美國(guó)非點(diǎn)源參與點(diǎn)源水質(zhì)交易的法律問題研究
過去數(shù)十年間，美國(guó)依據(jù)《清潔水法》對(duì)點(diǎn)源污染（以下簡(jiǎn)稱點(diǎn)源）進(jìn)行監(jiān)管，在水質(zhì)改善上取得了一定的成就[1]3。與此同時(shí)，非點(diǎn)源污染（以下簡(jiǎn)稱非點(diǎn)源）控制的責(zé)任轉(zhuǎn)移給了各州，各州在很大程度上通過自愿性激勵(lì)措施來解決非點(diǎn)源控制問題[2]。美國(guó)環(huán)境保護(hù)署認(rèn)為，當(dāng)前非點(diǎn)源（一般指農(nóng)業(yè)源）是美國(guó)水質(zhì)惡化的主因，控制非點(diǎn)源是水污染控制最能奏效的突破口[1]4，5。點(diǎn)源與非點(diǎn)源交易需在單一或多個(gè)點(diǎn)源與單一或多個(gè)非點(diǎn)源之間訂有交易協(xié)議。非點(diǎn)源通過實(shí)施最佳管理措施將污染負(fù)荷降至業(yè)已建立的基線值之下，并將產(chǎn)生的排污削減信用銷售給點(diǎn)源。經(jīng)交易，點(diǎn)源可以較低成本來達(dá)到水質(zhì)污染物的排放限制（WQBELs）值。如果能充分地計(jì)量和審核，非點(diǎn)源將因有助于點(diǎn)源達(dá)到WQBELs的要求而得到補(bǔ)償。點(diǎn)源可通過其中任一方式向非點(diǎn)源采購(gòu)排污削減信用：一是通過與非點(diǎn)源或某組非點(diǎn)源的負(fù)責(zé)實(shí)體所管理的項(xiàng)目合作而直接獲得；二是通過與非點(diǎn)源信用交換而取得。目前，在核算非點(diǎn)源產(chǎn)生的排污消減信用上存在一定的技術(shù)挑戰(zhàn)和不確定性，因此許可授權(quán)機(jī)構(gòu)應(yīng)對(duì)如何測(cè)量非點(diǎn)源污染物負(fù)荷的不確定性作出滿意說明，并為非點(diǎn)源排污削減信用設(shè)定公平的基線值[3]。從交易結(jié)構(gòu)來看，美國(guó)目前最普遍的水質(zhì)交易類型是點(diǎn)源對(duì)非點(diǎn)源交易，這具有一定的合理性，因?yàn)辄c(diǎn)源與非點(diǎn)源處理的邊際成本差別很大，具有很大的激勵(lì)作用，具備讓污染者從交易中獲得更多惠益的潛力[1]。
我國(guó)于2010年2月發(fā)布的污染源普查公報(bào)顯示，農(nóng)業(yè)污染作為典型的非點(diǎn)源對(duì)水環(huán)境的影響較大，因此必須把農(nóng)業(yè)源污染防治納入環(huán)境保護(hù)的重要議程[4]。2009年嘉興市環(huán)境保護(hù)局與環(huán)境保護(hù)部規(guī)劃院簽訂合同，開展非點(diǎn)源參與排污權(quán)交易試點(diǎn)工作，此項(xiàng)工作成果將直接被運(yùn)用于國(guó)家正在制定的排污權(quán)交易政策中，對(duì)推動(dòng)全國(guó)的排污權(quán)有償使用和交易具有重大意義[5]。
他山之石，可以攻玉。筆者通過對(duì)美國(guó)水質(zhì)交易的立法及實(shí)踐進(jìn)行深入分析，評(píng)析其得失，以期對(duì)我國(guó)非點(diǎn)源參與點(diǎn)源水質(zhì)交易試點(diǎn)工作給予一定的啟示。
1.美國(guó)非點(diǎn)源參與點(diǎn)源水質(zhì)交易的法律基礎(chǔ)
1.1 水質(zhì)交易政策的歷史演進(jìn)
