近年來，我國北京、上海、深圳、武漢、杭州和南昌等多個城市頻繁出現(xiàn)城市內(nèi)澇，受災城市數(shù)量、規(guī)模、經(jīng)濟損失程度和人員死傷均呈顯著上升的態(tài)勢。2013年，全國31省(自治區(qū)、直轄市)中縣級以上城市受淹234個，直接經(jīng)濟損失3100多億元。為有效應對城市內(nèi)澇的高發(fā)態(tài)勢，逐步削減城市雨洪風險，國務院辦公廳、住房城鄉(xiāng)建設部、水利部和財政部等部門自2010年開始，逐步通過頂層政策設計，要求地方加強城市雨洪管理、改善城市排水能力和構(gòu)建有中國特色的海綿城市體。2014年4月，習近平在關于保障水安全重要講話中指出，要根據(jù)資源環(huán)境承載能力構(gòu)建科學合理的城鎮(zhèn)化布局；盡可能減少對自然的干擾和損害，節(jié)約集約利用土地、水、能源資源；解決城市缺水問題，必須順應自然，建設自然積存、自然滲透、自然凈化的“海綿城市”。特別是2014年11月，住房城鄉(xiāng)建設部發(fā)布《關于印發(fā)海綿城市建設技術(shù)指南——低影響開發(fā)雨水系統(tǒng)構(gòu)建（試行）的通知建城函〔2014〕275號》，對于強化地方開展海綿建設的工程技術(shù)能力起到關鍵性作用。據(jù)不完全統(tǒng)計，截止2015年1月，四個省份（福建、海南、四川和臺灣）和九個城市（南寧、昆明、廣州、巢湖、南京、西安、青島、秦皇島和哈爾濱）均不同程度在海綿城市規(guī)劃、工程設計和建設運營等方面率先啟動。
2015年4月，住房城鄉(xiāng)建設部和財政部確定了武漢、濟南和重慶等16個第一批海綿城市試點。據(jù)估算，中央財政資金補貼累計總額將超過300億元（三年）。與其他國家級示范相比，屬于中等偏上規(guī)模的財政支持（棚戶區(qū)改造）。加強對政府投資項目的績效監(jiān)管，是規(guī)范使用財政資金和有效引導市場參與的重要樞紐，構(gòu)建科學的績效評價方法，對于包括海綿城市在內(nèi)的大中型城市建設項目，具有良好的示范作用，有效實現(xiàn)可追蹤、可查詢、可監(jiān)督和可問責。通過海綿城市試點示范項目投資建設平臺的建設，來逐步優(yōu)化和統(tǒng)籌中央財政投資項目的流程和實現(xiàn)有效監(jiān)管，并為構(gòu)建起國家、省和市三級政府投資項目平臺提供有效經(jīng)驗，兼具有效防控地方債務等問題。2015年8月，海綿城市績效評價方法的出臺，明晰了對中央財政資金的使用要求，并對試點示范城市的建設成效提出了指引。同期城建系統(tǒng)在推進綜合管廊的試點示范（資助力度與海綿城市相當）和智慧城市單項試點（與科技部等部委協(xié)同），財政系統(tǒng)在推進PPP（公私合營伙伴關系），為地方城市開展海綿城市示范建設提供了有效的政策依據(jù)、財政支持和融資創(chuàng)新。
通過對首批16個試點城市方案的研究，發(fā)現(xiàn)試點示范主要是從主要工程和重點地塊出發(fā)，全市（縣、區(qū)）范圍的海綿體建設，較為有限。海綿體建設與其他市政設施、公服設施相比，增量成本較低，有的如果應用綠色材料，甚至低于常規(guī)建設投入；有的通過設計調(diào)整優(yōu)化，增量成本相當有限。與傳統(tǒng)的城市排水管網(wǎng)建設相比，具有較好的低沖擊建設效果，在設計、建設和材料應用等方面，均體現(xiàn)就地取材、依靠自然豎向和應用自然能力的特點。因此，海綿城市的創(chuàng)建，自國家財政政策和城市內(nèi)澇形勢等多方因素的促進下，目前成為城市建設的重要理念。
截止2015年8月底，僅半年時間，31省(自治區(qū)、直轄市)和234個曾受到內(nèi)澇縣級以上的城市中，分別有51.6%（16個）和32%（75座）的縣級以上城市將海綿城市工作列入政府報告或部門年度工作重點，部分城市啟動中心城區(qū)，以致全市域的海綿城市總體規(guī)劃，武漢、池州等城市發(fā)布了市級海綿城市規(guī)劃設計導則，其中蘊含超過千億級的投資，對海綿城市這一新興城市建設理念下的規(guī)劃、建設和運營的產(chǎn)能需求極為迫切。如能有效引導市場參與，將可能產(chǎn)生和城市綠道相當?shù)脑圏c推廣成效。因此，需要海綿城市行業(yè)中產(chǎn)業(yè)鏈企業(yè)的參與（如規(guī)劃設計單位、建材提供商、運營服務商等）。