當(dāng)PPP遇上村鎮(zhèn)水環(huán)境治理會有何化學(xué)反應(yīng)？
什么項目適用于PPP模式呢？就是具有價格調(diào)整機制相對靈活、市場化程度較高、投資規(guī)模相對較大、需求相對穩(wěn)定特點的項目。具體來說主要分為這幾個大的區(qū)域：市政公用、民生和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域、供排水、供垃圾處理、供熱、供氣、交通道路等項目。早在2012年，北京市發(fā)改委就提出了在村鎮(zhèn)水環(huán)境治理中采用PPP模式。
PPP模式在村鎮(zhèn)水環(huán)境治理中的運用
項目背景
早在2012年，北京市發(fā)改委就提出了在北京農(nóng)村和小城鎮(zhèn)污水處理中采用PPP模式。當(dāng)時，北京各鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理設(shè)施很分散，覆蓋率很低。當(dāng)時的現(xiàn)狀是排污水量是41.4萬噸/天，而實際的排水量是17.5萬噸/天，所以實際處理污水量只有42%，嚴(yán)重影響了水環(huán)境。
同時，北京《十二五規(guī)劃綱要》里面也提到，“十二五”期間要完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理設(shè)施的建設(shè)，其中，重點鎮(zhèn)處理率要達(dá)到90%。108個小城鎮(zhèn)，“十二五”期間需要改建或改造的鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施一共是73處，投資大概需要21億元。僅靠地方政府（包括市級政府和區(qū)縣政府）的力量是完不成的。所以，從市級層面吸引社會資本來參與一批小城鎮(zhèn)處理設(shè)施。
當(dāng)時，小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施也是區(qū)縣政府關(guān)注建設(shè)的環(huán)保項目。因此，市區(qū)兩級政府層面，都對向民間資本開放小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)表示了支持。發(fā)改委后來主持推出了各區(qū)縣的鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)境治理PPP項目，分三年完成。
項目具體結(jié)構(gòu)
首先，通過招標(biāo)選定招標(biāo)人之后，區(qū)政府指定了一家平臺公司和中標(biāo)人按照事先約定的普通協(xié)議和章程成立了一個項目公司。通州項目的比例是社會資本占85%，平臺公司占15%。新的區(qū)縣昌平的PPP模式項目，平臺公司占到49%。其他5個區(qū)縣全部由社會資本控股。
項目公司由區(qū)政府授權(quán)，指定行業(yè)主管部門水務(wù)局和項目公司簽訂技術(shù)協(xié)議，同時簽訂具體的污水處理協(xié)議、升級改造協(xié)議、運營服務(wù)協(xié)議。區(qū)水務(wù)局給項目提供污水，支付污水服務(wù)費，并對項目公司的運營進行監(jiān)管。項目公司負(fù)責(zé)融資，向銀行貸款，同時負(fù)責(zé)項目的投資建設(shè)、升級改造、運營維護，以及期滿最終移交回水務(wù)局。
PPP的概念及內(nèi)涵
從2014年開始，國務(wù)院、發(fā)改委陸續(xù)出臺了很多與PPP相關(guān)的政策文件。2014年5月，財政部專門成立了PPP領(lǐng)導(dǎo)小組，并在9月23日發(fā)布了《關(guān)于PPP模式有關(guān)問題的通知》，即目前的財經(jīng)2014年新8號文。2014年11月，國務(wù)院再次發(fā)表了《關(guān)于創(chuàng)新重點領(lǐng)域投資機制鼓勵社會投資的指導(dǎo)意見》。
2014年12月4日財政部又在76號文基礎(chǔ)上，提出了《PPP模式的操作指南》，也就是目前經(jīng)常提到的113號文，明確提出了PPP模式中政府如何做。2015年4月，發(fā)改委、財政部和農(nóng)業(yè)部聯(lián)合發(fā)布了《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)科技經(jīng)營管理辦法》。5月19日，多部門聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣PPP模式的指導(dǎo)意見》及后續(xù)系列文件。
PPP通常的模式是，由社會資本來承擔(dān)設(shè)計、建設(shè)、運營、維護工作，通過用戶付費以及必要的政府付費來獲得合理的投資回報。同時，政府在其中負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施公眾服務(wù)的價格和質(zhì)量監(jiān)督，以保證公共利益的最大化。PPP模式的實質(zhì)是政府購買服務(wù)。在發(fā)改委的意見里也提到，PPP模式就是政府為增加供應(yīng)產(chǎn)品服務(wù)控制嚴(yán)密、提高效率，通過特許經(jīng)營購買服務(wù)或者是主權(quán)合作的多種方式，與社會資本建立利益共享、風(fēng)險共擔(dān)的長期合作關(guān)系，是與政府現(xiàn)在強調(diào)的依法治國的契約精神相關(guān)聯(lián)的。
PPP模式的具體適用范圍
