綜合管廊等PPP項(xiàng)目落地難的本質(zhì)分析及應(yīng)對(duì)策略 截至2015年底，我國(guó)各地已推出6650個(gè)PPP項(xiàng)目，計(jì)劃總投資額達(dá)8.7萬(wàn)億元

公共基礎(chǔ)設(shè)施是否配置完善是衡量社會(huì)福利水平與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的重要指標(biāo)，這包括便利的交通條件、健全的教育機(jī)構(gòu)、成套的醫(yī)療服務(wù)、合理的能源處置等方面。為了鼓勵(lì)社會(huì)資本進(jìn)入公共服務(wù)領(lǐng)域，國(guó)家發(fā)展改革委、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、財(cái)政部等部門(mén)出臺(tái)多項(xiàng)法規(guī)；截至2015年底，我國(guó)各地已推出6650個(gè)PPP項(xiàng)目，計(jì)劃總投資額達(dá)8.7萬(wàn)億元，其中共有236項(xiàng)被推選為PPP示范項(xiàng)目，包括環(huán)保、交通、市政基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)事業(yè)、水利等類(lèi)別。

從PPP模式上升到體制改革層面至今，各省市政府及相關(guān)管理部門(mén)對(duì)PPP的推廣力度逐年擴(kuò)大，廣大私營(yíng)部門(mén)也踴躍參與到PPP熱潮當(dāng)中。但實(shí)際在評(píng)審示范項(xiàng)目過(guò)程中發(fā)現(xiàn)許多項(xiàng)目變相融資而不去考慮項(xiàng)目質(zhì)量、運(yùn)營(yíng)與維護(hù)績(jī)效等問(wèn)題。我國(guó)持續(xù)面對(duì)PPP落地難的嚴(yán)峻問(wèn)題。

對(duì)于PPP項(xiàng)目落地難的本質(zhì)分析，應(yīng)從以下三個(gè)角度考慮：

第一，從項(xiàng)目收益角度分析，多數(shù)已推出的PPP項(xiàng)目為準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)或公益性項(xiàng)目，項(xiàng)目自身很難產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)性收益，參照國(guó)外已有經(jīng)驗(yàn)應(yīng)打包其他項(xiàng)目獲取一定收益，而我國(guó)土地招拍掛制度限制了PPP推廣。

第二，從社會(huì)資本角度分析，我國(guó)由社會(huì)資本形成的設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)與維護(hù)的市場(chǎng)配套產(chǎn)業(yè)鏈?zhǔn)菙嗔训�，PPP的推進(jìn)需要成熟而全面的市場(chǎng)支撐。

第三，從市場(chǎng)規(guī)模角度分析，融資主要靠投資企業(yè)擔(dān)保而不以未來(lái)收益作抵押，而金融機(jī)構(gòu)也尚未發(fā)揮應(yīng)有的支持力度，我國(guó)PPP偏向項(xiàng)目與產(chǎn)業(yè)模式，而弱化了管理與融資模式。

基于招標(biāo)采購(gòu)方式的界定及相關(guān)法律適用性等角度進(jìn)行分析，探求PPP落地難的解決對(duì)策，將對(duì)切實(shí)提升PPP項(xiàng)目落地率起到促進(jìn)作用。

為了保證PPP項(xiàng)目的采購(gòu)質(zhì)量，促進(jìn)社會(huì)資本市場(chǎng)的培育，有效控制項(xiàng)目執(zhí)行的各類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)，以期實(shí)現(xiàn)物有所值的價(jià)值目標(biāo)，解決PPP項(xiàng)目落地難等問(wèn)題，建議從以下五個(gè)環(huán)節(jié)把握：

第一，準(zhǔn)備環(huán)節(jié)的項(xiàng)目識(shí)別，包括項(xiàng)目篩選、財(cái)政承受能力論證、物有所值評(píng)價(jià)、信息公開(kāi)、交流協(xié)調(diào)機(jī)制等�，F(xiàn)行多數(shù)PPP項(xiàng)目并非一次性采購(gòu)成功，對(duì)此應(yīng)采取措施增加有實(shí)力的社會(huì)資本數(shù)量，并通過(guò)信息公開(kāi)的方式讓社會(huì)資本持續(xù)關(guān)注項(xiàng)目狀況，做好采購(gòu)前的準(zhǔn)備工作。財(cái)政部門(mén)應(yīng)做好PPP項(xiàng)目實(shí)施方案，力爭(zhēng)滿足政府采購(gòu)需求管理要求、供應(yīng)商資格條款要求以及政府采購(gòu)活動(dòng)評(píng)審制度要求。同時(shí)，專業(yè)咨詢公司應(yīng)了解政府和社會(huì)資本的各自目標(biāo)，將市場(chǎng)規(guī)則有效地融入PPP項(xiàng)目中去，降低流標(biāo)發(fā)生的可能性。

