根據(jù)財(cái)政部建立的政府和社會(huì)資本合作（PPP）綜合信息平臺(tái)及項(xiàng)目庫統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，自2014年初推廣PPP模式以來，截至2016年9月末，按照要求審核納入PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫的項(xiàng)目10,471個(gè)，總投資額12.46萬億元，其中執(zhí)行階段項(xiàng)目共946個(gè)，總投資額達(dá)1.56萬億元；財(cái)政部示范項(xiàng)目232個(gè)（不含第三批），總投資額7,866.3億元，其中執(zhí)行階段項(xiàng)目128個(gè)，總投資額3,456億元。相比我國過去30多年的PPP實(shí)踐探索成果來看，這三年的PPP發(fā)展可謂是盛況空前。

　　再對(duì)比國際上其他國家，如新加坡2004年以來13個(gè)PPP項(xiàng)目、加拿大1991年至今237個(gè)PPP項(xiàng)目（1000億加幣）、澳大利亞2005年以來不到100個(gè)PPP項(xiàng)目、英國迄今為止722個(gè)PFI（PPP）項(xiàng)目（577億英鎊） ，我國這三年的PPP發(fā)展不僅速度非常快、項(xiàng)目數(shù)量非常多，還幾乎覆蓋所有基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)行業(yè)以及全國大陸絕大部分省市（除西藏）。

　　在我國PPP快速發(fā)展的這三年里，PPP帶給各行各業(yè)的思考和爭(zhēng)議也不少，有關(guān)我國PPP的應(yīng)用是否科學(xué)合理、是否提高效率、是否可持續(xù)等出現(xiàn)了大量的研討性活動(dòng)和文章，PPP成為熱議話題，很多人對(duì)PPP的發(fā)展和規(guī)范應(yīng)用做了很多工作和貢獻(xiàn)，暫且不表。本文僅從PPP的6個(gè)干系人（Six Partners，以下簡(jiǎn)稱6P）的角度，管窺中國PPP發(fā)展這三年。

　　6P發(fā)展現(xiàn)狀

　　6P在PPP項(xiàng)目中的關(guān)系如圖1所示，他們之間的初步排序和關(guān)系也在圖中體現(xiàn)，但受限于篇幅，本文并沒有對(duì)他們之間的排序和關(guān)系進(jìn)行進(jìn)一步分析和驗(yàn)證。下文將分別分析P1~P6這三年在中國的發(fā)展情況。

　　政府方（P1）

　　政府方是中國PPP項(xiàng)目中當(dāng)仁不讓的第一主角，其中國家發(fā)展改革委和財(cái)政部是這三年里PPP發(fā)展進(jìn)程中最活躍的兩大部委。

　　2014年初，財(cái)政部針對(duì)PPP采取了一系列創(chuàng)新性舉措，包括建立組織機(jī)構(gòu)（PPP領(lǐng)導(dǎo)工作小組、PPP處、PPP中心等）、發(fā)布政策文件（財(cái)金[2014]76號(hào)、113號(hào)、156號(hào)，[2015]21號(hào)、57號(hào)、166號(hào)、167號(hào)，[2016]32號(hào)、90號(hào)、91號(hào)、92號(hào)，財(cái)庫[2014]214號(hào)、215號(hào)等）、提出PPP兩個(gè)論證（物有所值評(píng)價(jià)、財(cái)政承受能力論證）、推出PPP項(xiàng)目綜合信息平臺(tái)（示范項(xiàng)目、全國項(xiàng)目庫等），不僅如此，財(cái)政體系自上而下的PPP改革推動(dòng)迅速形成規(guī)模，地方政府陸續(xù)組建地方PPP中心，發(fā)布地方PPP政策，建立地方PPP項(xiàng)目庫等。