從政府角度出發(fā)，有意培育和引導該產(chǎn)業(yè)的孵化與發(fā)展，同時形成具有可復制可推廣的低成本海綿城市建設模式，充分體現(xiàn)試點示范的全局性價值。引導產(chǎn)業(yè)孵化（培育和發(fā)展海綿城市上中下游生產(chǎn)鏈，激發(fā)市場參與的活力），注重海綿城市行業(yè)平臺的建設，促進產(chǎn)業(yè)鏈條的孵化，推進海綿城市國家、區(qū)域性聯(lián)盟和會展的舉辦，擴大試點地區(qū)之間溝通交流，通過行業(yè)平臺促進試點示范城市經(jīng)驗的傳播和共享。重點對試點城市的產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)律進行專題研究，以促進新興產(chǎn)業(yè)的培育。
海綿城市行業(yè)體系結(jié)構(gòu)解析
參考《海綿城市建設技術(shù)指南》并結(jié)合城市建設實際經(jīng)驗，海綿城市建設行業(yè)體系應包括規(guī)劃、設計、施工、運營、監(jiān)理和投資等六個環(huán)節(jié)。其中在規(guī)劃環(huán)節(jié)，涉及到海綿城市規(guī)劃關鍵技術(shù)研發(fā)和運用、與其他專項規(guī)劃（城市水系規(guī)劃、綠地系統(tǒng)規(guī)劃、排水防澇規(guī)劃和道路交通規(guī)劃等）的有效協(xié)同、控制性詳細規(guī)劃（海綿分區(qū)、地塊控制、用地布局、設施選擇和技術(shù)措施）和修建性詳細規(guī)劃（場地設計、設施選擇布局和技術(shù)措施等）；在設計和建設環(huán)節(jié)，涉及到建筑與小區(qū)、城市道路、城市綠地與廣場、城市水系以及單項技術(shù)；在建設、運營環(huán)節(jié)，主要涉及透水鋪裝、屋頂綠化、生物滯留設施、下沉式綠地、滲透塘、滲井、滲管/渠、濕塘、雨水濕地、蓄水池、雨水罐、調(diào)節(jié)塘、調(diào)節(jié)池、植草溝、植被緩沖帶、初期雨水棄流設施和人工土壤滲濾等；在監(jiān)理環(huán)節(jié)，主要從政府職能和服務出發(fā)，由城管、規(guī)劃、建設、水利、水務、環(huán)保和綠化等部門參與，直接或委派，甚至委托第三方行使責任，行政性較強；在投資環(huán)節(jié)，則包括規(guī)劃、設計、施工、運營和監(jiān)理等全流程。
該行業(yè)以城市雨洪風險控制、緩解和雨水綜合利用為核心，是對傳統(tǒng)排水和中水/再生水等已有一定基礎性的行業(yè)的革新，更加從自然本身力量的應用出發(fā)，尊重自然和善待自然，用綠色水設施（仿自然力），來降低灰色/黑色水設施（強人工力）的承載壓力，用人工智慧（規(guī)劃、設計和設施建設）和自然力量（設施運用）來緩解城市雨洪造成的內(nèi)澇問題，并實現(xiàn)地表水和地下水的有效補給，構(gòu)建廣義尺度、跨行業(yè)部門的人工雨水利用生態(tài)系統(tǒng)。
該行業(yè)與傳統(tǒng)行業(yè)相比，具有極強的外部性和公共性，從雨洪造成的城市內(nèi)澇出發(fā)，屬于城市排水/安防；從雨水利用出發(fā)，屬于水務；從構(gòu)筑物出發(fā)，屬于市政基礎設施的組成部分。該行業(yè)提供的是公共服務，是保障城市水系統(tǒng)安全的組成部分，當前是面向城市雨洪，本質(zhì)是引導城市低沖擊開發(fā)，城區(qū)在推進高度、密度、深度和強度建設的同時，反自然、反生態(tài)的規(guī)劃思路理念和工程技術(shù)方式的疊加效應，必將快速降低城市的綜合承載能力、抵抗自然/非自然沖擊并快速恢復的能力，導致城市部分點位“中風”，甚至出現(xiàn)局部或全局性癱瘓。歷史上的城市災害歷程表明，負面外部性的疊加效應，促進系統(tǒng)性漏洞的動態(tài)變化，必將誘導外部關聯(lián)性公共系統(tǒng)功能出現(xiàn)障礙，從而城市代謝失常，影響甚至危及城市居民生活、生產(chǎn)和生命。
海綿城市行業(yè)發(fā)展總體概況
本研究調(diào)研范圍主要包括我國31個省、直轄市和自治區(qū)（不含港澳臺），截至2015年8月，從事海綿城市建設的企業(yè)總數(shù)約為84家，覆蓋我國48.4%的�。ㄊ小^(qū)），超過一半的省份基本沒有專門從事海綿城市建設的企業(yè)，其中位居前五的�。ㄊ�、區(qū)）的依次是江蘇、廣東、北京、上海和山東(圖1)，占行業(yè)企業(yè)數(shù)的比例分別為22.6%、19.0%、17.9%、16.7和6.6%，前五個地區(qū)的累計總和約占行業(yè)總量82.1%（表1）。
