作者簡介
余秀娟，系江蘇現(xiàn)代資產(chǎn)投資管理顧問有限公司PPP事業(yè)部研究員，現(xiàn)代研究院研究員。
摘要：PPP模式應(yīng)用到鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理不僅有污水治理的現(xiàn)實需求和市場前景，而且一系列國家政策文件更是奠定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理PPP運(yùn)作的政策基礎(chǔ)。本文根據(jù)我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)生活污水處理設(shè)施投資建設(shè)需求，有針對性提供BOT、ROT和TOT不同運(yùn)作方式，并對影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理PPP項目運(yùn)作的關(guān)鍵問題進(jìn)行分析，提出建議。
一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理背景
根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)境治理的相關(guān)界定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水是指人口在1萬人以下行政村和自然村，在日常生活或生產(chǎn)所產(chǎn)生的污水。
（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水治理勢在必行
隨著社會經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，居民經(jīng)濟(jì)收入不斷提高，居民的生活方式也發(fā)生了巨大變化，自來水的普及，衛(wèi)生潔具、洗衣機(jī)、沐浴等設(shè)施也走進(jìn)平常百姓家，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)人均生活用水量和污水排放量增加，同時由于化肥的大量應(yīng)用，減少了傳統(tǒng)農(nóng)家肥的使用，造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)生活污水失去了重要消化途徑。鄉(xiāng)鎮(zhèn)生活污水的無序排放，未經(jīng)處理、利用的糞便和各種污水嚴(yán)重污染了土壤、地表水和地下水，成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)境的重要污染源。這種情況造成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)河道水體變黑變臭、魚蝦絕跡、蚊蠅滋生的現(xiàn)象，污水中病菌蟲卵引起的疾病傳播，使群眾的身體健康受到極大威脅，鄉(xiāng)鎮(zhèn)生活污水治理已經(jīng)迫在眉睫。
（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)生活污水市場前景廣闊
根據(jù)住建部每年的全國城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施建設(shè)和運(yùn)行情況的通報可以看出，我國目前90%以上的縣城都建成了污水處理廠，城鎮(zhèn)污水治理領(lǐng)域已接近飽和狀態(tài)，所以在近幾年的市政污水治理的競爭越來越激烈，呈現(xiàn)一片紅海的市場形式。與此同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水治理市場則存在著巨大的短板。2012年，全國村莊污水處理率僅為7%，和城鎮(zhèn)污水處理率差距巨大。
根據(jù)環(huán)保部2013年11月印發(fā)的《農(nóng)村生活污水處理項目建設(shè)與投資指南》，2014年農(nóng)村污水分散處理設(shè)施投資單價為5000元/噸。市場則預(yù)計2017年農(nóng)村污水排放量大約為148億噸，如果按照農(nóng)村污水處理率達(dá)到20%計算，2017年農(nóng)村污水處理潛在市場規(guī)模將達(dá)到408億元，且不包含設(shè)施建成后的運(yùn)營市場規(guī)模。雖然鄉(xiāng)鎮(zhèn)生活污水治理單個處理規(guī)模比較小，但全國有2856個縣、40906個鄉(xiāng)，以及幾十萬個村，所以市場規(guī)模也將是城鎮(zhèn)污水治理的數(shù)十倍。因此，與城鎮(zhèn)污水處理的紅海市場相比，鄉(xiāng)鎮(zhèn)生活污水處理的市場有更廣闊的前景。
（三）鄉(xiāng)鎮(zhèn)生活污水治理政策