　　2014年起，國家發(fā)展改革委有關(guān)PPP（特許經(jīng)營）推廣的一系列工作也在進(jìn)行，包括2月啟動(dòng)“基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營法”立法并于5月發(fā)布了征求意見稿（奠定了后來國務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)6個(gè)部委聯(lián)合發(fā)布的國務(wù)院2015年第25號(hào)令的基礎(chǔ)，成為至今層級(jí)最高的文件），建立PPP項(xiàng)目推介庫、發(fā)布發(fā)改投資[2014]2724號(hào)（附通用合同指南）等文件、聯(lián)合地方政府特別是國開行和農(nóng)發(fā)行等金融機(jī)構(gòu)開展PPP項(xiàng)目推介和優(yōu)惠貸款等活動(dòng)。到2016年，發(fā)展改革委分別于1月與聯(lián)合國歐經(jīng)會(huì)PPP中心簽署備忘錄、4月與保監(jiān)會(huì)和清華大學(xué)聯(lián)合發(fā)起成立清華大學(xué)PPP研究中心（兼聯(lián)合國歐經(jīng)會(huì)PPP中國中心職能）。同時(shí)強(qiáng)化了PPP推廣，包括重啟特許經(jīng)營立法、支持清華大學(xué)PPP研究中心舉辦青島中國PPP論壇、深圳國際PPP培訓(xùn)、組建發(fā)展改革委PPP專家?guī)�、發(fā)布更多政策文件（如發(fā)改投資[2016]1744號(hào)、2213號(hào)）等，為傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施（6+1類工程）推廣PPP模式，以及地方發(fā)改系統(tǒng)應(yīng)用PPP起到了重要的引導(dǎo)作用。

　　有關(guān)PPP（特許經(jīng)營）的立法工作在2016年7月也迎來重大改變，隨著李克強(qiáng)總理的一錘定音，立法工作改由國務(wù)院法制辦統(tǒng)一主導(dǎo)，財(cái)政部和發(fā)展改革委則由原來的PPP法和特許經(jīng)營法的各自主導(dǎo)方轉(zhuǎn)變?yōu)閰⑴c方。因PPP（特許經(jīng)營）立法工作涉及的項(xiàng)目投資規(guī)模大、適用領(lǐng)域廣、合作周期長(zhǎng)，參與主體、利益關(guān)系和風(fēng)險(xiǎn)也相對(duì)復(fù)雜，由法制辦牽頭統(tǒng)一推進(jìn)兩法合一的立法工作，一方面可以釋放政府穩(wěn)定政策、保障參與各方的合法權(quán)益等的信號(hào)，也可以防止兩部委各自立法可能帶來的問題。

　　政府方為中國PPP這三年的發(fā)展做出了不可替代的貢獻(xiàn)，只有政府部門能做到這么快速、廣泛地推廣PPP和引導(dǎo)相應(yīng)改革，快速建立起PPP的理論認(rèn)知、制度體系、監(jiān)管機(jī)制等，并促進(jìn)地方政府PPP相關(guān)的能力建設(shè)，形成PPP實(shí)踐中政府規(guī)制的初步體系。然而，諸如地方政府履約機(jī)制、收益和風(fēng)險(xiǎn)動(dòng)態(tài)調(diào)節(jié)機(jī)制、爭(zhēng)議解決和法律救濟(jì)機(jī)制、投資人進(jìn)入和退出機(jī)制、信息透明和公眾參與機(jī)制等問題，還需要政府方各部委之間、央地之間合力配合，進(jìn)一步探索解決。此外，PPP這三年暴露出來的中央改革與地方出發(fā)點(diǎn)差異、地域之間的發(fā)展和認(rèn)知差異等問題，為政府方下一步推動(dòng)PPP提出了更復(fù)雜的課題。

　　投資人（P2）

　　PPP模式的第二個(gè)P在英文原文中是private，翻譯成中文是私企或民企（含外資在中國設(shè)立的企業(yè)），然而中國作為第二個(gè)P的投資人不僅僅局限于私企，反而更多是央企或地方國企參與。為了反映這些現(xiàn)實(shí)，2014年以來我國政策文件都把PPP翻譯成“政府和社會(huì)資本合作”。雖然“社會(huì)資本”一詞原來是相對(duì)于傳統(tǒng)的生產(chǎn)因素（如物質(zhì)資本、勞動(dòng)、人力資本、技術(shù)水平等），用于解釋信任、規(guī)范和社會(huì)網(wǎng)絡(luò)等因素對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的影響程度的一個(gè)經(jīng)濟(jì)變量 ，但為了更好地解釋第二個(gè)P，我國政策文件對(duì)“社會(huì)資本”一詞賦予了更多的內(nèi)涵，指社會(huì)資本方，不過本文仍用投資人來代表P2，應(yīng)該更準(zhǔn)確。

