【PF】海綿城市專項規(guī)劃編制思路與珠海實踐 海綿城市專項規(guī)劃編制的原則與思路

      隨著城市的發(fā)展，城市原生態(tài)系統(tǒng)和水文循環(huán)遭到了破壞，出現(xiàn)了“逢雨必澇”“雨停即旱”等不正常的現(xiàn)象。針對此類現(xiàn)象，國家提出建設海綿城市，而如何編制好相關專項規(guī)劃以指導海綿城市設施建設就成為了當務之急。作者北京清控人居環(huán)境研究院有限公司水務工程所所長馬洪濤，北京清控人居環(huán)境研究院有限公司水務工程所主任工程師周丹，北京清控人居環(huán)境研究院有限公司水務工程所康彩霞，北京清控人居環(huán)境研究院有限公司水務工程所王江磊在《規(guī)劃師》2016年第5期撰文，文章對目前已經開展的一些海綿城市規(guī)劃工作進行歸納整理，探討海綿城市專項規(guī)劃的編制思路，并結合相關案例展開探索，希望能為同行提供一定的參考。

海綿城市專項規(guī)劃編制的原則與思路

1.  編制原則

      為實現(xiàn)海綿城市建設目標，必須貫徹“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”的治水思路，在指導城市新型城鎮(zhèn)化建設的過程中，轉變原有發(fā)展理念，推廣與應用海綿城市建設模式，實現(xiàn)經濟與資源環(huán)境的協(xié)調發(fā)展，轉變傳統(tǒng)的排水防澇思路和污染治理思路，讓城市“彈性適應”環(huán)境變化與自然災害。海綿城市專項規(guī)劃編制的主要原則為“規(guī)劃引領、尊重自然、因地制宜、統(tǒng)籌建設、全面協(xié)調”。

(1) 規(guī)劃引領：與城市規(guī)劃相結合，與城市總體規(guī)劃、控制性詳細規(guī)劃及各有關專項( 專業(yè)) 規(guī)劃相協(xié)調，堅持“保護優(yōu)先、生態(tài)為本、自然循環(huán)、因地制宜、統(tǒng)籌推進”的原則，最大限度地減小城市開發(fā)建設對自然和生態(tài)環(huán)境的影響，在城市規(guī)劃的框架下指導海綿城市建設理念的落實和海綿城市建設的推進。

(2) 尊重自然：包含三個層次的要求，一是原生態(tài)保護，對城市山、水、林、田、湖等生態(tài)要素進行原位保護；二是生態(tài)修復，對已受破壞的河湖岸線等要素進行恢復；三是擬自然開發(fā)，優(yōu)先利用城市自然排水系統(tǒng)，充分發(fā)揮綠地、道路、水系對雨水的吸納、滲滯、蓄排和凈化作用，使城市開發(fā)建設后的水文特征接近開發(fā)前，實現(xiàn)雨水的自然積存與滲透，維護城市良好的生態(tài)功能。

(3) 因地制宜：以城市水文氣象、經濟社會發(fā)展水平為基礎，結合城市本地條件，合理制定發(fā)展目標，并科學布局符合城市實際情況的項目及設施；根據(jù)城市降雨、土壤、地形地貌等因素和經濟社會發(fā)展條件，綜合考慮水資源、水環(huán)境、水生態(tài)、水安全等方面的現(xiàn)狀問題和建設需求，因地制宜地采取“滲、滯、蓄、凈、用、排”等措施。

(4) 統(tǒng)籌建設：將長期規(guī)劃與分步實施相結合，問題導向與目標導向相結合，根據(jù)海綿城市建設要求，對建設項目進行長期系統(tǒng)性安排，結合城市現(xiàn)有條件和基礎，根據(jù)項目特點和類型，合理安排建設項目時序。

(5) 全面協(xié)調：基于海綿城市理念，全面協(xié)調城市規(guī)劃設計、基礎設施建設運營與海綿城市建設，實現(xiàn)統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設、統(tǒng)一管理與統(tǒng)一協(xié)調。