美國(guó)是最早關(guān)注非點(diǎn)源治理的國(guó)家。1972年修訂后的《聯(lián)邦水污染控制法》首次明確要控制非點(diǎn)源。1977年頒布的《清潔水法》進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)非點(diǎn)源控制的重要性[6]。《清潔水法》第402節(jié)確立了國(guó)家污染物排放消除制度（以下簡(jiǎn)稱NPDES），用于控制來自點(diǎn)源排放的污染。NPDES要求每個(gè)點(diǎn)源排放者向地表水體排污之前必須申領(lǐng)排污許可證�！肚鍧嵥ā返�303節(jié)要求各州對(duì)沒有達(dá)到水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)的水體制定日最大負(fù)荷總量計(jì)劃（以下簡(jiǎn)稱TMDLs）；第309節(jié)建立了為處理地表污染徑流的非點(diǎn)源控制項(xiàng)目；第208節(jié)要求制定和實(shí)施區(qū)域范圍內(nèi)的廢物處理管理規(guī)劃，明確提出非點(diǎn)源污染治理，同時(shí)授權(quán)聯(lián)邦政府提供資助，以分擔(dān)制定區(qū)域廢物處理規(guī)劃的成本。《海岸帶管理法修正案（CLARA）》是第2個(gè)直接處理非點(diǎn)源污染的聯(lián)邦制法，其建立了海岸帶非點(diǎn)源污染控制機(jī)制[1]。以上規(guī)定為美國(guó)推行水質(zhì)交易（含非點(diǎn)源對(duì)點(diǎn)源交易）提供了基本的法律規(guī)范基礎(chǔ)。
美國(guó)在水質(zhì)交易的研究。試點(diǎn)。推廣和立法等方面進(jìn)行了大量長(zhǎng)期的實(shí)踐。為有序推進(jìn)全美范圍內(nèi)水質(zhì)交易的試點(diǎn)工作，美國(guó)環(huán)境保護(hù)署于2003年1月發(fā)布了《最終水質(zhì)交易政策》[7]184。2004年11月又公布了《水質(zhì)交易評(píng)價(jià)手冊(cè)》，水質(zhì)交易政策成為21世紀(jì)美國(guó)水污染控制的主導(dǎo)政策[8]。2006年美國(guó)環(huán)境保護(hù)署水辦公室（以下簡(jiǎn)稱EPAOW）與美國(guó)農(nóng)業(yè)部自然資源保護(hù)局簽署了《伙伴協(xié)議》，為點(diǎn)源與非點(diǎn)源之間水質(zhì)交易提供更為堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。為支持水質(zhì)信用交易，EPAOW將提供財(cái)政援助。業(yè)務(wù)指導(dǎo)和培訓(xùn)[9]。
2007年美國(guó)環(huán)境保護(hù)署發(fā)布了《水質(zhì)交易許可證編寫者工具包》[7]189，這是第1本關(guān)于設(shè)計(jì)和實(shí)施水質(zhì)交易項(xiàng)目的入門手冊(cè)。該工具包有助于NPDES許可證管理部門將交易條款納入許可證規(guī)定中，這將有助于改善全國(guó)范圍內(nèi)所有交易項(xiàng)目的質(zhì)量和一致性。
2008年美國(guó)又發(fā)布了《水質(zhì)交易評(píng)價(jià)最終報(bào)告》，提出了關(guān)于水質(zhì)交易的5條推薦性意見[10]。工具包和最終報(bào)告雖不具有法律效力，但對(duì)于推動(dòng)水質(zhì)交易工作卻有重要的不可忽視的指導(dǎo)作用。
1.2 聯(lián)邦法律關(guān)于非點(diǎn)源參與點(diǎn)源水質(zhì)交易的規(guī)定
水質(zhì)交易作為改善受損水體水質(zhì)的重要工具，其主要的驅(qū)動(dòng)力在于對(duì)排污單位（一般指點(diǎn)源）施加了更嚴(yán)格的監(jiān)管要求。根據(jù)《清潔水法》規(guī)定，各州監(jiān)管機(jī)構(gòu)需為受損水體制定TMDLs作為實(shí)現(xiàn)水質(zhì)達(dá)標(biāo)的路線圖。TMDLs的目標(biāo)之一就是將可分配的污染負(fù)荷分配到各個(gè)污染源，包括點(diǎn)源和非點(diǎn)源，同時(shí)要考慮安全臨界值和季節(jié)性的變化，并采取適當(dāng)?shù)奈廴究刂拼胧﹣肀ＷC目標(biāo)水體達(dá)到相應(yīng)的水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)[11]。如果沒有實(shí)現(xiàn)TMDLs的污染物削減要求，則視為排污單位違反了州和聯(lián)邦法律的規(guī)定[12]。這里既涉及非點(diǎn)源參與水質(zhì)交易的法律依據(jù)，也涉及法律責(zé)任的確定問題。