圖1我國海綿城市建設企業(yè)總體分布示意
注：地圖為示意圖，不代表實際邊界情況，特此說明。
表1我國海綿城市行業(yè)企業(yè)按省、區(qū)市分布概況
|
排名 |
省、市、區(qū) |
數(shù)量 |
比例 |
|
排名 |
省、市、區(qū) |
數(shù)量 |
比例 |
|
1 |
江蘇 |
19 |
22.6% |
|
9 |
河南 |
2 |
2.4% |
|
2 |
廣東 |
16 |
19.0% |
|
10 |
重慶 |
1 |
1.2% |
|
3 |
北京 |
15 |
17.9% |
|
11 |
河北 |
1 |
1.2% |
|
4 |
上海 |
14 |
16.7% |
|
12 |
湖南 |
1 |
1.2% |
|
5 |
山東 |
5 |
6.0% |
|
13 |
浙江 |
1 |
1.2% |
|
6 |
安徽 |
3 |
3.6% |
|
14 |
陜西 |
1 |
1.2% |
|
7 |
廣西 |
2 |
2.4% |
|
15 |
四川 |
1 |
1.2% |
|
8 |
福建 |
2 |
2.4% |
|
|
|
|
|
在城市層面，84家企業(yè)主要分布在全國28座城市，涵蓋12.0%的受災城市（2013，全國縣級以上城市受淹234座），53.6%集中在省會或特區(qū)以上的城市。根據(jù)企業(yè)數(shù)量計算，排名前五的城市依次是北京、上海、深圳、蘇州和無錫，比例分別為17.9%、16.7%、13.1%、4.8%和4.8%，前五城市累計占所統(tǒng)計企業(yè)的比例約為57.1%（表2）。
表2我國海綿城市行業(yè)企業(yè)按城市分布概況
|
排名 |
城市 |
數(shù)量 |
比例 |
|
排名 |
城市 |
數(shù)量 |
比例 |
|
1 |
北京 |
15 |
17.9% |
|
15 |
石家莊 |
1 |
1.2% |
|
2 |
上海 |
14 |
16.7% |
|
16 |
淄博 |
1 |
1.2% |
|
3 |
深圳 |
11 |
13.1% |
|
17 |
泰安 |
1 |
1.2% |
|
4 |
蘇州 |
4 |
4.8% |
|
18 |
常州 |
1 |
1.2% |
|
5 |
無錫 |
4 |
4.8% |
|
19 |
淮安 |
1 |
1.2% |
|
6 |
青島 |
3 |
3.6% |
|
20 |
鎮(zhèn)江 |
1 |
1.2% |
|
7 |
合肥 |
3 |
3.6% |
|
21 |
鹽城 |
1 |
1.2% |
|
8 |
南京 |
3 |
3.6% |
|
22 |
泰州 |
1 |
1.2% |
|
9 |
南通 |
3 |
3.6% |
|
23 |
杭州 |
1 |
1.2% |
|
10 |
廣州 |
3 |
3.6% |
|
24 |
佛山 |
1 |
1.2% |
|
11 |
鄭州 |
2 |
2.4% |
|
25 |
東莞 |
1 |
1.2% |
|
12 |
南寧 |
2 |
2.4% |
|
26 |
西安 |
1 |
1.2% |
|
13 |
廈門 |
2 |
2.4% |
|
27 |
成都 |
1 |
1.2% |
|
14 |
重慶 |
1 |
1.2% |
|
28 |
長沙 |
1 |
1.2% |
按照行業(yè)的一般特征，將海綿城市業(yè)務內(nèi)容分為規(guī)劃、設計、設備、材料（建材）、施工、運營、模擬、投融資和綜合類（參與三項以上），對初步調(diào)研的企業(yè)進行分類統(tǒng)計。84家初步統(tǒng)計的企業(yè)當中，通過對從事的業(yè)務數(shù)量分析，81.0%以上都能夠承擔三項以上的業(yè)務能力，承擔一項的主要是材料（建材）和模擬；承擔兩項的主要是設備、施工等（表3）。
表3海綿城市從業(yè)企業(yè)涉及的業(yè)務數(shù)量分析
|
從事業(yè)務數(shù)量 |
企業(yè)數(shù)量 |
比例 |
|
一項 |
8 |
9.5% |
|
兩項 |
8 |
9.5% |
|
三項及以上 |
68 |
81.0% |
