《排污許可管理辦法》的編制背景

來(lái)源 ：中國(guó)排污許可

近日，《排污許可管理辦法》開始征求意見，在本公眾號(hào)對(duì)話框內(nèi)回復(fù)“管理辦法”，或點(diǎn)擊左下方“閱讀原文”進(jìn)入環(huán)保部官方網(wǎng)站征求意見欄目，獲取《排污許可管理辦法》（征求意見稿）全文。歡迎大家提出意見和建議，以便下一步的修改和完善。

為了讓大家能夠更好地了解《排污許可管理辦法》，我們就其定位、作用以及它在整個(gè)排污許可制度法規(guī)體系建設(shè)過(guò)程中的角色做一些解釋說(shuō)明，供大家參考。

2016年12月，為了加快落實(shí)國(guó)務(wù)院《控制污染物排放許可制實(shí)施方案》，給火電、造紙兩個(gè)率先發(fā)證的行業(yè)提供依據(jù)和指導(dǎo)，環(huán)保部發(fā)布了《排污許可證管理暫行規(guī)定》（環(huán)水體[2016]186號(hào)文），主要是明確排污許可證的內(nèi)容以及核發(fā)程序。“暫行規(guī)定”為首輪發(fā)證工作提供了支撐，確保兩個(gè)行業(yè)排污許可證核發(fā)工作地順利完成。但在工作實(shí)踐中，“暫行規(guī)定”也暴露出法律級(jí)別不足，沒有罰則，內(nèi)容不夠具體、明確等問題。為確保完成2020年排污許可制度全面覆蓋所有固定污染源的任務(wù)，迫切需要在現(xiàn)有法律框架下，制定一部規(guī)范全國(guó)排污許可管理工作的部門規(guī)章，同時(shí)也為排污許可管理?xiàng)l例的制定奠定立法的技術(shù)基礎(chǔ)和實(shí)踐基礎(chǔ)。

《排污許可管理辦法》需要在“暫行規(guī)定”的基礎(chǔ)上進(jìn)一步充實(shí)和完善許可證管理工作要求的相關(guān)內(nèi)容，體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

第一，在部門規(guī)章權(quán)限范圍內(nèi)明確違反排污許可規(guī)定的罰則。現(xiàn)有法律已經(jīng)對(duì)無(wú)證排污、超過(guò)排放標(biāo)準(zhǔn)和總量控制要求排污、不按許可證規(guī)定開展自行監(jiān)測(cè)等違法行為做了相應(yīng)的處罰規(guī)定。但企業(yè)雖然符合排放標(biāo)準(zhǔn)和總量控制要求但違反許可證排污的行為，包括排放量和排放濃度等排放要求，也包括企業(yè)臺(tái)賬記錄和執(zhí)行報(bào)告等管理要求，缺乏處罰依據(jù)，需要進(jìn)一步完善。因此，“管理辦法”試圖在部門規(guī)章的框架內(nèi)，對(duì)這些行為予以處罰規(guī)定，從而對(duì)今后在“條例”當(dāng)中解決這些問題提供實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

第二，對(duì)負(fù)責(zé)排污許可證核發(fā)與監(jiān)管的環(huán)保部門，一方面進(jìn)一步明確其責(zé)任，規(guī)定了嚴(yán)格問責(zé)的要求；另一方面，參考食品藥品、安全生產(chǎn)等領(lǐng)域立法經(jīng)驗(yàn)，提出在完整落實(shí)監(jiān)管部門責(zé)任的前提下的免責(zé)條款。這些都是為適應(yīng)排污許可制度改革力圖建立的對(duì)固定污染源管理的新型責(zé)任體系。同時(shí)，管理辦法還針對(duì)服務(wù)于排污許可相關(guān)工作的技術(shù)單位提出法律責(zé)任。

第三，明確污染治理的可行技術(shù)，持證單位的自行監(jiān)測(cè)、臺(tái)賬記錄、執(zhí)行報(bào)告等相關(guān)制度。這些內(nèi)容是排污許可制度實(shí)施完整邏輯鏈條的重要環(huán)節(jié)，也是企業(yè)按證運(yùn)行的重要依據(jù)。

