城市地下綜合管廊建設(shè)：政策與融資是發(fā)展關(guān)鍵
2016年，“政府與社會(huì)資本合作投資模式”、“海綿城市”、“地下綜合管廊”等成為熱詞，在各地政府工作報(bào)告中頻現(xiàn)。
2015年底，國家發(fā)展改革委、住建部印發(fā)了《關(guān)于城市地下綜合管廊實(shí)行有償使用制度的指導(dǎo)意見》，指導(dǎo)各地建立健全城市地下綜合管廊有償使用制度，形成合理收費(fèi)機(jī)制，調(diào)動(dòng)社會(huì)資本投入積極性，促進(jìn)城市地下綜合管廊建設(shè)發(fā)展。
城市地下綜合管廊是一種將水、電、氣、熱、通訊等各類公用管線集中鋪設(shè)，預(yù)留檢修通道的地下共同隧道。對其實(shí)施統(tǒng)一規(guī)劃、設(shè)計(jì)、建設(shè)、管理和運(yùn)營維護(hù)，可避免反復(fù)開挖、影響交通和環(huán)境等問題。其社會(huì)效益顯著，但建設(shè)資金缺口巨大，協(xié)調(diào)管理困難，故而使用PPP模式去破解難題，以逐步提升城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)管理水平之時(shí)激活社會(huì)資本，帶動(dòng)相關(guān)產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)多贏。業(yè)內(nèi)預(yù)測，未來3~5年，地下綜合管廊建設(shè)預(yù)計(jì)每年可產(chǎn)生約1萬億元的投資。
中國經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報(bào)記者采訪了解到，從行業(yè)整體層面，政策健全與否是影響PPP融資難度的關(guān)鍵。企業(yè)層面，強(qiáng)大融資能力亦成為企圖掘金管廊PPP的建筑企業(yè)應(yīng)具備的最起碼的能力，而地下工程施工能力由于能外包反而成為相對次要的條件。
協(xié)調(diào)小組統(tǒng)籌管理
城市地下綜合管廊建設(shè)，對于提升城市總體形象，創(chuàng)造城市和諧生態(tài)環(huán)境有著積極推動(dòng)作用。綜合管廊已成為21世紀(jì)城市現(xiàn)代化建設(shè)的熱點(diǎn)和衡量城市建設(shè)現(xiàn)代化水平的標(biāo)志之一。
目前，我國僅有北京市、上海市、深圳市、蘇州市、沈陽市等少數(shù)幾個(gè)城市建有綜合管廊。綜合管廊建設(shè)的一次性投資常常高于管線獨(dú)立鋪設(shè)的成本，諸多地方政府通常會(huì)選擇后者。但管線獨(dú)立鋪設(shè)效率低下，易反復(fù)出現(xiàn)城市“馬路拉鏈”等現(xiàn)象。
對此，國務(wù)院辦公廳關(guān)于推進(jìn)城市地下綜合管廊建設(shè)的指導(dǎo)意見指出，到2020年建成一批具有國際先進(jìn)水平的地下綜合管廊并投入運(yùn)營，反復(fù)開挖地面的“馬路拉鏈”問題得到明顯改善，管線安全水平和防災(zāi)抗災(zāi)能力明顯提升，逐步消除主要街道蜘蛛網(wǎng)式架空線，城市地面景觀明顯好轉(zhuǎn)。
然而，實(shí)際操作中運(yùn)用PPP模式建設(shè)城市地下綜合管廊，既涉及政府和社會(huì)資本的合作問題，又牽涉到電力、通信、給排水、熱力、國土、物價(jià)等多個(gè)部門�？芍^點(diǎn)多面廣，關(guān)系復(fù)雜，協(xié)調(diào)難度大。廣東省臺盟就曾建議當(dāng)?shù)卣闪f(xié)調(diào)小組統(tǒng)籌管理，這樣既能滿足建設(shè)好城市地下綜合管廊，又運(yùn)用好PPP模式推動(dòng)其建設(shè)運(yùn)營。該提案建議，在實(shí)施綜合管廊PPP項(xiàng)目初期，成立包括當(dāng)?shù)卣I(lǐng)導(dǎo)、發(fā)展改革委、財(cái)政等部門負(fù)責(zé)人的領(lǐng)導(dǎo)小組，通過政府充分授權(quán)，由領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)管網(wǎng)規(guī)劃、建設(shè)及管理相關(guān)事宜。
同時(shí)，領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室負(fù)責(zé)出面會(huì)同各部門單位建立協(xié)調(diào)網(wǎng)絡(luò)，明確各部門單位的相關(guān)聯(lián)系人、責(zé)任人，定期召開聯(lián)席會(huì)議。如凡已在管廊中預(yù)留管線位置的，相關(guān)管線單位不得再另行安排管廊以外的管線位置，避免因溝通不到位導(dǎo)致重復(fù)開挖，造成資源浪費(fèi)。
民資不愿輕率介入
現(xiàn)在，PPP模式屬性成為了整合社會(huì)資源，盤活社會(huì)存量資本，轉(zhuǎn)變政府職能的重要抓手。在PPP合作模式中，社會(huì)資本發(fā)揮的作用，有利于降低項(xiàng)目全生命周期的建設(shè)成本，提高公共服務(wù)的質(zhì)量和效益，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目的效益最大化。
“不過，運(yùn)用PPP模式，政府部門能通過招投標(biāo)的方式選擇多個(gè)項(xiàng)目合作對象，但中標(biāo)的往往還是央企、國企等國資背景的企業(yè)。造成目前這種現(xiàn)狀的原因，就是由于項(xiàng)目投資巨大的特性。”北京市律師協(xié)會(huì)招投標(biāo)與拍賣委員會(huì)主任薛起堂對中國經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報(bào)記者表示。