從單項業(yè)務分析來看，規(guī)劃、運營和投融資領域的專業(yè)企業(yè)目前沒有（表4）。由于海綿城市規(guī)劃具有跨學科、跨專業(yè)的特點，涉及空間規(guī)劃、市政排水、園林綠化和生態(tài)環(huán)境等專業(yè)。因此，傳統(tǒng)的城市（鄉(xiāng)）規(guī)劃設計院、水利規(guī)劃設計院、市政設計院和景觀設計院等涉及城市排水領域，但是，專業(yè)從事雨水綜合利用規(guī)劃的。運營需要有穩(wěn)定的市場和有效的盈利模式，才可能促進市場化的公司，特別是私營部門的參與，當前，海綿城市正處于培育階段，運營即便要開發(fā)，主要還是依托公共部門。而投融資領域的專業(yè)企業(yè)的空白，主要是行業(yè)處于培育期，但不排除有相關的融資機構(gòu)正在考慮這一新興市場。而海綿城市工程設計、設備和施工類的企業(yè)占總調(diào)研企業(yè)數(shù)83.3%以上。從事城市雨洪模擬的企業(yè)有兩家（北京、上海），其中北京HY企業(yè)有雨水排水模塊的開發(fā)，而上海WB企業(yè)則能夠為城市提供區(qū)域性商業(yè)化的雨洪風險預報服務。從事海綿城市材料（主要指建材），約占11.9%,重點分布如表5，企業(yè)數(shù)量與分布均分散和有限。
表4海綿城市從業(yè)企業(yè)涉及的業(yè)務領域分析
|
業(yè)務領域 |
規(guī)劃 |
設計 |
設備 |
材料 |
施工 |
運營 |
模擬 |
投融資 |
綜合 |
|
企業(yè)數(shù)量 |
0 |
73 |
70 |
10 |
77 |
0 |
2 |
0 |
68 |
|
企業(yè)比例 |
0.0% |
86.9% |
83.3% |
11.9% |
91.7% |
0.0% |
2.4% |
0.0% |
81.0% |
注：其中材料包括建材。
表5海綿城市行業(yè)中建材企業(yè)地域分布
|
地區(qū) |
北京 |
上海 |
河北 |
安徽 |
江蘇 |
廣東 |
四川 |
|
企業(yè)數(shù)量 |
2 |
1 |
1 |
1 |
2 |
1 |
1 |
從事海綿城市建設的企業(yè)最早起步于1990年代，以滲水磚等建材企業(yè)為標志，主要集中在北京和深圳等城市。2000-2009年間，江蘇各城市南京、蘇州、無錫、常州、淮安、鎮(zhèn)江、南通、鹽城和泰州等紛紛成立雨水利用相關的企業(yè)，主要是工程設計、設備安裝和施工建設。2010年以來，特別是2014年，專業(yè)化圍繞雨水利用的創(chuàng)業(yè)型公司大量出現(xiàn)，注重技術(shù)引進和開發(fā)，并申請實用新型和外觀設計專利。
表6海綿城市從業(yè)企業(yè)成立時間特點與主要分布地區(qū)
|
企業(yè)成立時段 |
企業(yè)數(shù)量（家） |
重點省份或地區(qū) |
業(yè)務領域 |
行業(yè)創(chuàng)新 |
|
1990-1999 |
9 |
北京、深圳 |
以建材和虹吸、排水為主 |
注重傳統(tǒng)資源的綠色利用、開發(fā)雨水收集處置、成套設備 |
|
2000-2009 |
39 |
江蘇 |
以雨水處理和利用為主 |
構(gòu)建雨水收集利用體系、注重德、澳和日本等國際技術(shù)的引進 |
|
2010-至今 |
36 |
北京、深圳、江蘇 |
以雨水綜合利用為主 |
注重專利設計與申報、國際技術(shù)的引進和國產(chǎn)化率 |
當前從事海綿城市規(guī)劃建設的企業(yè)類型主要包括四類：1、完全以雨水利用為核心，圍繞“滲、滯、蓄、凈、用、排”理念設計業(yè)務服務的專業(yè)化企業(yè)，全國范圍企業(yè)總數(shù)少于15家（其中，市級以上高新技術(shù)企業(yè)約10家），且分布主要集中在北京、深圳和上海；2、從虹吸、排水等傳統(tǒng)防雨企業(yè)衍生，將業(yè)務擴展到雨水利用領域，目前該類企業(yè)由于從事防雨較早，且企業(yè)數(shù)量較多（超過70%），是雨水利用企業(yè)的組成主體;3、傳統(tǒng)建材行業(yè)中，部分從事環(huán)保建材，特別是從事滲水性好的生態(tài)地磚等材料的企業(yè),其中包括國家級高新技術(shù)企業(yè)1家;4、經(jīng)過40余年的發(fā)展，我國水處理行業(yè)基本成熟，其中有部分涉及到雨水水質(zhì)和水量的處理企業(yè)。雨水處理作為城市水處理的組成部分，有少量企業(yè)開始關注到雨水綜合利用，并實施雨水綜合利用工程設計、設備安裝和施工建設（總量約為11%）。