第四，解決“暫行規(guī)定”實(shí)施過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的具體的問題，細(xì)化落實(shí)可操作性。比如說(shuō)省級(jí)環(huán)保部門是否發(fā)證；排污許可重點(diǎn)管理與重點(diǎn)排污單位名錄的關(guān)系；生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)產(chǎn)所與排放口位于不同行政區(qū)域時(shí)如何發(fā)證；新標(biāo)準(zhǔn)發(fā)布如何在排污許可證規(guī)定；第三方技術(shù)支持機(jī)構(gòu)如何參與排污許可；涉密項(xiàng)目如何申請(qǐng)排污許可；如何與現(xiàn)有地方排污許可證銜接等具體情形。這些問題都在火電和造紙首批行業(yè)排污許可證核發(fā)過(guò)程中呈現(xiàn)出來(lái)，我們?cè)?ldquo;管理辦法”中細(xì)化這些內(nèi)容，強(qiáng)化可操作性。

目前“管理辦法”的征求意見稿已經(jīng)基本具備了這樣的內(nèi)容格局：

1

增加對(duì)排污單位8個(gè)方面的處罰條款，包括無(wú)證排污、超許可事項(xiàng)排污、未及時(shí)辦理手續(xù)、證書管理不善、材料弄虛作假、自行監(jiān)測(cè)違法、臺(tái)賬和報(bào)告違法、未公開信息等8種違規(guī)行為的處罰原則。

2

細(xì)化排污許可的可行技術(shù)、自行監(jiān)測(cè)、臺(tái)賬記錄和執(zhí)行報(bào)告等制度規(guī)定，明確由環(huán)保部負(fù)責(zé)制定相關(guān)技術(shù)規(guī)范，并將現(xiàn)有已經(jīng)發(fā)布或擬征求意見的技術(shù)規(guī)范中的主要原則納入“管理辦法”中。

3

鼓勵(lì)第三方技術(shù)機(jī)構(gòu)參與排污許可管理。根據(jù)地方核發(fā)部門反映的地方環(huán)保部門技術(shù)力量薄弱，難以承擔(dān)排污許可技術(shù)審核工作的情況，提出環(huán)境保護(hù)主管部門和排污單位在排污許可證核發(fā)監(jiān)管與申請(qǐng)當(dāng)中均可自主委托第三方技術(shù)機(jī)構(gòu)參與的規(guī)定，但責(zé)任主體仍為核發(fā)監(jiān)管機(jī)構(gòu)和排污單位。

4

在明確行政機(jī)關(guān)不作為亂作為進(jìn)行問責(zé)的基礎(chǔ)上，增加了盡職免責(zé)條款，對(duì)排污單位提供虛假信息導(dǎo)致錯(cuò)誤核發(fā)許可證、已對(duì)無(wú)證企業(yè)作出責(zé)令整改或者停產(chǎn)整頓決定但排污單位擅自排污等6種情形提出盡職免責(zé)條款。

5

提出排污單位主動(dòng)報(bào)告異常或超標(biāo)情況可減輕處罰的規(guī)定。排污許可要逐步對(duì)企業(yè)的排放行為進(jìn)行真正的全過(guò)程監(jiān)管，則必須要建立基于誠(chéng)信體系的“容錯(cuò)機(jī)制”。“管理辦法”參考美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家排污許可管理的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于企業(yè)在開停機(jī)等特殊時(shí)段很難達(dá)到正常排放水平的情形，要求進(jìn)一步明確企業(yè)的環(huán)保主體責(zé)任，在季度或月執(zhí)行報(bào)告中要求企業(yè)提交“超標(biāo)排放和污染防治設(shè)施異常情況”的說(shuō)明，同時(shí)環(huán)保部門可對(duì)其中影響程度較輕、影響范圍較小的情形予以減輕處罰。