新中國成立以后的很長一段時間，我國公用事業(yè)實行政府投資、建設(shè)和運(yùn)營的高度集中、按計劃配置的政府財政供應(yīng)方式。我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理設(shè)施很長時間是按照政府的財政能力進(jìn)行政府資金供給投資模式，但整體設(shè)施推進(jìn)速度較慢�？紤]到政府財政自有資金的有限，近年來鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理主要采取政府投融資平臺融資建設(shè)的模式，通過積極申請國家政策性貸款，降低整體資金投入成本�？傮w上對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理設(shè)施尚未建立一整套投資、建設(shè)、運(yùn)營、付費(fèi)回報運(yùn)作機(jī)制，制約了鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理設(shè)施的發(fā)展。
為改善鄉(xiāng)鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境，治理鄉(xiāng)鎮(zhèn)生活污水，國家先后出臺了一系列的政策為鄉(xiāng)鎮(zhèn)水環(huán)境改善奠定了政策基礎(chǔ)。2016年10月，財政部《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域深入推進(jìn)政府和社會資本合作工作的通知》（財金[2016]90號）提出“在垃圾處理、污水處理等公共服務(wù)領(lǐng)域，項目一般有現(xiàn)金流，市場化程度較高，PPP模式運(yùn)用較為廣泛，操作相對成熟，各地新建項目要‘強(qiáng)制’應(yīng)用PPP模式”。
2017年2月，《國務(wù)院辦公廳<關(guān)于創(chuàng)新農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制機(jī)制的指導(dǎo)意見>》（國辦發(fā)[2017]17號）要求“構(gòu)建多元化投融資新格局,對農(nóng)村供水、污水垃圾處理等有一定收益的基礎(chǔ)設(shè)施，建設(shè)投入以政府和社會資本為主，積極引導(dǎo)農(nóng)民投入”、“支持各地通過政府和社會資本合作模式，引導(dǎo)社會資本投向農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域”、“支持地方政府將農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施項目整體打包，提高收益能力，并建立運(yùn)營補(bǔ)償機(jī)制，保障社會資本獲得合理投資回報”。
2017年7月，《財政部住房城鄉(xiāng)建設(shè)部農(nóng)業(yè)部環(huán)境保護(hù)部<關(guān)于政府參與的污水、垃圾處理項目全面實施ppp模式的通知>》（財建[2017]455號）提出，“對政府參與的污水、垃圾處理項目全面實施政府和社會資本合作（PPP）模式，加大對各類財政資金的整合力度，涉農(nóng)資金整合中充分統(tǒng)籌農(nóng)村污水、垃圾處理相關(guān)支持資金，優(yōu)先支持民營資本參與的項目。”
因此，從現(xiàn)有政策文件來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理設(shè)施要采取PPP運(yùn)作模式，按照PPP規(guī)范嚴(yán)格操作。對于前期由政府方或國企平臺公司推進(jìn)的項目需要轉(zhuǎn)化為PPP模式。
二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水PPP項目運(yùn)作模式
（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理設(shè)施PPP運(yùn)作方式
根據(jù)我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)生活污水處理設(shè)施的發(fā)展現(xiàn)狀，其PPP運(yùn)作可以三種方式：BOT、ROT和TOT，涉及不同階段項目的可采取組合方式。
1、若屬于新建項目，則建議采用BOT模式運(yùn)作，由政府和社會資本共同成立項目公司，項目公司負(fù)責(zé)鄉(xiāng)鎮(zhèn)生活污水垃圾處理設(shè)施的建設(shè)、運(yùn)營，合作期滿后項目公司將所有項目設(shè)施完好無償移交政府。運(yùn)作方式如下圖：
圖1-1新建鄉(xiāng)鎮(zhèn)生活污水治理工程PPP項目運(yùn)作方式
若前期已由政府部門或國企平臺公司開展了前期初步工作，包括立項、可研、征地拆遷等，未來其支出將由新設(shè)立的項目公司一次性支付給相關(guān)單位，項目立項變更至項目公司。
2、若屬于現(xiàn)有項目的提標(biāo)改造，則建議采用ROT模式運(yùn)作，由政府和社會資本成立項目公司，項目公司負(fù)責(zé)提標(biāo)改造部分的投資、建設(shè)及整體生活污水垃圾處理設(shè)施的運(yùn)營，合作期滿后項目公司將所有項目設(shè)施完好無償移交政府。運(yùn)作方式如下圖：
圖1-2鄉(xiāng)鎮(zhèn)生活污水治理提標(biāo)工程PPP項目運(yùn)作方式
若提標(biāo)改造前期已由政府部門或國企平臺公司開展了前期初步工作，包括立項、可研、征地拆遷等，未來其支出將由新設(shè)立的項目公司一次性支付給相關(guān)單位，項目立項變更至項目公司。