結(jié)合企業(yè)規(guī)模、技術(shù)能力、專業(yè)化程度和工程經(jīng)驗等，初步判定了調(diào)研企業(yè)中的龍頭企業(yè)，共計22家（約占總量的26.2%），分布主要集中在北京、廣東（主要集中在深圳）和上海等地（表7）。北京、深圳和上海是開展海綿城市建設技術(shù)應用研發(fā)創(chuàng)新和產(chǎn)能服務的中心。
表7海綿城市龍頭企業(yè)數(shù)量與分布
|
省、市、區(qū) |
龍頭企業(yè)數(shù)量(家) |
備注 |
|
北京 |
6 |
- |
|
上海 |
3 |
- |
|
河南 |
1 |
鄭州 |
|
山東 |
1 |
青島 |
|
安徽 |
1 |
長沙 |
|
江蘇 |
2 |
無錫 |
|
廣東 |
7 |
深圳，廣州 |
|
廣西 |
1 |
南寧 |
海綿城市行業(yè)培育存在的主要問題
行業(yè)產(chǎn)能規(guī)模與城市內(nèi)澇風險空間分布不相適應
自2010年開始，損失規(guī)模均在千億以上，13個省份經(jīng)濟損失過百億，其中四川接近300億元。2013年，廣東省各種氣象災害造成全省174人死亡，直接經(jīng)濟損失約489.4億元（占當年GDP的0.787%），高于同期全國水平57.7%（全國平均0.499%）。2000-2010年和2011-2013年，全國洪澇累計直接經(jīng)濟損失分別為10800.99億元和7122億元。經(jīng)估算，2013年，7個�。▍^(qū)）份洪澇直接經(jīng)濟損失超過當?shù)?span>GDP的1%，包括海南（2.05%）、江西（1.66%）、廣西（1.38%）、吉林（1.30%）、甘肅（1.17%）、四川（1.12%）和湖南（1.08%），而安徽接近1%（0.91%）。海綿城市行業(yè)可認為是傳統(tǒng)城市市政排水行業(yè)的子領域，行業(yè)產(chǎn)能和規(guī)模占城市排水行業(yè)總量的比例微乎其微。有限的產(chǎn)能主要集中在北京、上海、廣東和山東等地，其中東北、華中和西部（包括西南）嚴重空缺（圖2）。我國城市雨洪災害空間分布極為不均衡，主要集中在華東、華中、華南和中西部地區(qū)，其中華北和東北同樣存在較高的城市雨洪風險。將產(chǎn)能和洪澇分布對比可見，以江西、湖北為代表的中部地區(qū)供需矛盾嚴重不平衡。
圖2我國城市雨洪災害造成經(jīng)濟損失的強度示意（以2013年為例）
注：地圖為示意圖，不代表實際邊界情況，特此說明。
行業(yè)創(chuàng)新能力與城市雨洪控制目標要求不相適應
從事海綿城市雨水技術(shù)開發(fā)的企業(yè)，開展技術(shù)應用創(chuàng)新的力度和成效與我國既定的城市雨洪控制目標不相適應�；谡{(diào)研的84家企業(yè)，與雨水利用技術(shù)相關的專利總數(shù)約為230余項，平均每家企業(yè)不到3項，部分專利為實用新型，缺乏創(chuàng)新性。在技術(shù)設計參數(shù)上，與徑流系數(shù)控制的目標也缺乏有效的對應。根據(jù)徑流系數(shù)控制目標，廣東、廣西等南部沿海地區(qū)、蘇浙滬和山東半島等是控制的重點地區(qū)。而以專利技術(shù)為標志的雨水利用創(chuàng)新缺乏有效的地域性應用參數(shù)，因此，當前的海綿城市技術(shù)創(chuàng)新能否支撐城市徑流系數(shù)控制目標缺乏依據(jù)。
行業(yè)盈利模式與城市配套激勵政策措施互動不足
海綿城市技術(shù)體系的規(guī)劃建設和運營，從前期的政府主導推動，必須逐步擴展為市場投資作為主體，其速度的快慢對于能夠成功實現(xiàn)海綿城市發(fā)展戰(zhàn)略起關鍵性影響。當前，海綿城市技術(shù)體系所處行業(yè)的盈利模式，基本缺乏有效的市場機制。主要還是依靠政府投入、多方籌措公共經(jīng)費予以維持，從私營部門出發(fā)的盈利模式設計，探索較為有限。開展海綿城市建設的資金投入機制與城市配套激勵政策對接較為有限，除中央財政提供的試點示范資金支持外，地方財政措施目前還較為有限，與現(xiàn)有的城市配套財稅政策對接也缺乏靈活性。
行業(yè)培育和參與重大市政設施的能力和路徑有限