1.2.1 《清潔水法》關(guān)于交易項(xiàng)目的現(xiàn)有授權(quán)
《清潔水法》并未明確規(guī)定可通過水質(zhì)交易來滿足水質(zhì)目標(biāo)，只能從清潔水法關(guān)鍵條款中的寬泛性語(yǔ)言來推斷出授權(quán)開發(fā)交易項(xiàng)目的必要性。交易項(xiàng)目似乎通過出水限制指標(biāo)（第302節(jié)）和水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)施規(guī)劃（第303節(jié)）獲得授權(quán)，這些嚴(yán)格的指標(biāo)及標(biāo)準(zhǔn)是交易項(xiàng)目進(jìn)行的前提。《清潔水法》中與交易項(xiàng)目最具相關(guān)的內(nèi)容依然是TMDLs計(jì)劃與非點(diǎn)源管理項(xiàng)目[13]。
1.2.2 交易項(xiàng)目的法律責(zé)任
水質(zhì)交易與傳統(tǒng)監(jiān)管方式有較大的差異。雖然《清潔水法》提出的可替代控制策略和TMDLs結(jié)構(gòu)，為全面接受第319節(jié)所鼓勵(lì)的革新性非點(diǎn)源控制交易項(xiàng)目奠定了基礎(chǔ)，但是這些項(xiàng)目具體的實(shí)施和操作還要參考美國(guó)環(huán)境保護(hù)署及各州所擬定的指南或水質(zhì)交易政策。
在如何防止交易項(xiàng)目偏離水質(zhì)目標(biāo)上，《清潔水法》還提供了另外的相關(guān)指南，主要表現(xiàn)在反退化和反倒退條款方面[6]86。反退化和反倒退條款互相聯(lián)系，是《清潔水法》的核心。此外，公民強(qiáng)制執(zhí)行規(guī)定（公民訴訟條款）為確保遵守排放限值提供了強(qiáng)有力保障，可作為美國(guó)環(huán)境保護(hù)署的強(qiáng)制執(zhí)法的輔助手段。
1.3 州法律關(guān)于與非點(diǎn)源交易的授權(quán)
TMDLs項(xiàng)目成功與否主要體現(xiàn)在TMDLs在州層面是否能更有效地控制非點(diǎn)源。隨著非點(diǎn)源污染的危害日益凸顯，美國(guó)聯(lián)邦政府對(duì)非點(diǎn)源的關(guān)注程度逐步加深，并制定相應(yīng)的水質(zhì)改善規(guī)劃。但是，非點(diǎn)源在歷史上并未成為監(jiān)管的首要目標(biāo)，各州在很大程度上依賴于自愿監(jiān)管而非強(qiáng)制執(zhí)行，農(nóng)業(yè)徑流污染尤其如此。
州法律強(qiáng)制手段的可行性及執(zhí)法力度是非點(diǎn)源得以有效控制的最直接保證。實(shí)際上，不少州均有相關(guān)的法律實(shí)踐。以弗吉尼亞州為例，2005年1月，該州正式簽署了切薩皮克海灣（以下簡(jiǎn)稱 “海灣”）的營(yíng)養(yǎng)物和沉積物削減戰(zhàn)略。該立法創(chuàng)建了海灣流域營(yíng)養(yǎng)物信用交換項(xiàng)目，并為海灣內(nèi)的點(diǎn)源與非點(diǎn)源提供了交易渠道來滿足法定營(yíng)養(yǎng)物削減的機(jī)會(huì)。該立法提出點(diǎn)源排污單位通過購(gòu)買非點(diǎn)源所產(chǎn)生的營(yíng)養(yǎng)物削減來抵消自身超出負(fù)荷總量限制的新增或擴(kuò)增的營(yíng)養(yǎng)物排放。