3、若屬于既有存量項目，則建議采用TOT模式運(yùn)作，視項目設(shè)施的資產(chǎn)權(quán)屬情況，采用基于經(jīng)營權(quán)或者基于資產(chǎn)的TOT模式，即由政府和社會資本共同成立項目公司，政府將鄉(xiāng)鎮(zhèn)生活污水垃圾處理設(shè)施的經(jīng)營權(quán)或資產(chǎn)權(quán)屬轉(zhuǎn)讓給項目公司，由項目公司負(fù)責(zé)鄉(xiāng)鎮(zhèn)生活污水垃圾處理設(shè)施的運(yùn)營，合作期滿后項目公司將所有項目設(shè)施完好無償移交政府。運(yùn)作方式如下圖：
存量項目涉及邊界范圍的確定、權(quán)益安排、資產(chǎn)評估等，項目前期工作產(chǎn)生的費(fèi)用同樣可進(jìn)入項目總投資。
（二）國內(nèi)類似PPP項目案例
目前我國關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理設(shè)施已經(jīng)出現(xiàn)一批PPP項目，其投資規(guī)模通常在3-6億元，主要采取BOT運(yùn)作方式，部分存量項目涉及TOT存量運(yùn)作，政府出資持股比例為10-30%，PPP回報機(jī)制為主要為政府付費(fèi)，合作期限通常在25-30年。詳情如下表所示：
三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水PPP關(guān)鍵問題與建議
根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理設(shè)施的特殊情況，其PPP運(yùn)作涉及的關(guān)鍵問題有：
（一）PPP項目范圍的涉及配套管網(wǎng)
以往鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理項目的廠網(wǎng)或者污水處理設(shè)施和網(wǎng)是分離的，即污水處理廠或者污水處理設(shè)施是PPP、BOT的模式，管網(wǎng)由政府建設(shè)和管理。而根據(jù)《關(guān)于推進(jìn)水污染防治領(lǐng)域政府和社會資本合作的實施意見》（財建[2015]90號），“鼓勵實施城鄉(xiāng)供排水一體、廠網(wǎng)一體和行業(yè)打包，實現(xiàn)組合開發(fā)。”
就鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理的實際運(yùn)作現(xiàn)狀分析，無論是地方的行業(yè)主管部門，還是各地的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，沒有足夠的人員和專業(yè)技術(shù)維護(hù)管網(wǎng)，造成管網(wǎng)腐蝕荒廢；同時，相比污水處理設(shè)施，管網(wǎng)投資金額較大，自行建設(shè)管網(wǎng)會給當(dāng)?shù)卣畮磔^大的短期支付壓力，造成目前管網(wǎng)配套跟不上的現(xiàn)狀。
因此，采用PPP模式運(yùn)作時，建議政府采用廠網(wǎng)一體化的方式，由項目公司統(tǒng)籌負(fù)責(zé)污水處理設(shè)施和管網(wǎng)的建設(shè)和運(yùn)維，平滑合作期內(nèi)的財政支出責(zé)任，而屬地政府負(fù)責(zé)監(jiān)管和考核，以提升設(shè)施和管網(wǎng)的運(yùn)營效率。當(dāng)管網(wǎng)進(jìn)入項目公司后，帶來政府方年度支出的增加，需要綜合考慮財政的承受能力。
（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理方式對PPP運(yùn)作的影響
鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理有多種方式，分別是建廠接管處理、集中處理、分散處理等方式，政府方需要規(guī)劃確定適合的污水處理方式。建廠接管處理是將鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水通過管網(wǎng)收集后送入市政污水管網(wǎng)，統(tǒng)一納入污水處理廠進(jìn)行處理；如當(dāng)?shù)夭粷M足建設(shè)污水處理廠的條件，則可以根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H情況建設(shè)集中處理設(shè)施進(jìn)行處理；如當(dāng)?shù)夭粷M足敷設(shè)污水管網(wǎng)和建設(shè)污水處理廠的條件，則可建設(shè)分散式處理設(shè)施進(jìn)行處理。
不同的污水處理方式會導(dǎo)致項目的付費(fèi)計量方式有所不同。如采用建廠接管處理，則可按照城市污水處理付費(fèi)方式，政府依據(jù)污水處理量進(jìn)行付費(fèi)，適用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)住戶較為集中、易于敷設(shè)管網(wǎng)、污水量較大的區(qū)域；如采用集中處理方式或者分散處理方式，則一般可按照污水處理的戶數(shù)進(jìn)行付費(fèi)，適用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)住戶較分散、管網(wǎng)敷設(shè)難度大、污水量較小的地區(qū)。