　　2014年以來，參與PPP項(xiàng)目的投資人類型主要包括工程公司、運(yùn)營企業(yè)、基金公司、信托公司等，其中有些還是上市公司；從所有制性質(zhì)來看，占全國企業(yè)數(shù)量?jī)H2%的國企（含央企和地方國企）參與了60%的PPP項(xiàng)目，因此存在民企、外企難進(jìn)入的現(xiàn)象。

　　現(xiàn)階段參與PPP項(xiàng)目大部分是國企的原因有兩點(diǎn)，一是PPP適用的領(lǐng)域越來越廣，原本屬于政府傳統(tǒng)模式投資（含融資平臺(tái)投資）或國企壟斷的行業(yè)，現(xiàn)在大部分已開放探索PPP模式，因此，相對(duì)資本規(guī)模相對(duì)更大、建設(shè)和運(yùn)營經(jīng)驗(yàn)積累相對(duì)時(shí)間更長(zhǎng)、資源關(guān)系更強(qiáng)、信用更佳的國企來說，非國企進(jìn)入門檻較高，而國企參與PPP項(xiàng)目相對(duì)更有優(yōu)勢(shì)；二是地方政府選擇社會(huì)資本合作伙伴時(shí)，也本能地認(rèn)為與國企合作風(fēng)險(xiǎn)和責(zé)任更小，目標(biāo)也更容易達(dá)成一致，使得非國企進(jìn)入障礙更大。

　　然而，國企能否在PPP項(xiàng)目中一直堅(jiān)挺至項(xiàng)目合作期結(jié)束、是否會(huì)在中途退出等問題值得現(xiàn)在開始深思和提前準(zhǔn)備。一個(gè)明顯的結(jié)論是，如果國企仍然是PPP項(xiàng)目的主要投資人，仍然由國企和地方政府合作，那么國企改革的成敗就決定了PPP推廣的成敗，也就是說，需要跟蹤國企參與的PPP項(xiàng)目是否相對(duì)傳統(tǒng)政府投資模式提高了效率和服務(wù)水平、節(jié)約了成本。當(dāng)然，只有民企參與的PPP項(xiàng)目效率也不一定會(huì)提高，美國、英國等發(fā)達(dá)國家均已有類似統(tǒng)計(jì)結(jié)論。因此，初步判斷，未來可持續(xù)的中國PPP項(xiàng)目應(yīng)該是實(shí)現(xiàn)部分國企退出、非國企進(jìn)入，并形成國企帶動(dòng)非國企、國企與非國企合作的現(xiàn)象，發(fā)揮資本運(yùn)作、建設(shè)運(yùn)營管理、資產(chǎn)保值增值等綜合優(yōu)勢(shì)。

　　與此同時(shí)，各個(gè)行業(yè)也呈現(xiàn)出競(jìng)爭(zhēng)差異，例如，在市政工程、環(huán)境保護(hù)等應(yīng)用PPP歷史相對(duì)較長(zhǎng)的領(lǐng)域，投資人競(jìng)爭(zhēng)激烈，且主要以資本競(jìng)爭(zhēng)為主，尚未形成技術(shù)優(yōu)勢(shì)和壁壘，甚至出現(xiàn)低價(jià)搶占市場(chǎng)的惡意競(jìng)爭(zhēng)現(xiàn)象；而在軌道交通、片區(qū)開發(fā)等相對(duì)復(fù)雜的領(lǐng)域，投資人競(jìng)爭(zhēng)正日趨激烈，但由于總投資規(guī)模相對(duì)較大、運(yùn)營經(jīng)驗(yàn)要求高，尚未形成充分競(jìng)爭(zhēng)的局面，而且主要以過去在這些領(lǐng)域參與施工或工程總承包的大型建筑央企或地方國企，聯(lián)合在某地運(yùn)營維護(hù)該類設(shè)施許多年的地方國企或融資平臺(tái)，組成的投資人聯(lián)合體為主要競(jìng)爭(zhēng)主體；在綜合管廊、海綿城市、智慧城市等新興領(lǐng)域，投資人正躍躍欲試，希望通過搶占先機(jī)來獲得某一新領(lǐng)域的強(qiáng)勢(shì)地位。