2.  編制思路

      首先，通過對城市現(xiàn)狀進行調研，收集和整理水文氣象、地形地勢、社會經濟、上位規(guī)劃及其他相關規(guī)劃資料。在現(xiàn)狀調研和資料梳理與整合的基礎上，對中心城區(qū)現(xiàn)狀要素進行評估和識別，主要對中心城區(qū)及周邊區(qū)域的水生態(tài)、水安全、水環(huán)境和水資源現(xiàn)狀進行分析。
      其次，在明確和分析區(qū)域現(xiàn)狀的基礎上，提出規(guī)劃戰(zhàn)略目標和分類目標；通過對水生態(tài)、水安全、水環(huán)境和水資源各項子目標的分解，最終實現(xiàn)海綿城市規(guī)劃目標。
      再次，從城市自身及周邊的生態(tài)環(huán)境本底特征出發(fā)，在確保生態(tài)系統(tǒng)結構與功能完整性的同時，盡力保留城市內部與周邊自然相間相融的格局，通過優(yōu)化城市生態(tài)格局，保障城市生態(tài)安全，構建海綿城市空間格局。對中心城區(qū)的海綿城市建設用地適宜性進行評價，劃分重要的生態(tài)廊道和生態(tài)節(jié)點，對現(xiàn)有山塘湖體進行保護，預留重點生態(tài)空間，構建山、水、林、田、湖、城一體的生態(tài)安全格局。根據(jù)城市不同用地條件、環(huán)境現(xiàn)狀及用地需求分析，對海綿城市功能區(qū)進行劃分，確定不同功能區(qū)的建設重點。針對不同分區(qū)，分析空間條件和規(guī)劃用地布局，從水生態(tài)、水安全、水環(huán)境和水資源方面構建中心城區(qū)的海綿系統(tǒng)；從徑流控制、河道生態(tài)岸線恢復、防洪防澇體系、污染負荷削減和雨水資源利用等方面，制定不同的海綿管控指標和控制策略。對海綿城市建設的適宜性進行識別，對近期重點建設區(qū)域的工程進行重點分析，確定海綿城市建設的重點工程方向和適宜的海綿城市建設設施。同時，從海綿型建筑與小區(qū)、海綿型道路與廣場、海綿型公園與綠地以及相關基礎設施方面確定近期海綿城市建設方案，為海綿城市建設與實施提供指導。
      最后，提出指標落地和項目實施完成后的保障措施，包括組織保障、制度保障、資金保障和能力建設等部分。建立海綿城市領導工作小組，以保障海綿城市建設的順利實施；落實海綿城市規(guī)劃管控制度、投融資制度等，實現(xiàn)海綿城市建設項目的全過程管理；在資金保障方面，發(fā)揮政府資金的杠桿作用，同時鼓勵社會資本投入，以保障海綿城市建設；通過實施人才保障、科技保障，完善應急管理制度，進行相關平臺建設( 圖1)。

珠海市西部中心城區(qū)海綿城市試點建設示范區(qū)案例

1.  區(qū)域概況

      規(guī)劃區(qū)域位于珠海市西部中心城區(qū)中東部，東至友誼河、坭灣門水道，南至中心河，西至機場北路，北至幸福河，總面積為31.9km²。區(qū)域地勢南北高、中間低，地貌主要由低山、丘陵、河口平原及灘涂組成；水系發(fā)達，層次豐富，擁有眾多河涌、溪流，湖面、水塘共存。區(qū)外，東面有友誼河與泥灣門水道自北向南穿過，北面和西面有黃楊河、雞啼門水道自北向南流過；區(qū)內，南北各有中心河和幸福河兩條河涌東西向連通泥灣門水道與雞啼門水道。區(qū)域屬南亞熱帶海洋性氣候，為多雨地區(qū)，降水豐沛，每年4～9 月為雨季，10 月至次年3 月為旱季，盛行東北風。區(qū)域周邊水道屬“洪潮區(qū)”，即汛期洪潮在這里相互作用，雞啼門水道和磨刀門水道的潮水一般會在橫坑水道附近及黃金水文站附近的河段匯潮。區(qū)域的河口屬弱潮型河口，潮差較小，一般在1m 左右，最大潮差可達3m，潮差的年際變化不大。
      規(guī)劃區(qū)域內，暴雨( 日降雨量為50.0～99.9　mm) 多與臺風相伴，易導致部分地區(qū)山洪暴發(fā)、山塘水庫崩缺等，引發(fā)洪澇災害，特別是在瀕海河口地區(qū)，當潮水上漲時，雨水被潮水頂托，無法排出，極易發(fā)生內澇。規(guī)劃區(qū)域現(xiàn)狀除部分新建居住小區(qū)采用雨污水分流制外，其余地區(qū)均采用合流制，部分生活污水未經處理直接排入自然水體，導致黃楊河、雞啼門水道的高錳酸鹽、氨氮等含量超標。