2006年該州又通過了切薩皮克流域總氮�？偭着欧藕蜖I(yíng)養(yǎng)物交易的綜合污染物排放消除制度（VPDES）流域許可證條例，立法授權(quán)在該州界內(nèi)的切薩皮克流域及其支流實(shí)施營(yíng)養(yǎng)物交換項(xiàng)目。立法中規(guī)定，弗吉尼亞州環(huán)境質(zhì)量部（DEQ）負(fù)責(zé)為重大點(diǎn)源排污單位制定和發(fā)布流域綜合許可證，排污單位依據(jù)許可證向該流域及其支流排放營(yíng)養(yǎng)物。該許可證規(guī)定了營(yíng)養(yǎng)物交易的基本規(guī)則。這些規(guī)則包括綱領(lǐng)性和技術(shù)性的規(guī)定，交易抵消必須遵守流域許可證的有關(guān)規(guī)定[14]。
2.非點(diǎn)源參與點(diǎn)源水質(zhì)交易項(xiàng)目
2.1 非點(diǎn)源參與點(diǎn)源水質(zhì)交易概況
以北卡羅來納州Tar-Pamlico交易項(xiàng)目為例，在進(jìn)行非點(diǎn)源參與點(diǎn)源水質(zhì)交易項(xiàng)目中，監(jiān)管機(jī)構(gòu)為所有的點(diǎn)源設(shè)定營(yíng)養(yǎng)物年度許可排放總量，取代了以往以濃度為指標(biāo)的月度限值。然而，這些點(diǎn)源并不接受個(gè)人分配，而是通過團(tuán)體協(xié)定的方式來滿足污染物排放總量控制的目標(biāo)。由15個(gè)污水處理廠（稱協(xié)會(huì)）與北卡羅來納州政府一起達(dá)成了團(tuán)體總量控制協(xié)議。該協(xié)會(huì)的成員不直接交易其許可證指標(biāo)，而是通過一個(gè)內(nèi)部協(xié)議將協(xié)會(huì)整體的排放量維持在總量控制水平之內(nèi)。如果營(yíng)養(yǎng)物排放量超過了制定的分配份額，該協(xié)會(huì)必須為超出部分支付一定的費(fèi)用。該項(xiàng)目的實(shí)施介于總量控制與交易制度和稅收超額預(yù)征（僅對(duì)于點(diǎn)源而言）制度之間的一個(gè)混合制度[1]77，以交易和稅收相結(jié)合的方法來實(shí)現(xiàn)排放總量控制目標(biāo)。該流域協(xié)會(huì)成員之間可以以最符合成本效益的方式來交易其排放指標(biāo)以實(shí)現(xiàn)整體排放限值[6]87，88。
水質(zhì)交易項(xiàng)目是點(diǎn)源對(duì)點(diǎn)源以及點(diǎn)源對(duì)非點(diǎn)源之間的交易。交易的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)為票據(jù)交換所。州交易機(jī)構(gòu)打破了點(diǎn)源與非點(diǎn)源之間的原有聯(lián)系，為減排信用設(shè)定了統(tǒng)一的價(jià)格。如果協(xié)會(huì)整體的排放量超出了控制總量，則協(xié)會(huì)需分擔(dān)一部分費(fèi)用（由農(nóng)業(yè)部門管理確定）來購(gòu)買未來減排信用，這些信用可在10年內(nèi)被儲(chǔ)存與贖回。這一特征對(duì)協(xié)會(huì)成員和州政府均帶來了好處。項(xiàng)目開始時(shí)，協(xié)會(huì)預(yù)先付款并獲得信用以抵消任何將來超出的負(fù)荷。水質(zhì)交易機(jī)構(gòu)使用這筆費(fèi)用來維持上述的那些項(xiàng)目，包括使用最佳管理措施和模擬系統(tǒng)的非點(diǎn)源項(xiàng)目，以改善水質(zhì)管理[15]。