　　此外，關(guān)于PPP項(xiàng)目的投資回報(bào)率也是這三年來熱議的話題之一，隨著利率市場(chǎng)化、人民幣加速貶值等現(xiàn)象的出現(xiàn)，這幾年P(guān)PP項(xiàng)目的投資回報(bào)率一直在下降，然而，合理的投資回報(bào)率空間到底應(yīng)是多少，這樣的問題目前并沒有明確答案，主要是PPP項(xiàng)目尚沒有形成系統(tǒng)的風(fēng)險(xiǎn)定價(jià)及項(xiàng)目評(píng)級(jí)體系。而且，關(guān)于投資回報(bào)率的測(cè)算方式也成了這幾年實(shí)踐發(fā)展中的一個(gè)重要技術(shù)性問題，例如關(guān)于選取靜態(tài)指標(biāo)還是動(dòng)態(tài)指標(biāo)是一個(gè)熱議話題，關(guān)于該測(cè)算全投資還是資本金（股權(quán)）的回報(bào)也是備受關(guān)注的話題。

　　金融機(jī)構(gòu)（P3）

　　這三年來，金融機(jī)構(gòu)作為PPP項(xiàng)目的資金提供方備受關(guān)注，“巧婦難為無米之炊”，沒有貸款的PPP項(xiàng)目如空中樓閣般無法落地。各類希望做施工承包、運(yùn)營管理、原材料或設(shè)備供應(yīng)、資本上市的機(jī)構(gòu)，也紛紛把希望寄托在金融機(jī)構(gòu)供給資金這一環(huán)上。

　　由于市場(chǎng)利率化導(dǎo)致金融機(jī)構(gòu)投資回報(bào)水平下降，且金融機(jī)構(gòu)近幾年競(jìng)爭(zhēng)趨于激烈，銀行（含政策銀行與商業(yè)銀行）、保險(xiǎn)、證券、信托等機(jī)構(gòu)都對(duì)PPP項(xiàng)目關(guān)注有加，各自探索合適的參與路徑。然而俗話說“誰先出手誰就輸了”，所以金融機(jī)構(gòu)對(duì)PPP的關(guān)注還處于紙上談兵，僅有少量的實(shí)踐。但從另一個(gè)角度看，也幸好是金融機(jī)構(gòu)銀根緊縮，否則PPP項(xiàng)目帶來的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)將會(huì)快速積累并爆發(fā)。而且，由于我國金融機(jī)構(gòu)風(fēng)控政策的存在且沒有改變，其人才結(jié)構(gòu)和知識(shí)對(duì)于PPP這類新生事物尚沒有項(xiàng)目和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估等經(jīng)驗(yàn)，導(dǎo)致出現(xiàn)了項(xiàng)目多、資金多但落地難的現(xiàn)象。

　　這三年來，以施工單位為首的投資人很希望金融機(jī)構(gòu)成為PPP項(xiàng)目的真股投資人（即P2），但是以金融機(jī)構(gòu)作為真股投資的PPP案例還非常少。當(dāng)然，這一大原因是《商業(yè)銀行法》對(duì)絕大多數(shù)商業(yè)銀行直接投資的限制。但即使沒有這種限制，金融機(jī)構(gòu)對(duì)PPP項(xiàng)目審批、建設(shè)、運(yùn)營等風(fēng)險(xiǎn)的未知，是他們不愿意大量投資PPP項(xiàng)目的主要原因之一，而PPP項(xiàng)目周期長(zhǎng)、投資回報(bào)低等因素也是制約金融機(jī)構(gòu)投資PPP的主要障礙。