2.  現(xiàn)狀問題與重點建設方向

（1）現(xiàn)狀問題梳理

      在編制規(guī)劃前需要對現(xiàn)狀問題進行梳理，主要從水安全、水環(huán)境、水生態(tài)和水資源等方面展開分析，具體如下：

①水安全。規(guī)劃區(qū)域暴雨多發(fā)，降雨集中，每年汛期降雨強度大、歷時短。受高潮水位頂托，排水受阻，積澇成災；部分水閘、泵站和管線標準偏低，部分設施年久失修；水道圍墾、淤積現(xiàn)象嚴重，降低了原有行洪、蓄水功能。此外，規(guī)劃區(qū)域地勢較低，受到外部水位頂托，排水困難。

②水環(huán)境。規(guī)劃區(qū)域現(xiàn)狀部分河道受到污染威脅，基本為納污河道。企業(yè)廢水、城鎮(zhèn)和農村生活污水未經處理直接排放，使河道水質受到污染，部分河涌水質黑臭，營養(yǎng)物質累積。隨著城市開發(fā)強度的增加，不透水地面逐漸增多，由雨水徑流匯集的污染物最終進入受納水體。經過模型核算，規(guī)劃區(qū)域的河道環(huán)境容量僅為入河污染物的10％，河道水質日趨惡化。

③ 水生態(tài)。規(guī)劃區(qū)域的河道多為天然形成的，但由于村鎮(zhèn)建設、圍墾及淤積等原因，河道斷面逐漸變窄，生態(tài)脆弱；部分水系流向曲折，缺乏整體聯(lián)通性，洪水排泄能力受到限制。此外，僅重視河道的防洪能力，生態(tài)價值和景觀價值未能有效體現(xiàn)。

④水資源。規(guī)劃區(qū)域對非傳統(tǒng)水資源利用不夠重視，缺乏雨水集蓄利用設施，綠化澆灌、道路清洗等用水仍為自來水，造成水資源的浪費。

（2） 重點建設方向

      經過分析發(fā)現(xiàn)，規(guī)劃區(qū)域的水安全即城市內澇問題較為突出，已經嚴重影響到當?shù)鼐用竦纳�產生活。同時，水環(huán)境、水生態(tài)問題也比較突出，不但對居民日常生活帶來了影響，而且與該地區(qū)宜居城市的發(fā)展方向不一致。因此，水安全、水環(huán)境和水生態(tài)問題是規(guī)劃區(qū)域海綿城市建設需要解決的首要問題( 圖2)。

策略

一、總體建設目標

      為了有效指導工程建設，需要首先確定建設目標。規(guī)劃參考住房和城鄉(xiāng)建設部發(fā)布的《海綿城市建設績效評價與考核辦法( 試行)》，結合區(qū)域的實際情況，分別從水安全、水環(huán)境、水生態(tài)和水資源等方面確定了總體建設目標，并明確了完成該類目標的具體工程措施類別( 表1)。

二、水生態(tài)工程體系

(1) 徑流控制工程。對于雨水徑流控制工程，首先需要確定年徑流總量控制率；其次分析現(xiàn)狀地塊達標情況，劃定排水分區(qū)，布設相關設施，調整未開發(fā)地塊的規(guī)劃指標；最后判斷排水分區(qū)是否整體達標，再確定調蓄工程。具體技術路線如圖3 所示。通過對現(xiàn)狀地塊的分析和新建地塊的指標調整，可以明確全部地塊的達標情況。經過海綿設施改造和指標調整發(fā)現(xiàn)，約有75％的地塊滿足徑流控制要求( 圖4)。對于剩余不達標的地塊，需要采用集中調蓄的方式，使排水分區(qū)整體達標，具體各分區(qū)調蓄要求如表2 所示。徑流控制工程共包括建筑與小區(qū)改造項目、待建項目和新建項目，綠地改造項目、新建項目，道路改造項目、待建項目和新建項目。建筑與小區(qū)改造居住及公建項目53 個，待建居住及公建項目40 個，新建居住及公建項目的用地面積為1178hm²；綠地改造項目的用地面積為86hm²，新建項目的用地面積為371hm²；道路工程共改造道路3 條，待建道路1 條，新建道路25 條( 圖5)。