把排污許可證分配給協(xié)會(huì)，即一個(gè)排污團(tuán)體，意味著將監(jiān)督機(jī)構(gòu)對(duì)該團(tuán)體污染控制決策權(quán)轉(zhuǎn)移給了協(xié)會(huì)。協(xié)會(huì)成員單位可使用必要的處理技術(shù)來達(dá)到協(xié)會(huì)關(guān)于氮和磷的排放總量要求。因此，該協(xié)會(huì)在成員間設(shè)立了一個(gè)內(nèi)部協(xié)議來控制營(yíng)養(yǎng)物的排放水平。這種內(nèi)部協(xié)議通過處罰保留程序?qū)崿F(xiàn)，即成員單位超標(biāo)排放污染物時(shí)，僅需將超排情況記錄在案而毋需馬上實(shí)施懲罰措施，這種處罰保留程序在非點(diǎn)源參與點(diǎn)源交易項(xiàng)目中通過保存每個(gè)成員的實(shí)際氮負(fù)荷排放記錄來發(fā)揮作用，如果發(fā)生超排現(xiàn)象，則可通過增加處理成本達(dá)標(biāo)排放，或者接受未來的排污處罰。在協(xié)會(huì)內(nèi)部使用該程序時(shí)，必須確保所有成員單位擴(kuò)大生產(chǎn)時(shí)均使用生物脫氮除磷工藝（BNR）。當(dāng)新增BNR處理工藝運(yùn)行后其污染物排放量仍然超出已分配的總量控制比例時(shí)，協(xié)會(huì)未要求成員單位為新增產(chǎn)能的排污支付罰款，僅是積累了相應(yīng)的處罰額度。每年要跟蹤罰款額度并逐年積累，為抵消累積的處罰額度，所有成員必須在下一年期間將負(fù)荷降到其總量控制水平之內(nèi)，還可通過提高污染物處理能力 “回購(gòu) ”已累積的處罰額度而無(wú)需支付任何現(xiàn)金[1]78。只要協(xié)會(huì)的排污總量不超出其分配的控制總量，各成員單位就不會(huì)真正被處罰。
由于票據(jù)交換所可降低識(shí)別被交易項(xiàng)目的成本，保證交易過程中低廉的水質(zhì)交易費(fèi)用，票據(jù)交換所可作為非點(diǎn)源成本分擔(dān)基金支付機(jī)構(gòu)。協(xié)會(huì)成員單位間的內(nèi)部交易協(xié)議使每家單位靈活調(diào)整其污染控制水平，滿足自身業(yè)務(wù)需求。該制度有助于協(xié)會(huì)成員節(jié)省大量資金，不必資金周轉(zhuǎn)，依據(jù)許可證運(yùn)營(yíng)[1]78。
北卡羅來納州為交易項(xiàng)目設(shè)置了3個(gè)階段的總量控制目標(biāo)，并關(guān)注各階段的進(jìn)展情況。州政府鼓勵(lì)交易有關(guān)方在初始階段就積極參與總量控制中。北卡羅來納州政府提出第1階段（1991—1994年），點(diǎn)源污染控制總量必須達(dá)到總體逐漸下降的要求，當(dāng)然這種要求并不嚴(yán)格。而非點(diǎn)源的污染控制采取自愿原則。因此，第1階段缺乏交易活動(dòng)。第2階段（1995—2004年），總排放量逐漸降至某一穩(wěn)定的總量控制水平，對(duì)非點(diǎn)源也提出了一定的削減要求�？傮w而言，在1990—2003年，協(xié)會(huì)在入河總污染負(fù)荷增加約30%的情況下，卻將河流的氮負(fù)荷降低了約45%，磷負(fù)荷降低了60%以上[16]。第3階段（2005—2014年）給出的目標(biāo)是保持穩(wěn)定的污染削減量，并確定從農(nóng)業(yè)非點(diǎn)源削減30%的營(yíng)養(yǎng)物[17]。
2.2 非點(diǎn)源參與點(diǎn)源水質(zhì)交易評(píng)析
2.2.1 交易的驅(qū)動(dòng)力
TMDLs在非點(diǎn)源參與點(diǎn)源水質(zhì)交易中具有至關(guān)重要的作用，所有受損水域最終都要建立TM-DLs。TMDLs為水質(zhì)交易（尤其在非點(diǎn)源控制）制定強(qiáng)制執(zhí)行的框架，評(píng)估全部污染物的最大排放限值，也為污染排放單位（包括點(diǎn)源和非點(diǎn)源）分配污染削減。如果沒有TMDLs，而僅以模糊的指導(dǎo)來實(shí)現(xiàn)削減污染的目標(biāo)就會(huì)變得困難。交易項(xiàng)目中的許多要素，如信用面值和分配。交易條件。交易項(xiàng)目的監(jiān)測(cè)和執(zhí)行，都能在TMDLs框架下得以完成[1]107。