　　不僅如此，金融機(jī)構(gòu)作為債權(quán)、夾層資金參與PPP項(xiàng)目的難度也不小，一方面是已經(jīng)提到的PPP項(xiàng)目相對(duì)他們來說是新生事物，另一方面是因?yàn)槿谫Y主體——項(xiàng)目公司的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估不穩(wěn)定所致，因此銀行貸款仍是PPP項(xiàng)目主要的融資方式，而未來可能會(huì)在PPP產(chǎn)業(yè)基金、PPP項(xiàng)目收益?zhèn)�、PPP險(xiǎn)資投資計(jì)劃、PPP資產(chǎn)證券化（ABS）等方面探索創(chuàng)新的融資品種，隨之需要改革的是針對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系，以及金融機(jī)構(gòu)對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域資產(chǎn)的特殊權(quán)限（比如直接介入權(quán)等）。

　　承包單位（P4）

　　本文將項(xiàng)目公司設(shè)立后，承包項(xiàng)目公司對(duì)外委托的各項(xiàng)執(zhí)行業(yè)務(wù)的單位統(tǒng)稱為P4，它包括施工單位、設(shè)備供應(yīng)單位、監(jiān)理單位、保險(xiǎn)公司、運(yùn)營單位等。其中，施工單位、設(shè)備供應(yīng)單位、運(yùn)營單位等會(huì)因希望獲得業(yè)務(wù)而可能成為P2（投資人），因此他們?cè)谕�一個(gè)PPP項(xiàng)目中具有雙重身份，但具體承擔(dān)主體和職責(zé)又有顯著差異，這在過去幾十年國內(nèi)外的PPP實(shí)踐中都很常見。過去三年間，項(xiàng)目規(guī)模較大的PPP項(xiàng)目，基本上都是工程公司和基金（含政府主導(dǎo)的基金和純產(chǎn)業(yè)基金）聯(lián)手做股東，工程公司從施工利潤中切分部分給基金，這樣既減少了工程公司資本金出資額，也滿足了基金的回報(bào)要求，還避免了要求政府承諾固定回報(bào)或補(bǔ)足回報(bào)等問題。

　　P4領(lǐng)域的變化主要是建筑市場(chǎng)內(nèi)部競(jìng)爭(zhēng)日趨激烈，要求他們向P2而且是長(zhǎng)期P2轉(zhuǎn)型，并向運(yùn)營環(huán)節(jié)延伸。這不僅對(duì)工程公司提出了全產(chǎn)業(yè)鏈集成的要求，也必然會(huì)對(duì)傳統(tǒng)建筑市場(chǎng)的建設(shè)管理體系提出改革和創(chuàng)新的要求，如工程咨詢、招標(biāo)代理、造價(jià)、監(jiān)理等第三方機(jī)構(gòu)在PPP項(xiàng)目中的委托代理問題等。

　　第三方機(jī)構(gòu)或?qū)＜遥≒5）

　　這三年來，可以說PPP第三方機(jī)構(gòu)是發(fā)展最快也是數(shù)量增長(zhǎng)相對(duì)最快的一個(gè)群體。作為PPP方案牽頭顧問、財(cái)務(wù)顧問、法律顧問的咨詢公司、律師事務(wù)所、會(huì)計(jì)師事務(wù)所等機(jī)構(gòu)如雨后春筍般涌現(xiàn)，使得這個(gè)行業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)在短短三年內(nèi)從藍(lán)海變成了紅海，咨詢服務(wù)費(fèi)的急劇下降可以作為重要的驗(yàn)證指標(biāo)，隨之帶來的咨詢服務(wù)模板化、短頻快現(xiàn)象也越來越明顯。這反映出這個(gè)行業(yè)還處于一個(gè)快速發(fā)展、進(jìn)步的階段。

　　而且，為幫助政府能力建設(shè)和規(guī)范咨詢業(yè)的發(fā)展，兩部委先后建立了各自的PPP專家?guī)�，同時(shí)，有些地方政府也建立起相關(guān)咨詢機(jī)構(gòu)庫和專家?guī)臁?/span>

　　如此快速的發(fā)展雖然留下了一些問題，但對(duì)于推動(dòng)PPP發(fā)展還是起到了積極的作用，當(dāng)然，很多實(shí)務(wù)專家也已經(jīng)享受到了較大的經(jīng)濟(jì)收益。