海綿城市行業(yè)規(guī)模小、產(chǎn)能有限，但面對城市內(nèi)澇、雨洪管理和雨水利用的需要，行業(yè)培育正處于關鍵時期。當前從事海綿城市技術(shù)的企業(yè)，主要是從虹吸、排水等具體單項工程，而海綿城市建設，則是系統(tǒng)性、若干個互動式的工程組合。不僅需要解決局部工程項目雨水收集、儲蓄和利用的需要，更需要從空間循環(huán)、總量平衡、風險消減和動態(tài)利用等方面來構(gòu)建住區(qū)級以上等城市單元的雨水利用體系。孤立地開展雨洪建設而不能與以排水為主的重大市政設施工程相銜接或介入，那么雨水利用缺乏源頭支持、系統(tǒng)設計將是脆弱的，其運行的效能將遠低于設計預期。與此同時，從行業(yè)的成長性考慮，海綿城市建設企業(yè)參與重大市政設施建設，因企業(yè)規(guī)模、業(yè)務范圍和工程技術(shù)能力等限制，參與路徑十分有限，同時面臨傳統(tǒng)大中型排水企業(yè)的影響，甚至競爭。因此，打造龍頭企業(yè)缺乏依托。
行業(yè)體系化規(guī)�；⻊粘鞘薪ㄔO的政策設計不足
海綿城市建設現(xiàn)階段主要是圍繞城市雨水展開，只有實現(xiàn)技術(shù)企業(yè)的規(guī)�；袌龇⻊�，并與現(xiàn)有城市市政體系實現(xiàn)有效融合或介入，才可能發(fā)展成為有市場競爭力的行業(yè)，成為與排水行業(yè)有效分工、協(xié)同的市場參與主體。通過系統(tǒng)性的海綿城市政策設計，來培育新興行業(yè)，促進專業(yè)化雨水利用企業(yè)有機會體系化、規(guī)�；瘏⑴c城市雨洪建設，才有助于行業(yè)盡快形成市場機制，提高政府資金投入和政策引導的效率。部分省、市（福建、昆明、廣州和南京等）2009年以來已經(jīng)開始探索，但是法律效力、執(zhí)行力度、政策系統(tǒng)性和市場針對性、可操作性都有待健全與完善。
行業(yè)專業(yè)化人才隊伍建設和職業(yè)發(fā)展機制缺保障
海綿城市建設涉及城市規(guī)劃、給排水、風景園林、環(huán)境科學與工程、工程管理、材料學、經(jīng)濟學、自動化和機電與控制專業(yè)，復合型的人才和多學科合作性的團隊建設，是提高雨水利用專業(yè)化水平的關鍵。日本和德國的雨水利用產(chǎn)業(yè)發(fā)展經(jīng)驗表明，有效的跨學科隊伍建設和完善的職業(yè)發(fā)展體系，對于穩(wěn)定和壯大海綿城市行業(yè)隊伍起到核心作用。專業(yè)化帶動學科交叉和創(chuàng)新，促進雨水利用理論與技術(shù)體系的豐富和發(fā)展；職業(yè)化促進研發(fā)與工程相結(jié)合，保障隊伍穩(wěn)定性的同時，促進社會對該行業(yè)的認知和認可，有助于行業(yè)內(nèi)部和行業(yè)間智力資源的有效流通。
“十三五”時期構(gòu)建海綿城市行業(yè)的初步建議
海綿城市是對我國當前傳統(tǒng)規(guī)劃體系的創(chuàng)新。因為城市規(guī)劃以往主要從物質(zhì)空間進行考量，而對以雨水為代表的城市非傳統(tǒng)水源利用關注不夠，所以與以往相比，海綿城市戰(zhàn)略的提出是進步的標志。與此同時，與國外在該領域已經(jīng)達到先進水平的國家，如德國、日本、澳大利亞和美國等相比，我國至少落后二十年。在解決好產(chǎn)城融合等突出城市發(fā)展需求的同時，以海綿城市作為切入點，來重視城市生態(tài)問題，符合今年中央政治局對于全面推進“綠色化”的頂層設計要求。結(jié)合國內(nèi)開展海綿城市建設的熱潮，海綿城市的創(chuàng)建不應該僅僅考慮規(guī)劃雨水的利用，還應該從城市開發(fā)模式的視角予以創(chuàng)新，改變以往粗放、高生態(tài)沖擊的開發(fā)方式和高速擴張的空間發(fā)展模式，不斷實現(xiàn)城市低沖擊開發(fā)。
深入調(diào)研行業(yè)現(xiàn)狀與市場需求，識別瓶頸
本研究初步調(diào)研了全國范圍內(nèi)開展雨水綜合利用的企業(yè)概況，產(chǎn)能規(guī)模、服務能力、創(chuàng)新基礎和市場供需等均有待深化，特別是針對雨水資源豐富和雨洪風險形勢嚴峻的地區(qū)，缺少對市場主體的全面把握，對于海綿城市市場支撐體系的判斷會存在較大的偏差。與此同時，把行業(yè)企業(yè)參與海綿城市建設存在的政策準入、標準規(guī)范、工程驗收、資金安排和組織建設等方面存在的問題充分予以識別，服務于政策設計（圖3）。
圖3我國城市雨水資源分布特征圖（以2013年為例）
注：其中吉林、陜西、新疆、青海和西藏缺乏數(shù)據(jù)，地圖為示意圖，不代表實際邊界情況，特此說明。
編制“十三五”發(fā)展規(guī)劃，構(gòu)建頂層設計
