詳細規(guī)定，規(guī)范合作關系。平衡好社會公眾與投資者利益關系，既要保障社會公眾利益不受損害，又要保障經(jīng)營者合法權益。
（三十一）健全風險防范和監(jiān)督機制。政府和投資者應對PPP項目可能產(chǎn)生的政策風險、商業(yè)風險、環(huán)境風險、法律風險等進行充分論證，完善合同設計，健全糾紛解決和風險防范機制。建立獨立、透明、可問責、專業(yè)化的PPP項目監(jiān)管體系，形成由政府監(jiān)管部門、投資者、社會公眾、專家、媒體等共同參與的監(jiān)督機制。
（三十二）健全退出機制。政府要與投資者明確PPP項目的退出路徑，保障項目持續(xù)穩(wěn)定運行。項目合作結(jié)束后，政府應組織做好接管工作，妥善處理投資回收、資產(chǎn)處理等事宜。
十、充分發(fā)揮政府投資的引導帶動作用
　�。ㄈ�十三）優(yōu)化政府投資使用方向。政府投資主要投向公益性和基礎性建設。對鼓勵社會資本參與的生態(tài)環(huán)保、農(nóng)林水利、市政基礎設施、社會事業(yè)等重點領域，政府投資可根據(jù)實際情況給予支持，充分發(fā)揮政府投資“四兩撥千斤”的引導帶動作用。
（三十四）改進政府投資使用方式。在同等條件下，政府投資優(yōu)先支持引入社會資本的項目，根據(jù)不同項目情況，通過投資補助、基金注資、擔保補貼、貸款貼息等方式，支持社會資本參與重點領域建設。抓緊制定政府投資支持社會投資項目的管理辦法，規(guī)范政府投資安排行為。
十一、創(chuàng)新融資方式拓寬融資渠道
　�。ㄈ�十五）探索創(chuàng)新信貸服務。支持開展排污權、收費權、集體林權、特許經(jīng)營權、購買服務協(xié)議預期收益、集體土地承包經(jīng)營權質(zhì)押貸款等擔保創(chuàng)新類貸款業(yè)務。探索利用工程供水、供熱、發(fā)電、污水垃圾處理等預期收益質(zhì)押貸款，允許利用相關收益作為還款來源。鼓勵金融機構(gòu)對民間資本舉辦的社會事業(yè)提供融資支持。
（三十六）推進農(nóng)業(yè)金融改革。探索采取信用擔保和貼息、業(yè)務獎勵、風險補償、費用補貼、投資基金，以及互助信用、農(nóng)業(yè)保險等方式，增強農(nóng)民合作社、家庭農(nóng)場（林場）、專業(yè)大戶、農(nóng)林業(yè)企業(yè)的貸款融資能力和風險抵御能力。
（三十七）充分發(fā)揮政策性金融機構(gòu)的積極作用。在國家批準的業(yè)務范圍內(nèi)，加大對公共服務、生態(tài)環(huán)保、基礎設施建設項目的支持力度。努力為生態(tài)環(huán)保、農(nóng)林水利、中西部鐵路和公路、城市基礎設施等重大工程提供長期穩(wěn)定、低成本的資金支持。
（三十八）鼓勵發(fā)展支持重點領域建設的投資基金。大力發(fā)展股權投資基金和創(chuàng)業(yè)投資基金，鼓勵民間資本采取私募等方式發(fā)起設立主要投資于公共服務、生態(tài)環(huán)保、基礎設施、區(qū)域開發(fā)、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、先進制造業(yè)等領域的產(chǎn)業(yè)投資基金。政府可以使用包括中央預算內(nèi)投資在內(nèi)的財政性資金，通過認購基金份額等方式予以支持。
（三十九）支持重點領域建設項目開展股權和債權融資。大力發(fā)展債權投資計劃、股權投資計劃、資產(chǎn)支持計劃等融資工具，延長投資期限，引導社保資金、保險資金等用于收益穩(wěn)定、回收期長的基礎設施和基礎產(chǎn)業(yè)項目。支持重點領域建設項目采用企業(yè)債券、項目收益?zhèn)�券、公司債券、中期票�?jù)等方式通過債券市場籌措投資資金。推動鐵路、公路、機場等交通項目建設企業(yè)應收賬款證券化。建立規(guī)范的地方政府舉債融資機制，支持地方政府依法依規(guī)發(fā)行債券，用于重點領域建設。
創(chuàng)新重點領域投融資機制對穩(wěn)增長、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生具有重要作用。各地區(qū)、各有關部門要從大局出發(fā)，進一步提高認識，加強組織領導，健全工作機制，協(xié)調(diào)推動重點領域投融資機制創(chuàng)新。各地政府要結(jié)合本地實際，抓緊制定具體實施細則，確保各項措施落到實處。國務院各有關部門要嚴格按照分工，抓緊制定相關配套措施，加快重點領域建設，同時要加強宣傳解讀，讓社會資本了解參與方式、運營方式、盈利模式、投資回報等相關政策，進一步穩(wěn)定市場預期，充分調(diào)動社會投資積極性，切實發(fā)揮好投資對經(jīng)濟增長的關鍵作用。發(fā)展改革委要會同有關部門加強對本指導意見落實情況的督促檢查，重大問題及時向國務院報告。

附件：重點政策措施文件分工方案

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　國務院
2014年11月16日