　　此外，學(xué)術(shù)界對(duì)PPP的關(guān)注也迅速加大。這三年來，獲得國內(nèi)最頂級(jí)的國家自然科學(xué)基金項(xiàng)目資助的PPP課題已達(dá)19項(xiàng)，雖然與其他傳統(tǒng)學(xué)科相比算少，但對(duì)PPP這個(gè)新興領(lǐng)域已屬不少。而且研究領(lǐng)域也逐漸從原來的項(xiàng)目管理、工程管理視角向公共管理、經(jīng)濟(jì)管理、組織管理等視角拓展，如PPP項(xiàng)目“契約關(guān)系”二元綜合治理機(jī)制、PPP項(xiàng)目混合組織人為風(fēng)險(xiǎn)、PPP項(xiàng)目的契約設(shè)計(jì)與優(yōu)化、PPP項(xiàng)目合作方利益侵占和協(xié)同控制、PPP項(xiàng)目爭(zhēng)端談判及其治理機(jī)制等。

　　公眾或百姓（P6）

　　這三年來，作為公眾可行使的PPP公眾參與權(quán)似乎沒有顯著進(jìn)展，公眾仍舊缺乏對(duì)PPP項(xiàng)目需求的直接表達(dá)渠道，不過財(cái)政部建立的綜合信息平臺(tái)和不久前發(fā)布的PPP項(xiàng)目信息公開暫行管理辦法辦法（征求意見稿），將為下一步公眾的參與打下了基礎(chǔ)。

　　在公眾群體中，有兩類特殊群體需要著重提出，他們?cè)谶@三年發(fā)揮了重要作用也有了顯著變化。第一類是高校和培訓(xùn)機(jī)構(gòu)（含高校中的培訓(xùn)機(jī)構(gòu)）。培訓(xùn)機(jī)構(gòu)在這幾年比高校對(duì)PPP人才培養(yǎng)的影響更大，有權(quán)威性的培訓(xùn)機(jī)構(gòu)主要包括財(cái)政部PPP中心組織的系列培訓(xùn)、北京國家會(huì)計(jì)學(xué)院、清華大學(xué)國際工程項(xiàng)目管理研究院、清華大學(xué)PPP研究中心，以及有關(guān)行業(yè)協(xié)會(huì)等，社會(huì)上大量涌現(xiàn)的各類培訓(xùn)機(jī)構(gòu)恕不在此提及。與此同時(shí)，部分高校開始成立PPP（研究）中心，建立博士后流動(dòng)站，開始相關(guān)課程并籌備碩士學(xué)位，而已經(jīng)對(duì)PPP有所研究的部分高校也積極向國家自然科學(xué)基金、國家社會(huì)科學(xué)基金等申請(qǐng)課題，未來PPP人才將會(huì)專業(yè)素質(zhì)更高。

　　第二類是媒體（含紙質(zhì)媒體、電子媒體，包括微信和微博公眾號(hào)等）。隨著PPP變成熱詞，各大搜索引擎對(duì)PPP相關(guān)報(bào)道的推送大量增加、PPP檢索頻率也快速變大，各類媒體也都相繼報(bào)道PPP。不過媒體關(guān)于PPP的報(bào)道水平還有待進(jìn)一步提高，目前其只起到了新聞傳播的作用，無法替代PPP專業(yè)知識(shí)傳播。

　　未來發(fā)展趨勢(shì)

　　中國PPP這三年，可謂發(fā)展與問題并存、進(jìn)步與矛盾齊飛。PPP不僅僅是市場(chǎng)行為，更是政府意志，期待未來中國PPP在更有頂層的設(shè)計(jì)和協(xié)調(diào)、更加公平的環(huán)境、更加有遠(yuǎn)見和公開的理念支撐下，朝著更加可持續(xù)的方向發(fā)展，形成我國PPP發(fā)展常態(tài)化的局面，也為下一步中國PPP走出去做好充分的準(zhǔn)備。

PPP三年改革成效超預(yù)期 中國PPP發(fā)展或改寫全球格局