2.2.2 為非點(diǎn)源創(chuàng)設(shè)強(qiáng)制執(zhí)行許可證
給非點(diǎn)源污染分配法律責(zé)任，關(guān)鍵在于為非點(diǎn)源創(chuàng)設(shè)強(qiáng)制執(zhí)行許可證。在措辭方面，許可證可能需要根據(jù)非點(diǎn)源的運(yùn)作單位。操作能力。生產(chǎn)活動(dòng)類型。農(nóng)業(yè)覆蓋的區(qū)域?qū)⒃鳛橐粋�(gè)較大集合的概念重新界定為小規(guī)模的。獨(dú)立的和可控的污染源，而不是把他們界定為分散的。難以控制和不可監(jiān)測(cè)的污染源[18]。流域內(nèi)非點(diǎn)源較多且運(yùn)作能力不同，把許可證分配給一組污染者，讓全部組員接受一個(gè)許可證或一個(gè)總量控制，如果效果良好的話，則不把許可證簽發(fā)給單個(gè)的非點(diǎn)源[1]112。
2.2.3 鼓勵(lì)綜合許可證或多參與人許可證
在同一流域內(nèi)可以有一個(gè)或一個(gè)以上的群組許可證。對(duì)流域內(nèi)當(dāng)事人發(fā)放許可證時(shí)，每個(gè)群組都同時(shí)受到同一許可證的潛在約束，這樣在監(jiān)測(cè)。評(píng)估及定性。確定優(yōu)先次序。規(guī)劃和執(zhí)行時(shí)，就可以實(shí)施統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。這種類型的許可證能降低交易費(fèi)用，使更多的污染數(shù)量與不同邊際控制成本相結(jié)合，從而在某一流域內(nèi)產(chǎn)生潛在的費(fèi)用節(jié)省。監(jiān)管機(jī)構(gòu)可通過協(xié)會(huì)下放污染控制決策的權(quán)力，即允許一群污染者組成一個(gè)協(xié)會(huì)，這個(gè)協(xié)會(huì)可由向同一水體排放相同污染物的同類產(chǎn)業(yè)或商業(yè)的污染者所組成。該協(xié)會(huì)可在其成員間執(zhí)行任何的內(nèi)部協(xié)議或交易策略，滿足群體分配的污染總量限制。政府機(jī)構(gòu)僅需對(duì)協(xié)會(huì)的削減程度進(jìn)行監(jiān)督和監(jiān)測(cè)�！ ”笨_來納州非點(diǎn)源參與點(diǎn)源水質(zhì)交易項(xiàng)目就是群組方法的成功范例。眾多公共污水處理廠組成的協(xié)會(huì)內(nèi)部達(dá)成了一個(gè)群組總量控制協(xié)議。協(xié)會(huì)的優(yōu)勢(shì)在于能靈活地遵守政府所制定的行政規(guī)章和最低要求，為政府監(jiān)管減少了成本。協(xié)會(huì)的成員可分享信息，并能在內(nèi)部管理污染，以更符合成本收益的方式來滿足群組的總量控制[1]119，120。
2.2.4 多方參與并實(shí)行成本分?jǐn)?/p>
在交易過程中，任何人都可以買賣污染削減信用，無(wú)論污染削尖信用的使用目的是什么。監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)鼓勵(lì)經(jīng)紀(jì)商。投資商。環(huán)保人士及其他市民購(gòu)買信用或用來轉(zhuǎn)手或停止其流通。在所有涉及交易及交易程序的當(dāng)事人可分?jǐn)偨灰壮杀�，或者要求主要受益人�?fù)擔(dān)管理費(fèi)用的基本部分。如北卡羅來納州非點(diǎn)源參與點(diǎn)源水質(zhì)交易項(xiàng)目中，成本的主要部分（根據(jù)時(shí)間和資金的條件）由點(diǎn)源排放者協(xié)會(huì)來承擔(dān)[1]116。
3.美國(guó)水質(zhì)交易對(duì)中國(guó)的啟示