市場發(fā)達(dá)，融資環(huán)境好的城市，PPP社會(huì)融資相對可行，而對欠發(fā)達(dá)的省份推行社會(huì)融資，在盈利模式不明朗，相關(guān)配套設(shè)施不完善的情況下，民營資本更是望而卻步，猶豫不決。
當(dāng)前，政策缺位影響落地在管廊PPP中體現(xiàn)得相當(dāng)明顯，因地方政府普遍心態(tài)正是“先建了再考慮運(yùn)營”。如此，對項(xiàng)目盈利和運(yùn)營模式并未理順，于是注重風(fēng)險(xiǎn)收益平衡的民資勢必難以在一切不明朗的情況下輕率介入管廊PPP。
2015年7月，中國社會(huì)科學(xué)院發(fā)布的《中國國家資產(chǎn)負(fù)債表2015》報(bào)告稱，截至2014年末，全國地方政府總負(fù)債為30.28萬億元。對此，業(yè)界專業(yè)人士對中國經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報(bào)記者介紹，從回報(bào)機(jī)制來看，目前政府付費(fèi)的PPP項(xiàng)目占到了50%以上。其中可行性缺口補(bǔ)助類項(xiàng)目約有30%，使用者付費(fèi)的有15%~20%，這意味著，絕大部分PPP項(xiàng)目，都將涉及財(cái)政支出問題。
以往管廊項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)充分顯示，管廊相當(dāng)昂貴，綜合收益又主要體現(xiàn)在管廊項(xiàng)目本身以外的外部效應(yīng)，導(dǎo)致管廊項(xiàng)目本身從經(jīng)營角度看基本是入不敷出的。這在客觀上就決定，不論通過怎樣的模式創(chuàng)新，參與管廊PPP項(xiàng)目的民資都不可能在政府資金參與不足的情況下實(shí)現(xiàn)收益甚至覆蓋成本，于是即便有民資，政府在資金層面的充分支持事實(shí)上依然不可或缺。
涉及到細(xì)節(jié)方面，民企也對綜合管廊的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)方面會(huì)更為關(guān)心。如今總體原則是“誰受益，誰繳費(fèi)”，內(nèi)容涉及到入廊管線單位具體是買斷還是出租管廊；另外一個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)是“資金如何可回收”，即費(fèi)用通過什么方式繳納，以確保費(fèi)用的有效收繳。在綜合管廊運(yùn)營管理中，可能會(huì)存在入廊管線單位欠費(fèi)或延遲繳費(fèi)問題，這類問題如何規(guī)避，也是制度設(shè)計(jì)的關(guān)鍵點(diǎn)。
業(yè)內(nèi)專家對中國經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報(bào)記者稱，譬如，一定年限內(nèi)（25年），對社會(huì)投資每年按一定比例（如6%）由城市建設(shè)維護(hù)費(fèi)補(bǔ)貼，保障社會(huì)投資的成本回收和適當(dāng)回報(bào)率，一定年限后，管廊可歸政府所有。
拓寬渠道給養(yǎng)資金
至此，融資成為政府推廣PPP首要解決的問題，到底投資從哪里來？建設(shè)資金就是最大難題。
從資金來源看，除了中央財(cái)政要發(fā)揮“四兩撥千斤”的作用，積極引導(dǎo)地下綜合管廊建設(shè)，通過現(xiàn)有渠道統(tǒng)籌安排資金予以支持外，還要充分發(fā)揮開發(fā)性金融作用，鼓勵(lì)相關(guān)金融機(jī)構(gòu)積極加大對地下綜合管廊建設(shè)的信貸支持力度。
根據(jù)《關(guān)于開展中央財(cái)政支持地下綜合管廊試點(diǎn)工作的通知》，中央財(cái)政對地下綜合管廊試點(diǎn)城市給予專項(xiàng)資金補(bǔ)助，一定三年，具體補(bǔ)助數(shù)額按城市規(guī)模分檔確定，直轄市每年5億元，省會(huì)城市每年4億元，其他城市每年3億元。對采用PPP模式達(dá)到一定比例的，將按上述補(bǔ)助基數(shù)獎(jiǎng)勵(lì)10%。
據(jù)中國經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報(bào)記者了解，2015年，耒陽市國有資產(chǎn)投資經(jīng)營有限公司專項(xiàng)債獲得國家發(fā)展改革委批復(fù)，國內(nèi)首單地下管廊專項(xiàng)債正式發(fā)行。地下管廊項(xiàng)目一般都以整個(gè)城市市政一體化來全盤考量，這就充分體現(xiàn)了拓寬融資渠道的政策用意。
同時(shí)，記者也觀察到，在以往地下綜合管廊建設(shè)中，可以看到擁有資金和建設(shè)實(shí)力的央企公司在項(xiàng)目競爭中優(yōu)勢最為明顯，如中國鐵建、中國中鐵、中國中車等往往會(huì)采用“投融資+設(shè)計(jì)施工總承包+回報(bào)”模式介入到基建項(xiàng)目中，通過自身實(shí)力緩解地方基建項(xiàng)目的融資難題
在地方政府這方面，2016年初，云南省政協(xié)委員徐應(yīng)強(qiáng)就建議，當(dāng)?shù)馗髦菔袘?yīng)建立地下綜合管廊建設(shè)公司，采用PPP方式，委托該公司籌集建設(shè)資金，在綜合管廊建成后，通過出讓信道使用權(quán)收取信道租金的方式回收官網(wǎng)建設(shè)資金。