6

細(xì)化了排污許可證內(nèi)容的表述，明晰了許可證內(nèi)容的相互邏輯關(guān)系。將排污許可證的內(nèi)容分為基本信息、記載事項(xiàng)、許可要求和管理要求四方面內(nèi)容。明確了基本信息、記載事項(xiàng)的真實(shí)性、完整性由申請(qǐng)排污許可證的排污單位承擔(dān)主體責(zé)任，環(huán)保部門依據(jù)申請(qǐng)內(nèi)容，對(duì)許可事項(xiàng)和管理要求進(jìn)行審核確定。這樣的分類，與后續(xù)執(zhí)法監(jiān)管以及責(zé)任體系形成一一對(duì)應(yīng)關(guān)系。排污許可證執(zhí)法的內(nèi)容主要包括無(wú)證排污和不按證排污，對(duì)于無(wú)證排污行為，主要基于基本信息和記載事項(xiàng)進(jìn)行判定。對(duì)于不按證排污的執(zhí)法，則主要基于許可事項(xiàng)和管理要求進(jìn)行判定。

7

明確涉密的排污單位排污許可管理程序。涉及國(guó)家秘密的排污單位不在管理信息平臺(tái)上申請(qǐng)排污許可證，應(yīng)按保密規(guī)定執(zhí)行，并由核發(fā)部門向管理信息平臺(tái)申請(qǐng)排污許可證編碼。

8

在核發(fā)權(quán)限方面對(duì)省級(jí)規(guī)章進(jìn)行放權(quán)。根據(jù)地方排污許可工作調(diào)度情況，有多個(gè)省、自治區(qū)明確省級(jí)環(huán)保部門要發(fā)證，考慮到我國(guó)幅員遼闊，部分地區(qū)的地市和縣級(jí)環(huán)保部門監(jiān)管能力尚不足，“管理辦法”的征求意見稿中明確，省級(jí)法規(guī)規(guī)章對(duì)核發(fā)權(quán)限另有規(guī)定的從其規(guī)定。

9

進(jìn)一步梳理了“管理辦法”的層次邏輯，提高可操作性。將“暫行規(guī)定”中的管理范圍、差異化管理的相關(guān)條款細(xì)化為許可對(duì)象、分類管理、分級(jí)許可、許可技術(shù)規(guī)范、統(tǒng)一編碼等內(nèi)容；將“暫行規(guī)定”中的審核與發(fā)證要求，分成許可條件和不予許可情形兩個(gè)條款。

10

增加相關(guān)名詞解釋。為方便大家對(duì)“管理辦法”的理解和提高其可操作性，增加了對(duì)“無(wú)證排污”行為六種情形的解釋以及對(duì)“實(shí)際負(fù)責(zé)人”的解釋。

《排污許可管理辦法》的征求意見稿是在現(xiàn)行法律法規(guī)所規(guī)定的原則、要求基礎(chǔ)上編制完成，對(duì)推動(dòng)排污許可制度的實(shí)施有至關(guān)重要的意義，不僅與負(fù)責(zé)發(fā)證和監(jiān)管的行政機(jī)關(guān)及工作人員的工作密切相關(guān)，更與申請(qǐng)和按證排污的排污單位的切身利益息息相關(guān)，因此，需要廣泛而慎重地吸納各方面的意見，希望得到大家的支持。

聯(lián)系人：環(huán)境保護(hù)部規(guī)劃財(cái)務(wù)司 呂曉君、童莉

通信地址：北京市西直門南小街115號(hào)

郵政編碼：100035

電話：010-66103155、010-66556247

郵箱：pwxkbgs@163.com

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原創(chuàng)2017-07-19中國(guó)給水排水雜志water8848

住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部

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編者按

截至目前，國(guó)內(nèi)尚未發(fā)現(xiàn)對(duì)污水中潛能進(jìn)行定量計(jì)算的報(bào)道，對(duì)于污水潛能大多引用國(guó)外數(shù)據(jù)，并引發(fā)一些質(zhì)疑。為此，北京建筑大學(xué)中—荷未來(lái)污水處理技術(shù)研發(fā)中心郝曉地教授團(tuán)隊(duì)試圖通過(guò)之前已建立的能量平衡與計(jì)算模型，分別定量計(jì)算污水中蘊(yùn)含的化學(xué)能與熱能含量，以詮釋污水潛能的蘊(yùn)藏量以及可以回收利用的價(jià)值，讓業(yè)內(nèi)人士真正了解污水潛能的來(lái)源與豐量。