為何PPP與特許經(jīng)營被混為一談？
當(dāng)前，炙手可熱的的財政名詞“PPP”，經(jīng)常和“特許經(jīng)營”被混為一談，甚至引起了認(rèn)識誤區(qū)。兩者究竟是什么關(guān)系？它們在中國的發(fā)展歷程中出現(xiàn)了哪些“基因變異”？
【PPP與特許經(jīng)營時常概念混淆】
朋友們在參與PPP項目的時候，會發(fā)現(xiàn)PPP和特許經(jīng)營經(jīng)常連在一起使用，經(jīng)�；煜�，也經(jīng)常引起歧義。一定要把PPP和特許經(jīng)營都是什么、兩者之間的關(guān)系搞清楚，這樣我們在運(yùn)作PPP項目的時候，才能夠提高效率。因為我們國家的法律體系，現(xiàn)在由于部門立法的原因，在適用上經(jīng)常是有選擇性的，如果我們把一個項目認(rèn)定為PPP項目，它會執(zhí)行一系列的政策法規(guī)；如果我們把一個項目認(rèn)定為特許經(jīng)營項目，它會執(zhí)行另外一套政策法規(guī)。
財政部作為PPP的主管部門，它在主導(dǎo)一件事情，叫《政府和社會資本合作法》，在做立法的工作。與此同時，國家發(fā)改委也在做一部法叫《特許經(jīng)營法》
【特許經(jīng)營在中國的歷程】
為什么它（特許經(jīng)營）和PPP會攪在一起，它們之間到底是一個什么關(guān)系？特許經(jīng)營是1994年引入到我們國家的，原來國家計劃委員會，現(xiàn)在的國家發(fā)改委做了幾個BOT的試點(diǎn)項目。比較著名的是廣西來賓B電廠和成都第六自來水廠。在這兩個項目里，我們第一次使用了持續(xù)經(jīng)營的概念，之后，國家發(fā)改委出文件，出了一個《特許經(jīng)營的通知》。在這兩個項目完成以后，在后期住建部也出了文件叫《特許經(jīng)營管理辦法》。
【特許經(jīng)營曾與PPP混為一談】
無論是項目本身，還是住建部的文件，特許經(jīng)營在我們當(dāng)初的理解里和PPP就是一回事，現(xiàn)在這個情況發(fā)生了變化。大家對它的認(rèn)識開始重新的思考。
【特許經(jīng)營具有壟斷性】
所謂特許經(jīng)營，就是政府將某一個區(qū)域的公共產(chǎn)品或者公共服務(wù)的供給委托給了一家社會資本，由這家社會資本方獨(dú)家來投資、建設(shè)、經(jīng)營，也就是說，在這個劃定的區(qū)域內(nèi)是不能有其他機(jī)構(gòu)來提供這種服務(wù)的，這個是特許經(jīng)營的本意。
我們回到特許經(jīng)營本身，特許經(jīng)營是相對于壟斷行業(yè)而言的，有壟斷行業(yè)才有特許經(jīng)營，沒有壟斷行業(yè)就沒有特許經(jīng)營。
傳統(tǒng)的國有企業(yè)在壟斷經(jīng)營著各種各樣公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，但是沒有人把它上升到特許經(jīng)營的高度，或者說從特許經(jīng)營的角度來看傳統(tǒng)的壟斷行業(yè)。只有社會資本進(jìn)入到壟斷行業(yè)了，人們才開始關(guān)注特許經(jīng)營的問題。我給大家舉一個例子來說明這個問題。
【北京亦莊開發(fā)區(qū)的特許經(jīng)營案例】
北京有一個開發(fā)區(qū)叫亦莊開發(fā)區(qū)，非常知名，產(chǎn)值也非常高。一般來講，它的燃?xì)夤⿷?yīng)應(yīng)該由北京市的國有企業(yè)北京燃?xì)饧瘓F(tuán)來供氣。在實踐中，亦莊天然氣的長途運(yùn)輸是由中國石油來供給的，中國石油對下游的供氣也很感興趣，所以它也在亦莊地區(qū)鋪設(shè)了零售的天然氣管道。我們必須要問一下，北京市燃?xì)饧瘓F(tuán)有沒有權(quán)利限制中國石油做這件事？或者說中國石油有沒有權(quán)利做這個事？這就把特許經(jīng)營的問題揭示出來了。
如果中國石油能做，那美國石油也來做，法國石油也來做，大家都來做不是亂套了嗎？所以在這種情況下就出現(xiàn)了特許經(jīng)營權(quán)的問題。燃?xì)獾氖虑樵谖覀儑鴥?nèi)很多地區(qū)都沒有解決好，有很多的城市飛地，也就是在一個城區(qū)內(nèi)會有好多好多的小塊，有各種各樣的機(jī)構(gòu)在供應(yīng)著燃?xì)猓谶@種情況下出現(xiàn)的問題也就非常的麻煩。從我們享受的供氣質(zhì)量和供氣服務(wù)來講，這是沒有保障的。
【亦莊案例以特許經(jīng)營圓滿了局】
回到了剛才亦莊的燃?xì)夤⿷?yīng)這個事，最后怎么解決的？北京市人民政府委托北京市政管理委員會與中國石油簽訂了燃?xì)夤⿷?yīng)的特許經(jīng)營協(xié)議，在亦莊的南部地區(qū)，北京市政府確認(rèn)了它的獨(dú)家經(jīng)營權(quán)，就是特許經(jīng)營，那相應(yīng)的北部地區(qū)、東部地區(qū)，后來市政府也把它解決了，也以特許經(jīng)營的方式解決的，授予給誰了呢？就是北京燃?xì)饧瘓F(tuán)和香港中華煤氣的一家合資公司叫港華燃?xì)�。在這種情況下，亦莊的天然氣供應(yīng)再沒有出問題。