(2) 濱水生態(tài)建設。濱水生態(tài)建設的主要內容是構建以河流水系為基底、公園綠地為節(jié)點的水生態(tài)系統(tǒng)，主要工程包括水系聯(lián)通工程、河湖水系改造工程、中心公園工程和綠道體系工程。其中，水系聯(lián)通工程主要是將目前沒有聯(lián)通的河湖水系進行聯(lián)通；河湖水系改造工程主要是進行生態(tài)駁岸改造( 改造河流7 條，總長度為26.3km)；中心公園工程主要是在重要的生態(tài)點位建設4 個濕地公園，分別為1# 主排河沿河公園、中心湖公園、幸福河濕地公園和北湖公園，通過打造核心生態(tài)節(jié)點，與生態(tài)廊道相結合，構建安全的生態(tài)系統(tǒng)格局；綠道體系工程將建設長約56　km 的綠道，形成具有區(qū)域特色的海綿城市綠道系統(tǒng)。

三、水環(huán)境工程體系

      水環(huán)境工程首先需要明確環(huán)境容量，確定污染物來源，其次從點源和非點源兩個方面分別提出對策( 圖6)。點源控制措施主要是建設傳統(tǒng)污水系統(tǒng)，通過完善雨污管道建設，對點源污染物進行控制。在新建區(qū)域實行完全雨污分流；對于已建設合流制的區(qū)域，短期改造為截流式合流制，逐步實現(xiàn)完全雨污分流。此外，改造和新建污水處理廠，建設再生水廠。非點源控制措施包括兩方面的內容：一方面，合理配置生物滯留設施，對徑流污染進行源頭削減，可以有效削減35％～45％的徑流污染( 削減809.4 噸/ 年的COD，31.4 噸/ 年的NH3-N，916.3噸/ 年的SS，4.5 噸/ 年的TP)；另一方面，設置人工濕地系統(tǒng)，對超出環(huán)境容量的剩余污染負荷進行處理( 共處理1324.2 噸/ 年的COD，52.6 噸/ 年的NH3-N，1454.54 噸/ 年的SS，7.5 噸/年的TP)。

四、水安全工程體系

      水安全工程主要解決城市內澇問題，此部分內容與城市排水防澇規(guī)劃比較接近，故本文不再贅述。但是，在規(guī)劃編制中需要注重五個方面的問題：①規(guī)劃的核心是防治內澇，因此在規(guī)劃編制過程中要重視內澇評估，一切分析和設施安排都要圍繞防治內澇進行。②要對現(xiàn)狀問題特別是內澇的成因進行透徹分析，為內澇防治方案的制定奠定基礎。③要理順源頭控制系統(tǒng)、管道系統(tǒng)與受納水體之間的銜接關系，保障排水通暢；理順內澇防治系統(tǒng)和城市防洪系統(tǒng)之間的銜接關系，避免出現(xiàn)外排水量超標或者外河倒灌等問題。④設施的安排要重視內在邏輯，所有內澇防治設施的安排均應從降低內澇積水點風險的角度出發(fā)，并且需要論證設施實施后的效果。⑤要進行超標內澇風險分析，為編制相關應急預案提供技術基礎。

五、水資源工程體系

      水資源工程體系的構建主要分為雨水資源利用目標的確定、水量平衡計算、雨水可利用量分析及可達性分析四個步驟( 圖7)。首先，根據(jù)本地水資源現(xiàn)狀資料、現(xiàn)狀用水數(shù)據(jù)及供水規(guī)劃，初步明確雨水利用方式和雨水資源利用目標。其次，基于下墊面數(shù)據(jù)、降雨和蒸發(fā)的相關資料，對區(qū)域進行全年水量平衡計算。最后，針對雨水利用對象，進行雨水可利用量分析，基于低影響開發(fā)雨水調蓄工程進行可達性分析，校核是否滿足雨水利用目標。若出現(xiàn)雨水資源利用量過大的情況，應優(yōu)化調整雨水資源利用目標和雨水調蓄工程，直到校核完成，得到雨水調蓄容積，構建水資源與水生態(tài)多目標體系。通過在綠地、道路、建筑與小區(qū)布置不同類型的雨水資源利用和調蓄設施，并對景觀水體進行改造，發(fā)揮調蓄功能，最終實現(xiàn)129.1 萬立方米的調蓄容積。