通過對(duì)美國(guó)水質(zhì)交易政策的歷史演進(jìn)。法律基礎(chǔ)的考察以及個(gè)案的實(shí)證分析，可以給我國(guó)非點(diǎn)源參與點(diǎn)源水質(zhì)交易的試點(diǎn)工作一定啟示。
3.1 非點(diǎn)源參與點(diǎn)源水質(zhì)交易的法律依據(jù)有待完善
有學(xué)者認(rèn)為，在污染削減信用交易中，污染源通過過度管控以擁有待售的排污消減信用時(shí)，會(huì)帶來一定的管理風(fēng)險(xiǎn)問題。首先，《清潔水法》中設(shè)有反退化條款來確保水質(zhì)不會(huì)惡化，而過度管控的污染源會(huì)逐步返回到正常的遵守水平，這可能會(huì)違反《清潔水法》的反退化規(guī)定。第二，過度管控向監(jiān)管者表明，以符合成本效益的方式可以達(dá)到更嚴(yán)格的控制水平。這樣，未來制定的污染物排放標(biāo)準(zhǔn)會(huì)更加嚴(yán)格。上述的任何一種情形，都會(huì)削弱過度管控的激勵(lì)作用，侵蝕交易的基礎(chǔ)[19]。
《清潔水法》并沒有提到水質(zhì)交易，而且包含一些可能會(huì)阻礙交易的條款（如反倒退。反退化。許可證和公眾評(píng)論條款）。處理由立法模糊引起的一些復(fù)雜問題也需要花費(fèi)大量人員和精力。而那些負(fù)擔(dān)過重的許可證辦理員和謹(jǐn)慎的立法委員也許會(huì)不愿意或不能投入這么多的時(shí)間和精力。
我國(guó)的《水污染防治法》目前只規(guī)定了總量控制制度和排污許可制度，但至今沒有出臺(tái)具體的實(shí)施細(xì)則，也沒有類似NPDES許可證制度設(shè)計(jì)，更沒有關(guān)于反退化和反倒退這樣的規(guī)定，如果今后要建立國(guó)家層面的水質(zhì)交易制度，建議考慮為非點(diǎn)源參與點(diǎn)源水質(zhì)交易制定一套更靈活的許可政策和規(guī)則。
3.2 制定NPDES和TMDLs是非點(diǎn)源參與點(diǎn)源交易的必要前提
監(jiān)管要求促進(jìn)了對(duì)交易的需求，擴(kuò)大了交易的功能。TMDLs為交易確立了具有強(qiáng)制性的現(xiàn)實(shí)的框架，因?yàn)樗紤]到了所有潛在污染者在安全邊際和詳細(xì)實(shí)施規(guī)劃條件下保護(hù)水質(zhì)的能力。這種交易機(jī)制在相當(dāng)程度上依賴于負(fù)荷削減和實(shí)際TMDLs的實(shí)施規(guī)劃。目前，由于制定TMDLs計(jì)劃代價(jià)昂貴且耗時(shí)，因此不少州因?yàn)槿鄙儋Y金支持而沒有制定TMDLs計(jì)劃；但是缺乏TMDLs計(jì)劃，交易的設(shè)立就缺少了實(shí)在的框架。TMDLs計(jì)劃的延緩確定，肯定會(huì)阻礙交易項(xiàng)目。目前美國(guó)正加快制定最大日負(fù)荷總量以支持交易。
我國(guó)的總量控制制度與美國(guó)的TMDLs有一定的相似之處，而TMDLs計(jì)劃是在滿足水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)的條件下確定總量，其最大特點(diǎn)在于將污染物排放總量分為點(diǎn)源和非點(diǎn)源，并將總量合理地分配到非點(diǎn)源，為水質(zhì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)提供了保證。我國(guó)可以借鑒TMDLs的成功經(jīng)驗(yàn)在非點(diǎn)源參與點(diǎn)源水質(zhì)交易中進(jìn)行試點(diǎn)。
3.3 重視污染削減責(zé)任在不同污染者之間的公平分配
目前，點(diǎn)源和非點(diǎn)源在控制水污染中面臨著不同的監(jiān)管要求。非點(diǎn)源在許多區(qū)域中是導(dǎo)致水質(zhì)惡化問題的主因，然而管理控制并不嚴(yán)格，有時(shí)甚至以自愿為基礎(chǔ)。當(dāng)前水污染控制備受關(guān)注的焦點(diǎn)是它沒有對(duì)非點(diǎn)源施加強(qiáng)制性控制義務(wù)。