【特許經(jīng)營為PPP保駕護(hù)航】
所以，特許經(jīng)營是為PPP保駕護(hù)航的一種制度安排，在我們政府將公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的供給權(quán)利和義務(wù)轉(zhuǎn)讓給社會資本的時候，我們就必須要理清政府和這類企業(yè)的關(guān)系，靠什么去理清呢？靠政府和社會資本方簽訂特許經(jīng)營協(xié)議去理清這種關(guān)系。特許經(jīng)營是理清政府和企業(yè)邊界的一種制度安排。
所以大家能夠看得到，PPP和特許經(jīng)營之間是非常密切的，也經(jīng)常一起使用，放在一起討論。
國內(nèi)時有爭論的PPP與特許經(jīng)營，在國外是如何理解的？對中國有怎樣的啟示？
【國外相比國內(nèi)，研究及應(yīng)用均有差別】
這些概念都是從國外引進(jìn)來的，國外的情況跟我們有什么差別呢？去年，國家發(fā)展改革委員會委托我做一個課題，就叫“基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營立法研究”，我是這個研究課題的首席專家。除了我以外，國家發(fā)改委還聘請了幾個外國專家作為項目組的成員。在做這個課題的過程中，我們對國外的特許經(jīng)營和PPP，也做了一個大致的梳理。總體上有兩類組織在做這方面的工作。一類就是國際組織，像歐盟，世界銀行、亞洲開發(fā)銀行，都有PPP和特許經(jīng)營方面的文件。另外一個就是各種國家，像英國、法國、印度、韓國，都有PPP方面的實踐和立法。我們對PPP和特許經(jīng)營有這樣幾點(diǎn)認(rèn)識。
【國外不重視概念，只看重內(nèi)涵和目的】
第一，他們對PPP和特許經(jīng)營的討論一般來說不重視概念，不重視你叫特許經(jīng)營還是PPP？重視概念里邊的內(nèi)涵。你到底要做什么？這個是外國人給我們第一個啟示。
【中國應(yīng)用PPP不必拘泥于國際慣例】
第二，關(guān)于PPP和特許經(jīng)營，在世界上沒有統(tǒng)一的定義。各個國家，各個國際組織都有自己對這個概念的解釋，所以我們在做PPP和特許經(jīng)營的時候，也沒有必要拘泥于國際慣例，我們可以去學(xué)習(xí)它們的說法，它們解決這個問題的方法，但是我們不能去照抄，因為各個國家的情況完全不一樣。
【法、英兩國的經(jīng)驗?zāi)Ｊ綄χ袊绊憳O大】
第三點(diǎn)，有兩個國家對我們影響很大，一個是法國，一個是英國。我們一般都認(rèn)為英國是PPP的鼻祖，我們發(fā)現(xiàn)，在英國很少使用特許經(jīng)營的概念，它們基本就是PPP。在他們的PPP應(yīng)用里，更有代表性的詞匯叫PFI（是一種私人融資活動，國內(nèi)意指政府購買服務(wù)），這是一種融資方式，跟我們政府購買服務(wù)有點(diǎn)相似，英國所做的PPP項目，大部分都沒有使用者付費(fèi)，而是政府付費(fèi)的項目，所以它叫PFI。那些有使用者付費(fèi)的項目怎么辦？都私有化了，他們的私有化就是上市。所以，政府是通過管上市公司的這種方式去管那些有收益的項目，對于那些沒有收益的項目，比方說監(jiān)獄、學(xué)校、醫(yī)院類似這類沒有收益的項目，它做PFI，就是政府購買服務(wù)這種方式。
【結(jié)論：PPP包括政府購買服務(wù)和特許經(jīng)營兩種模式】
另外一個國家就是法國，法國的特許經(jīng)營基本都是針對有收益的項目，所以它叫特許經(jīng)營。所以我們把英國和法國的這兩種情況結(jié)合起來，大體上可以得出一個結(jié)論：就是PPP包括了政府購買服務(wù)和特許經(jīng)營兩種方式。
當(dāng)然，在不同的文獻(xiàn)里，還有其他的方式，但是我們認(rèn)為主要的就兩種方式，也就是PFI和特許經(jīng)營兩種方式。
【PPP的未來需要探索新機(jī)制】
在國外，做PPP項目的時候有很多中介機(jī)構(gòu)，我們今天要發(fā)展PPP，也必須去找載體，地方政府自己做很難，我們有這種機(jī)制可以到全國去考察，甚至出國去考察，但是蜻蜓點(diǎn)水式的工作，觸及不到PPP的本質(zhì)，很難保證項目的成功，我們就必須發(fā)展強(qiáng)大的中介組織，讓中介組織承載著PPP項目的經(jīng)驗和教訓(xùn)，讓它去推廣，這樣我們以巧撥千金，把PPP項目能夠做的更好。
（轉(zhuǎn)自頭條號，原標(biāo)題《金永祥：為何PPP與特許經(jīng)營被混為一談？》，PPP資訊整理）