第二，招標(biāo)采購(gòu)方式的界定�！墩�府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目政府采購(gòu)管理辦法》（財(cái)庫(kù)〔2014〕215號(hào)）第五條規(guī)定，PPP項(xiàng)目采購(gòu)應(yīng)實(shí)行資格預(yù)審。通過(guò)篩選社會(huì)資本和與其合作的金融機(jī)構(gòu)，保障PPP項(xiàng)目安全運(yùn)作。相關(guān)部門(mén)應(yīng)基于PPP項(xiàng)目計(jì)劃實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、生態(tài)效益的需求特點(diǎn)，結(jié)合投標(biāo)人資格預(yù)審情況，依法確定招標(biāo)采購(gòu)方式。對(duì)于規(guī)模龐大、技術(shù)方案復(fù)雜、價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)明顯、需要通過(guò)談判確定規(guī)格、數(shù)量等詳細(xì)信息的項(xiàng)目，建議采用競(jìng)爭(zhēng)性談判；對(duì)于技術(shù)、服務(wù)要求復(fù)雜、需求不夠明確、需要就完善采購(gòu)需求反復(fù)談判博弈的項(xiàng)目，建議采用競(jìng)爭(zhēng)性磋商方式。需要強(qiáng)調(diào)的是，PPP項(xiàng)目的社會(huì)資本在立項(xiàng)前期準(zhǔn)備階段即介入，財(cái)政部新認(rèn)定的競(jìng)爭(zhēng)性磋商方式靈活度高、周期適中，促進(jìn)PPP項(xiàng)目落地實(shí)施。

第三，強(qiáng)調(diào)招標(biāo)采購(gòu)的規(guī)范性。在已有的實(shí)踐過(guò)程中，存在許多采購(gòu)不規(guī)范的現(xiàn)象，如先以政府會(huì)議紀(jì)要形式直接選定社會(huì)資本，再申請(qǐng)采用單一來(lái)源采購(gòu)方式進(jìn)行招標(biāo)采購(gòu)，后期執(zhí)行效果不理想。應(yīng)充分依托政府采購(gòu)信息平臺(tái)，及時(shí)發(fā)布PPP項(xiàng)目采購(gòu)信息，在執(zhí)行過(guò)程中杜絕急功近利而造成不可預(yù)計(jì)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)；代理機(jī)構(gòu)須依法公開(kāi)規(guī)范執(zhí)行采購(gòu)需求、資格預(yù)審、采購(gòu)文件、結(jié)果、合同、履約驗(yàn)收等內(nèi)容，強(qiáng)調(diào)規(guī)則與標(biāo)準(zhǔn)的公平性、爭(zhēng)議處理的公正性、執(zhí)行程序與社會(huì)監(jiān)督的公開(kāi)性、契約精神的誠(chéng)實(shí)信用原則，努力追求PPP項(xiàng)目的物有所值目標(biāo)。

第四，采購(gòu)合同的簽訂與執(zhí)行。在明確采購(gòu)需求、資格預(yù)審、制定采購(gòu)文件、確認(rèn)采購(gòu)結(jié)果、制定采購(gòu)合同、履約驗(yàn)收等關(guān)鍵環(huán)節(jié)中，公共部門(mén)與社會(huì)資本應(yīng)嚴(yán)肅對(duì)待，須嚴(yán)格按照采購(gòu)文件明確的事項(xiàng)依法確定采購(gòu)結(jié)果并簽訂PPP項(xiàng)目采購(gòu)合同，就雙方關(guān)注的合同條款協(xié)商一致后，任何一方都不可隨意更改項(xiàng)目合同條款，防止后續(xù)履約風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生，共同建立權(quán)利、義務(wù)平等關(guān)系。

第五，招標(biāo)采購(gòu)后續(xù)的監(jiān)督管控。在已有的實(shí)踐過(guò)程中，出現(xiàn)重視項(xiàng)目準(zhǔn)備和招標(biāo)采購(gòu)環(huán)節(jié)而忽視后期項(xiàng)目執(zhí)行義務(wù)的問(wèn)題。對(duì)于持續(xù)周期長(zhǎng)、規(guī)模龐大、技術(shù)復(fù)雜的PPP項(xiàng)目，簽署PPP采購(gòu)合同后僅僅是項(xiàng)目的開(kāi)始，后續(xù)的建設(shè)與運(yùn)營(yíng)均需要專業(yè)而嚴(yán)格的監(jiān)管，應(yīng)遵循全壽命周期管理原則，杜絕利用PPP單純做市場(chǎng)化融資。

綜上分析，當(dāng)相關(guān)法律更加健全、配套機(jī)構(gòu)和機(jī)制更加完善、專業(yè)采購(gòu)人員的能力水平得到提升之時(shí)，競(jìng)爭(zhēng)性磋商將成為PPP項(xiàng)目中主導(dǎo)的政府采購(gòu)方式。在招標(biāo)采購(gòu)階段，應(yīng)鼓勵(lì)政企反復(fù)磋商，保證雙方的需求與利益，維護(hù)雙方長(zhǎng)久高效的合作關(guān)系。期待公共部門(mén)在做接地氣而又有市場(chǎng)價(jià)值的項(xiàng)目的同時(shí)，在現(xiàn)行法律框架下將法律法規(guī)與項(xiàng)目實(shí)踐需要有機(jī)結(jié)合，做出切實(shí)有效的制度更新和流程優(yōu)化，堅(jiān)固市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，結(jié)合物有所值的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)確保PPP項(xiàng)目的效率與效益，探索適合PPP項(xiàng)目的招標(biāo)采購(gòu)方式、采購(gòu)程序以及監(jiān)管方式，為PPP項(xiàng)目招標(biāo)采購(gòu)提供法律依據(jù)，助推PPP項(xiàng)目盡快落地生效。