境外PPP案例 | 美國最大海水淡化廠為何12年建成？
文/走出去智庫
美國佛羅里達州坦帕灣供水PPP項目作為全美最大的海水淡化廠，已經(jīng)成為美國多個海岸城市的商業(yè)模式典型。建成后，該項目在30年間將為當地創(chuàng)造5.5億美元的經(jīng)濟價值。
但美國佛羅里達州坦帕灣供水PPP項目建設中的一波三折也傳遞出重要信息，政府過度注重成本，低估了分包商的能力、經(jīng)驗和財務穩(wěn)定性等問題，并非最佳決策。
案例背景
佛羅里達州坦帕灣地區(qū)的供水項目中，公私合作模式（PPP）的雙方是坦帕灣水公司和當?shù)厮綘I部門。整個項目采取了設計-建設-擁有-運營-轉讓的商業(yè)模式(DBOOT)，從1996年發(fā)起首次招標到2008年正式運營用了近12年的時間。
坦帕城為美國佛羅里達州第二大城市群，人口約35萬人。直至上世紀90年代中期，灣區(qū)的水務都由佛州西南水資源管理區(qū)（SWFWMD）負責，是州政府5個管理區(qū)之一。
此前，灣區(qū)水源都是依賴于地下水。但面對人口快速增長，連年干旱，和保護地下環(huán)境等方面的挑戰(zhàn)，管理區(qū)開始尋求其他供水途徑——海水淡化。坦帕灣的海水淡化廠一旦建成，將是全美最大的淡化廠，但供水成本的大幅提升也是將要面臨的問題。
面對以上問題，當?shù)卣疀Q定采用PPP模式來運作，主要基于兩方面考量：
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現(xiàn)任供水方缺乏應用海水淡化技術的經(jīng)驗和能力；
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需要額外資金支持。PPP模式將設計、施工、成本、運營等方面的風險轉移給了私營部門，從而減少了公共部門的負擔。
項目細節(jié)
1998年坦帕灣水公司成立，并與私營部門合作，操作該項目。承包商負責對項目進行設計和建設，建成后對項目有所有權和經(jīng)營權。承包商還負責資產(chǎn)的采購，安裝，升級和維護，以確保供水量和水質。
在30年合同期滿后，如承包商能滿足合同中供水的質量和標準，可以持續(xù)保有經(jīng)營權，也可以選擇將所有權和經(jīng)營權轉讓給公共部門。
但如果無法滿足合同要求，坦帕灣水公司可以在合同到期前回購淡化廠。
法律框架
佛州西南水資源管理區(qū)成立于1961年，其最初目的是監(jiān)督當?shù)胤篮楣こ痰膶嵤�。此后新的監(jiān)督框架賦予了該組織更多的職責。
1972年，佛州通過水資源法案，水資源管理區(qū)開始全面接手水資源的政策制定和治理工作。該管理區(qū)要求坦帕灣水公司減少對地下水資源的依賴，開發(fā)其他水源。
坦帕灣水公司在1998年與其管轄范圍內(nèi)的區(qū)域政府和佛州西南水資源管理區(qū)簽訂了三方協(xié)議。協(xié)議中水資源管理區(qū)劃撥了1.83億美元的從價稅用于非地下水項目的開發(fā)。其中有8500萬美元用于覆蓋該項目啟動后18個月的資本成本。當時，項目總成本約為1.1億美元，有2500萬美元的資金缺口。
根據(jù)第33號佛羅里達州州立法，坦帕灣水公司是有權通過PPP模式進行項目運營的。否則盡管公私合作模式有諸多益處，也將無法施行。同樣，該項目的推動也受益于第536號參議院法案。該法案確保了使用海水淡化設施的合法性。
在該項目中，地方政府并沒有設立PPP特別小組進行部署，而是保持了原班人馬進行操作：
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佛州西南水資源管理區(qū)有13位理事成員，均由理事長任命。該理事會負責坦帕灣水公司對該項目的管理操作。
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坦帕灣水公司作為該項目PPP模式中的公共部門載體
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有技術，財務和法律等方面的顧問對項目全程支持
競標過程