我國當前各級政府和行業(yè)部門，均在開展面向“十三五”的前期研究工作，總結(jié)研究“十二五”期間的發(fā)展進展和存在的突出問題，為“十三五”規(guī)劃的編制提供科學依據(jù)。海綿城市，作為我國城市發(fā)展新時期，黨和國家領導提出的，應對城市雨洪災害的關鍵性理念，對于緩解和改善我國城市洪澇總體態(tài)勢，為有效解決城市雨水問題提供了政策契機。把握“十三五”，運用行業(yè)規(guī)劃統(tǒng)籌的手段，結(jié)合已經(jīng)發(fā)布的海綿城市政策，保障下一個五年期海綿城市建設的延續(xù)性，編制系統(tǒng)性行業(yè)規(guī)劃，構(gòu)建頂層設計，規(guī)范和統(tǒng)籌海綿城市建設行業(yè)總體規(guī)模和空間布局，建立海綿城市管理的體制與機制，形成多部門齊抓共管的協(xié)作模式，扶持帶動有能力，包括排水企業(yè)在內(nèi)的相關行業(yè)參與到雨水綜合利用的產(chǎn)業(yè)開發(fā)之中，培育新的行業(yè)，重點引導城市排水行業(yè)對于雨水的傳統(tǒng)處置模式，并努力實現(xiàn)雨水利用體系與建設、園林和交通等部門的有效銜接，形成城市低沖擊開發(fā)的新態(tài)勢。
實施海綿城市建設六位一體行業(yè)創(chuàng)新工程
打破政策、規(guī)范等瓶頸，建設六位一體（設計、設備、材料、施工、運營和模擬）行業(yè)創(chuàng)新工程，改變對雨水的傳統(tǒng)處置思路，推廣成功的工程技術(shù)經(jīng)驗。當前，雨水利用必須依靠政府。我國部分城市推行中水利用都遇到難題，雨水利用更加困難，經(jīng)濟性和絕對量等方面均劣勢明顯。建議首先從倡導分散式利用開始，以小區(qū)為單位，開展雨水收集試點；結(jié)合公共建筑，開展項目應用。與此同時，應重視規(guī)劃的有效性和經(jīng)濟合理性。按照海綿城市“滲、滯、蓄、凈、用、排”等原則實施空間規(guī)劃，并注重部門之間的銜接和配合，如園林部門管綠地、環(huán)保部門管水質(zhì)和城建部門管網(wǎng)線，要取得試點成效，必須要依靠多家行政主管部門的協(xié)同、配合，鎖定癥結(jié)、完善標準和修訂規(guī)范。當前，絕大多數(shù)城市，圍繞雨水還是以排為核心出發(fā)點，主要是考慮城市安全，對于雨水綜合利用，缺乏統(tǒng)一認知和實踐工具支撐。因此，現(xiàn)階段從基本面來看，針對雨水利用，建議通過海綿體的建設，將富余的雨水通過收集、滲透、輸送，嘗試開展應用，并最終返回到自然，補給地表（下）水，要實現(xiàn)海綿城市開發(fā)的成功商業(yè)模式目前還不具備條件。
支持行業(yè)平臺建設，有效扶持雨洪新產(chǎn)業(yè)
中國中部的一些城市洪澇災害造成的經(jīng)濟損失平均約為GDP的1.5%。據(jù)不完全統(tǒng)計，我國現(xiàn)有從事雨水利用的企業(yè)不超過150家，且分布高度不均衡，海綿城市的發(fā)展肯定和其產(chǎn)業(yè)孵化密切相關，而目前海綿城市產(chǎn)業(yè)還是很脆弱的，需要政府的扶持。有些城市想做海綿城市，但是它所在的城市甚至整個省都沒有一家相關企業(yè)。國家投入財政資金支持的同時，應該引導民間資本的參與。海綿城市產(chǎn)業(yè)中很多企業(yè)屬于創(chuàng)業(yè)型企業(yè)，規(guī)模較少，需要政府合理的去引導他們，給他們找市場，從而有效地防止因為市場虛高給觀望的創(chuàng)業(yè)者提供錯誤信息。與此同時，探索由政府牽頭引導和整合市場力量的參與，通過規(guī)劃部門實現(xiàn)海綿城市規(guī)劃與傳統(tǒng)規(guī)劃體系的銜接，通過公用事業(yè)特許經(jīng)營等PPP模式激發(fā)市場參與活力，逐步改善城市雨洪災害現(xiàn)狀。
開展國際試點示范，拓寬產(chǎn)業(yè)推廣新渠道