同時，不同的污水處理方式也使得政府對項目的績效考核監(jiān)管方式和考核指標(biāo)不同。若采用建廠接管處理方式，政府一般集中對污水處理廠進(jìn)行考核，考核主體明確且易于管理；若采用集中或者分散處理方式，則政府需要按村或者按戶進(jìn)行考核，考核方式通常為抽檢，監(jiān)管范圍較大，考核指標(biāo)的設(shè)計較為復(fù)雜。
（三）鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水項目需要雙方合作共贏
鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水項目涉及的建設(shè)、運(yùn)營內(nèi)容更為分散，管理對象更為復(fù)雜，配套設(shè)施落實難度更大，需要PPP中政府方提供更加切實的合作幫助，包括:項目涉及人員的協(xié)調(diào)溝通、設(shè)施運(yùn)營管理等方面，通常鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水項目要成立專門的實施機(jī)構(gòu)、當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)及社會資本組成的協(xié)調(diào)管理機(jī)構(gòu)。同時鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理設(shè)施的用量存在更大的變動風(fēng)險，需要設(shè)計更加恰當(dāng)?shù)谋Ｕ蠙C(jī)制，確保社會資本能穩(wěn)定長期服務(wù)，政府方能獲得滿意的污水處理服務(wù)。
（四）社會資本的響應(yīng)
通常鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理項目的規(guī)模較小，項目投資額較小，且區(qū)域較為分散，若以單個項目或者各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)單獨運(yùn)作，則社會資本的響應(yīng)程度較低，交易流程冗長，交易成本較高；同時從政府監(jiān)管效率方面考量，若同一地區(qū)有多個相互獨立的公司負(fù)責(zé)同一類型項目的運(yùn)營，則加大了政府的監(jiān)管幅度和協(xié)調(diào)難度。
因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理PPP模式運(yùn)作時更傾向于采用區(qū)域性捆綁運(yùn)作的方式，由項目公司統(tǒng)一負(fù)責(zé)該區(qū)域的污水處理的建設(shè)和運(yùn)營，而政府負(fù)責(zé)統(tǒng)籌監(jiān)管�？紤]到鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理的收益有限，在此情況下可考慮作為政府方出資代表的國企增加股權(quán)占比，并為項目提供一定的融資支持，提升項目的吸引力。同時具備投資、運(yùn)營能力的國企可引入財務(wù)投資人合資組建公司作為社會資本方參與PPP項目。
若單獨由國企平臺公司建設(shè)及授權(quán)經(jīng)營，或有企業(yè)平臺公司單獨作為社會資本方均不符合政策倡導(dǎo)。
（五）項目付費(fèi)來源
一般的鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理項目涉及范圍廣、投資大、時限長，且項目利益相關(guān)各方訴求較多，在兼顧各方利益的前提下，政府應(yīng)當(dāng)完善并明確項目付費(fèi)來源。不同于城市污水處理項目，地方財政部門可以從自來水費(fèi)用中提取污水處理費(fèi)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理費(fèi)征收比例和標(biāo)準(zhǔn)偏低，使得收支差額較大，難以維持正常運(yùn)轉(zhuǎn)。
因此，政府在采用PPP模式運(yùn)作時，需要明晰項目付費(fèi)主體、付費(fèi)來源、構(gòu)建清晰的回報機(jī)制，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理設(shè)施項目進(jìn)一步完善污水征收體系，同時要積極爭取中央、省出臺的就鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水相關(guān)的政策補(bǔ)助、政策性貸款、支持性資金等。當(dāng)?shù)卣部梢暰唧w情況從城市收取的污水處理費(fèi)做一些財政轉(zhuǎn)移支付，用來支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理項目，待鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理市場較為成熟時，再由鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理項目自給自足，以此促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理項目健康發(fā)展。
作者簡介
余秀娟，系江蘇現(xiàn)代資產(chǎn)投資管理顧問有限公司PPP事業(yè)部研究員，現(xiàn)代研究院研究員。