交易項(xiàng)目能逐步改善點(diǎn)源和非點(diǎn)源之間污染控制責(zé)任的公平性問題。交易有助于在污染源之間公平分配，這意味著那些能以更低成本削減污染的污染源應(yīng)該削減更多的污染。非點(diǎn)源與點(diǎn)源相比能以更低的成本產(chǎn)出污染削減信用，鼓勵(lì)非點(diǎn)源產(chǎn)出更多的污染削減信用，并將信用售賣給點(diǎn)源。點(diǎn)源和非點(diǎn)源之間的交易能為參與各方提供重大的惠益。
我國(guó)水污染的來源也主要來自點(diǎn)源與非點(diǎn)源。《水污染防治法》中對(duì)點(diǎn)源污染防治的責(zé)任給予了明確規(guī)定，而對(duì)來自農(nóng)業(yè)方面的非點(diǎn)源治理責(zé)任并未明確界定，原因在于非點(diǎn)源責(zé)任的執(zhí)行存在困難。而水質(zhì)交易，尤其是非點(diǎn)源參與點(diǎn)源水質(zhì)交易可能是解決該現(xiàn)狀的途徑之一，可以在控制水污染和責(zé)任的公平分配上實(shí)現(xiàn)雙贏。
3.4 加強(qiáng)跨部門合作以支持非點(diǎn)源參與點(diǎn)源交易
美國(guó)環(huán)境保護(hù)署與美國(guó)農(nóng)業(yè)部因各自職能的差異對(duì)待農(nóng)業(yè)社區(qū)水質(zhì)交易的視角也有所不同。美國(guó)環(huán)境保護(hù)署將交易視作符合成本效益的傳輸清潔水的路徑，而美國(guó)農(nóng)業(yè)部將交易看作是抵消農(nóng)民最佳管理措施成本的手段�？紤]到農(nóng)業(yè)社區(qū)的資源和信用能力問題，美國(guó)農(nóng)業(yè)部對(duì)特定水質(zhì)交易項(xiàng)目的資助也在不斷增長(zhǎng)。因此，美國(guó)農(nóng)業(yè)部在鼓勵(lì)農(nóng)民參與水質(zhì)交易項(xiàng)目中所起的作用是不容低估的。在很大程度上，美國(guó)環(huán)境保護(hù)署應(yīng)與美國(guó)農(nóng)業(yè)部一起理性地對(duì)待某些與交易有關(guān)的觀點(diǎn)和信息，與美國(guó)農(nóng)業(yè)部建立牢固的合作關(guān)系，共同解決非點(diǎn)源參與點(diǎn)源交易的障礙。美國(guó)環(huán)境保護(hù)署和美國(guó)農(nóng)業(yè)部自然資源保護(hù)局在自然資源保護(hù)項(xiàng)目和水質(zhì)交易項(xiàng)目的交叉部分應(yīng)加強(qiáng)合作。自然資源保護(hù)項(xiàng)目的參與者們不可能會(huì)放棄參與自然資源保護(hù)項(xiàng)目而擁有出售水質(zhì)交易信用的機(jī)會(huì)。2個(gè)部門的合作非常必要，一來環(huán)境保護(hù)可以更好地向農(nóng)業(yè)社區(qū)傳達(dá)；二來美國(guó)環(huán)境保護(hù)署和農(nóng)業(yè)部自然資源保護(hù)局可就環(huán)境品質(zhì)激勵(lì)項(xiàng)目資金的分配問題加強(qiáng)合作和信息共享。
我國(guó)點(diǎn)源與非點(diǎn)源的管理模式類似于美國(guó)，分屬于環(huán)境保護(hù)部和農(nóng)業(yè)部。水利部等行政部門，非點(diǎn)源參與點(diǎn)源水質(zhì)交易問題，同樣依賴于多部門的精誠(chéng)合作，簽訂合作協(xié)議，明確各自努力的目標(biāo)和方向，美國(guó)的做法值得思考和借鑒。
姜雙林，單位為武漢大學(xué)法學(xué)院。楊霞，單位為浙江農(nóng)林大學(xué)環(huán)境法治與社會(huì)發(fā)展研究中心。
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