德國、日本、美國、澳大利亞等國家在城市雨洪風險管控和雨水綜合利用方面有超過三十年的法律法規(guī)、公共政策、技術(shù)開發(fā)和工程實踐經(jīng)驗，其中德國部分專業(yè)化程度高的企業(yè)，擁有七十年的歷史，在雨水管理、雨水集蓄利用和沉積設備等經(jīng)驗豐富（圖4），銷售網(wǎng)絡遍布全球，代表性案例包括柏林坡斯坦廣場、慕尼黑國際展覽中心和慕尼黑新機場等雨水綜合利用工程。我國海綿城市企業(yè)在雨洪模擬方面，處于起步階段，開展海綿城市規(guī)劃和工程建設需要開發(fā)適合我國城市暴雨特征和雨洪模式的軟件支持，相關的模型和軟件包括洪水管理模型( SWMM，美國環(huán)保局)、MIKE URBAN(或MOUSE，丹麥水力學研究所)、InfoWorks CS（英國Wallingford軟件公司）、擴散式雨水徑流模型(DR3M-QUAL，美國地質(zhì)勘察局)和蓄水、處理與溢流模型(STORM，美國陸軍工程兵團)等。通過與相關國際政府部門和技術(shù)單位聯(lián)合，在我國遴選徑流系數(shù)控制的重點地區(qū)開展國際性試點示范，有助于直接將先進雨洪控制與利用經(jīng)驗綜合引入，為加快我國自主研發(fā)創(chuàng)新提供渠道。與此同時，國際合作具有良好的外事性特點，政企重視程度和參與水平總體良好，在生態(tài)城市和智慧城市領域成功的國際合作經(jīng)驗，為海綿城市的國際合作提供了啟示。
圖4海綿城市建設的國外工程經(jīng)驗（以德國為例）
支持關鍵技術(shù)攻關培育區(qū)域性服務新主體
圍繞海綿城市建設的關鍵性技術(shù)：規(guī)劃技術(shù)（雨洪敏感區(qū)劃分技術(shù)、徑流系數(shù)區(qū)劃技術(shù)）、建設技術(shù)（下凹式綠地、透水鋪裝、屋頂綠化）、運營技術(shù)（基于GIS的雨水運營管理體系、雨洪風險控制體系）等，展開集成創(chuàng)新。當前，海綿城市建設企業(yè)主要集中在北京、上海和深圳等特大型城市，而海綿城市的市場需求則遍布東部絕大多數(shù)地區(qū)。本次初步調(diào)研的企業(yè)中，僅有10.7%在其他城市設置分公司或辦事處，設置時間基本都是近三年，進一步驗證了地方城市對于城市雨洪利用技術(shù)的市場需求。因此，培育跨區(qū)域性大中型企業(yè)主體，是滿足海綿城市建設的客觀需要。促進北京、廣東、上海和江蘇等已有產(chǎn)業(yè)基礎的地區(qū)加快海綿城市試點示范的范圍，同步培育中部地區(qū)（湖北、湖南、安徽和江西等）海綿城市建設企業(yè)。
城市內(nèi)澇、灰霾和擁堵等關鍵性問題已經(jīng)對大中城市的正常運行構(gòu)成威脅，伴隨城鎮(zhèn)化進程中人口的外部性集聚和城市的內(nèi)生性增長，城市危機隱患常在，北京的非首都功能疏導牽引的京津冀協(xié)同發(fā)展，既是首都發(fā)展的需要，更是緩解城市問題的應急手段。城市灰霾通過區(qū)域協(xié)同、產(chǎn)業(yè)升級、排放控制和行業(yè)培育，在逐步改善，但同時又有光化學污染的問題。城市擁堵的形勢因情況的復雜性，仍然形勢嚴峻，靠行政調(diào)控和市場調(diào)節(jié)均面臨難度。城市環(huán)保部門和交通部門分別在治霾、治堵中注重通過行業(yè)的引導來發(fā)揮市場調(diào)節(jié)功能。內(nèi)澇作為復雜性的城市問題，涉及城建（設施）、水務（水體）、環(huán)保（水質(zhì)）、綠化（用水）等多部門。推動海綿城市設施建設，通過設施承載多元化功能，是實現(xiàn)雨水可調(diào)、可控、可用，減少城市洪災的關鍵性手段，提供人工性的自然方法，來提高城市雨水承載能力。因此，城建領域先行探索，協(xié)同相關部門并行創(chuàng)新，是緩解城市水患的有效路徑。引導行業(yè)力量參與、負責海綿城市建設，用政府購買服務的方式，培育和激發(fā)市場活力，逐步進入城市建設配套費等財稅機制，扭轉(zhuǎn)城市高沖擊建設態(tài)勢。有效調(diào)節(jié)市場要素配置向海綿城市創(chuàng)新集聚，形成海綿城市設施建設投資模式與傳統(tǒng)高沖擊模式的有效競爭，通過政策淘汰或限制落后產(chǎn)能在城市建設中的應用，改善和增強城市綜合承載骨架。
扶持海綿城市企業(yè)成長，促進海綿城市行業(yè)建設，是新型城鎮(zhèn)化進程中，通過市場力量，緩解日益突出的城市內(nèi)澇問題的關鍵性措施。當前，我國海綿城市企業(yè)處于培育的起步期，企業(yè)規(guī)模、產(chǎn)業(yè)水平、服務能力、創(chuàng)新水準和輻射能力，均較為薄弱，將海綿城市市場培育工作納入到編制“十三五”行業(yè)發(fā)展規(guī)劃的戰(zhàn)略層面，是持續(xù)做好頂層設計、持續(xù)堅定市場信心的關鍵性渠道，逐步向低沖擊的城市開發(fā)轉(zhuǎn)型升級。
（作者簡介：徐振強，中國城市科學研究會數(shù)字城市工程研究中心副主任、副研究員、博士）