項目的商業(yè)模型定為 DBOOT模式，而對技術方面的征求建議書（RFP）中未要求上交具體實施流程，給創(chuàng)新性的方案留出了空間。1998年，共收到六份提案。第一輪評估技術標準是否符合最低要求:
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運營方需要提供至少10%的股權融資；
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有能力實現(xiàn)每日2500萬加侖的供水，并有能力擴展到每日3500萬加侖供水量。
6份標書中有4份晉級，并要求在1999年2月提交最終提案。這些提案在通過多方技術顧問對環(huán)境評估，水質，項目經(jīng)濟等方面的審查后進行排名，最終選中一份進行談判協(xié)商。
截至于1999年7月，從詢標，提案，談判到最終的中標總共花費了2年半的時間。最終S&W Water LLC（Stone&Webster與Poseidon Resources Corp合資）中標并簽署了30年的購水協(xié)議。運營第一年的售價僅為1.71美元/每千加侖（kgal），遠低于其他四家競標公司的平均報價（約為2.08美元/每千加侖）。
項目的問題與解決
然而，僅過了11個月，合資方之一Stone&Webster就出現(xiàn)了財務問題，宣布破產(chǎn)。Poseidon Resources Corp.收購了S&W Water的100%股權，并于2001年與Covanta Energy合作將公司名改為坦帕灣淡化水公司。
同年12月，Covanta Energy未能如期發(fā)行建設債券，導致項目延期。
次年三月，坦帕灣水公司經(jīng)理事會批準，決定從承包方手中回購項目。此時項目設計已經(jīng)完成，但建設部分僅完成30%，只能另尋建筑公司繼續(xù)按原設計建廠。但新建筑分包商在施工方面又無法通過檢驗測試，致使項目再次擱淺。施工和設計的雙重缺陷使坦帕灣水公司不得已在2004年暫停該項目，再次招標。
此后，坦帕灣水公司對招標過程和意見征詢方面進行了修正，將性價比，公司技術經(jīng)驗和財務長期穩(wěn)定性等方面作為重點。使得American Water–Pridesa在2004年中標，并與世界最大的海水淡化公司之一——Acciona Aqua合作，對原有設計缺陷做出了一些列改進并提供了必要的技術支持。
這些改進包括：重新設計和更換過濾膜片，改進化學品設施, 預處理系統(tǒng)，絮凝和沉淀，以及安裝額外過濾系統(tǒng)等。
修復計劃需要約2900萬美元的預算，通過American Water–Pridesa的履約保證金做擔保得以實現(xiàn)。此外，因為Hydranautics 施工未達標造成違約，坦帕灣水公司還從印度海灣保險公司取得了一筆價值7900萬美元的保險金。
直至2008年，海水淡化廠才實現(xiàn)成功運營。
經(jīng)驗總結
該供水項目的經(jīng)濟成果顯著。據(jù)坦帕灣區(qū)域計劃署的經(jīng)濟影響力研究顯示，該廠的建設和運營在未來30年間將給佛州創(chuàng)造價值5.5億美元的經(jīng)濟活動。作為全美最大的海水淡化廠已經(jīng)成為了多個海岸城市的商業(yè)模式典型。
但該項目在初期沒有做非常全面的風險分析，政府過度注重成本，低估了經(jīng)驗、分包商質量和財務穩(wěn)定性等問題，選擇了報價最低的競標商。盡管初衷是為了惠及終端消費者，避免價格飆升，但為成本的掣肘使得原承包商在設計方面沒有采用驗證嚴格的技術，并選擇了對淡化廠設計和建筑經(jīng)驗不多的分包商。
過濾系統(tǒng)堵塞和設備故障次數(shù)超出預期，過濾膜使用期過短等問題需要在設計階段花大量時間來做試驗。另外，購水協(xié)議中對于解決糾紛，提前終止合同和破產(chǎn)等方面存在問題，所以在項目實施階段導致法律糾紛和項目成果延期。需要對雙方的問責機制和不可抗力等做出清晰明確的定義。
（注：本文節(jié)選自《PPP模式承接境外互聯(lián)互通建設領域的投資合作指南》報告。這份報告受上海市商務委員會委托，由走出去智庫聯(lián)手威科集團（Wolters Kluwer）編制，合計有全球26個國家的專業(yè)律師參與編撰。）