六、多目標融合

      在對各方面和目標進行綜合分析后，需要確定每個地塊和項目的具體建設標準。
      以某改造項目為例，規(guī)劃區(qū)域面積為31hm² ，從生態(tài)角度出發(fā)，為降低熱島效應，綠色屋頂率應達到10％以上；從雨水徑流控制角度出發(fā)，為解決小區(qū)內部雨水匯流的問題，對29mm 以上的降雨進行控制，透水鋪裝率應達到30％，下沉式綠地率應達到38％，雨水滯留設施率應達到5％；從雨水資源利用角度出發(fā)，為集蓄利用雨水，雨水調蓄利用率應達到10％；從排水防澇角度出發(fā)，透水鋪裝率應達到30％，下沉式綠地率應達到50％，雨水調蓄容積應達到200m³ 以上。經多目標融合測算后，該改造項目應建設10131m²  的透水鋪裝，8915m² 的下沉式綠地，2894m² 的綠色屋頂，573m² 的雨水花園，雨水調蓄容積為240m³。
      以某公園項目為例，規(guī)劃區(qū)域面積為163　hm²，從雨水徑流控制角度出發(fā)，透水鋪裝率應達到70％，下沉式綠地率應達到50％，雨水滯留設施率應達到10％；從雨水資源利用角度出發(fā)，雨水調蓄容積應達到90 萬立方米；從污染負荷控制角度出發(fā)，需消納440 噸/ 年的COD 負荷。經多目標融合測算后，該改造項目應建設12hm²  的透水鋪裝，42hm² 的下沉式綠地，8hm² 的雨水花園，60hm² 的調蓄水體，18hm² 的人工濕地。

保障措施

為了保障海綿城市規(guī)劃后期的順利實施，需要完善以下保障措施。

(1) 制定嚴格的規(guī)劃管控措施。在城市建設流程中的各個階段納入海綿城市管控的具體內容，在兩證一書、開工證和竣工驗收備案等文件中加以落實。

(2) 明確完善的投融資制度。首先，建立完善的投融資機制，制定合理的價費政策，進一步完善城市污水處理等公用事業(yè)服務價格的形成、調整和補償機制，保證社會資本的正常運營和合理收益；其次，完善特許經營與財政補貼相關制度，選擇有能力提供安全、優(yōu)質服務的企業(yè)，授予其在限定區(qū)域內進行項目建設、運營與維護；最后，建立海綿城市建設項目專項補貼和運營期可行性缺口補貼制度，提高財政資金的使用效率。

(3) 建立監(jiān)測考核制度。建立“看得見、看得清、看得全”的考核制度：①“看得見”，即一方面要建設具有示范帶動意義的亮點項目，作為經驗推廣和理念傳播的載體，供其他城市學習，以及供市民了解海綿城市的建設理念；另一方面要切實解決城市水安全、水環(huán)境中存在的問題，通過海綿城市建設減緩內澇、改善城市水環(huán)境。②“看得清”，即通過對降雨、徑流的監(jiān)測，在主要入河排放口、雨水干線重要節(jié)點和主要建設項目排出口等重要位置進行監(jiān)測，通過實際監(jiān)測數(shù)據(jù)來反映海綿城市建設目標達成的情況，使考核目標能夠直觀可視。③“看得全”，即一方面通過對各類監(jiān)測、建設數(shù)據(jù)的整合，構建海綿城市一體化管控平臺，既可以對局部設施或項目進行考核，又可以針對全部示范區(qū)進行綜合情況匯總分析，并完成相關情況的上報工作，便于進行實時動態(tài)的監(jiān)督考核；另一方面要將考核貫穿于海綿城市建設的全過程中，在規(guī)劃設計、建設及運營等不同階段進行全方位的動態(tài)考核，通過全過程控制，保障海綿城市建設理念的落實與推廣。

文章全文詳見《規(guī)劃師》2016年5期《海綿城市專項規(guī)劃編制思路與珠海實踐》