什么項目適用于PPP模式呢？就是具有價格調(diào)整機制相對靈活、市場化程度較高、投資規(guī)模相對較大、需求相對穩(wěn)定特點的項目。具體來說主要分為這幾個大的區(qū)域：市政公用、民生和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域、供排水、供垃圾處理、供熱、供氣、交通道路等項目。
PPP模式提出之后，具體適用哪一種模式，是BOT、TOT、BTO，還是股權(quán)合作，發(fā)改委的文件里有一個針對項目分類的指導(dǎo)意見。目前項目分成經(jīng)營性項目、準(zhǔn)經(jīng)營性項目和非經(jīng)營性項目，經(jīng)營性項目是指項目有收益性來源，通常這種模式就是政府授予社會資本特許經(jīng)營權(quán)，采用BOT、BOOT等模式。
準(zhǔn)經(jīng)營性項目是指項目本身的收入足以彌補它本身的投資建設(shè)成本，政府授予準(zhǔn)特經(jīng)營權(quán)同時要附加部分補貼，采用BOT、TOT模式，就是說政府或在初始投資的時候給予補貼，或在經(jīng)營過程給予補貼；非經(jīng)營性的項目，采用BOOT委托運營的市場化模式。
具體某一個項目采用什么樣的模式要由社會定價的機制、項目投資水平、風(fēng)險分配的基本框架、融資需求，以及資產(chǎn)處置方式來共同決定，也可能是其中兩種方式的結(jié)合。
PPP模式驅(qū)動之后，將以什么方式來選擇社會資本呢？財政部發(fā)的文件里將PPP的實施方式分成了五種，就是通常所說的公開招標(biāo)、邀請招標(biāo)、建設(shè)性談判、建設(shè)性磋商和干預(yù)性采購。這五種方式中只有一種方式是針對PPP模式新提出的，就是建設(shè)性磋商。財政部對磋商這種方式專門發(fā)布了競爭性磋商采購管理暫行辦法。具體到一個項目，要采用什么樣的方式來選擇社會資本，要在這五種方式中選擇一種。
PPP模式的操作流程
PPP模式具體的操作流程，在財政部113號文里有明確的規(guī)定，分為八大步：第一、項目識別，即確定這個項目是否適宜這個推薦模式；第二、為PPP模式項目進行準(zhǔn)備；第三、實施項目采購程序，即選擇一家社會資本；第四、社會資本進行投資建設(shè)運營；第五、對資本的運營情況進行評估；第六、確立退出機制；第七、項目期滿移交回給政府；第八、期滿移交后，政府對這個PPP模式進行績效評價。
第一步，項目識別。包括四個方面：第一是項目的發(fā)起，一般以政府發(fā)起為主；第二是項目篩選，這是在財政部門進行的；第三和第四是財政部門特別強調(diào)的，做一個PPP程序要做兩個部分的評價：一是VFM評價（項目采用PPP模式是否能夠增加供給、提升效率、提高質(zhì)量，是否更優(yōu)于別的投資模式。）同時，為保證財政近況期的實際性，還要進行一個財政部的論證。因為攝入資本之后，是要回報的。為了控制政府支出的PPP預(yù)算，每年度全部PPP項目需要從預(yù)算中安排支出，占一般公共預(yù)算比例應(yīng)當(dāng)不超過10%，這是政府部門給的一個上線。
第二步，項目準(zhǔn)備。項目準(zhǔn)備的階段就是確定實施方案。首先是要明確實施主體。財政部要求，行業(yè)主管部門事業(yè)單位經(jīng)營公司或者是相關(guān)機構(gòu)，作為征購授權(quán)的實施機構(gòu)，牽頭編制PPP項目具體的實施方案。實施方案具體包括的內(nèi)容在財政部和發(fā)改委的文件中都有明確的要求。實施方案完成必須馬上報財政部門，進行UMF和財政部門的驗證。
第三步，項目采購。是指政府依照政府采購法的規(guī)定依法選擇合作伙伴。流程是：發(fā)項目招標(biāo)公告、編制采購問題、組織現(xiàn)場考察和答疑、對社會資本進行全面評審，然后政府和投標(biāo)候選人進行談判，談判達(dá)成一致之后，進行公示，公示之后，簽約。在這個選擇過程中要考慮的是專業(yè)資格、技術(shù)經(jīng)驗、管理經(jīng)驗和財務(wù)實力。
項目執(zhí)行階段，具體到一個PPP項目，先設(shè)置一個項目公司進行融資，融資之后進行項目的實施，包括設(shè)計、投資、建設(shè)和運營，期間，政府的實施機構(gòu)和相關(guān)部門，要對社會資本的運營效果進行績效監(jiān)測和監(jiān)管。還有一部分就是效果評估和退出機制。
項目實施機構(gòu)要每3-5年對項目技術(shù)實施評估，主要評估項目本身的推進情況、項目合同、PPP協(xié)議的合規(guī)性、適應(yīng)性和合理性，及時發(fā)現(xiàn)存在的問題，采取相應(yīng)的措施。PPP項目的周期通常是10年甚至是30年，期間，可能會遇到一些不可抗力的事件，或者雙方可能會有違約的事件發(fā)生。這時就需要提前終止項目，PPP協(xié)議提前解除。此時，實施機構(gòu)要及時做好監(jiān)管，保證項目設(shè)施持續(xù)為公眾服務(wù)。
第四步，項目移交。期滿之后，PPP項目要移交給政府。政府的實施機構(gòu)和項目公司要共同成立一個移交小組，根據(jù)合同約定，確定移交方案；針對具體PPP項目的實施情況，移交小組要對它的性能措施及移交的資產(chǎn)是不是完好進行確認(rèn)，如果有瑕疵，需向項目公司要求相應(yīng)的修補。最后，履行資產(chǎn)交貨的程序。
第五步，項目評價。項目完整的流程執(zhí)行完畢之后，項目的實施機關(guān)包括主管部門，要對PPP項目進行一個具體的評價。從項目的產(chǎn)出、成本效益、監(jiān)管成效、可持續(xù)性等方面進行評價，來作為將來PPP模式?jīng)Q策參考的依據(jù)。
（轉(zhuǎn)自《水產(chǎn)業(yè)市場》雜志微信，原標(biāo)題《當(dāng)PPP遇上村鎮(zhèn)水環(huán)境治理會有何化學(xué)反應(yīng)？》，PPP資訊整理）
