上世紀(jì)90年代，我國(guó)在城市開始征收污水處理費(fèi)，先是在重點(diǎn)流域試點(diǎn)，之后迅速在全國(guó)推廣。國(guó)家有關(guān)部門及時(shí)總結(jié)各地經(jīng)驗(yàn)，發(fā)布了一系列指導(dǎo)意見或通知，不斷探索完善污水處理費(fèi)征收制度。通過(guò)20年的實(shí)踐，我國(guó)已建立起了較為成熟的污水處理費(fèi)征收制度，有力推動(dòng)和保障了污水處理事業(yè)的快速發(fā)展。截至目前，全國(guó)建成投入運(yùn)營(yíng)的城鎮(zhèn)污水處理廠超過(guò)5000座，日處理能力接近2億立方米，成為污水處理能力最大的國(guó)家。
當(dāng)前，污水處理事業(yè)進(jìn)入了一個(gè)新的歷史時(shí)期。黨的十九大做出了加快生態(tài)文明體制改革、建設(shè)美麗中國(guó)的戰(zhàn)略部署，全國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會(huì)吹響了推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)、解決生態(tài)環(huán)境問(wèn)題、堅(jiān)決打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的號(hào)角。習(xí)近平總書記指出，生態(tài)文明建設(shè)正處于壓力疊加、負(fù)重前行的關(guān)鍵期，已進(jìn)入提供更多優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品以滿足人民日益增長(zhǎng)的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要的攻堅(jiān)期，也到了有條件有能力解決生態(tài)環(huán)境突出問(wèn)題的窗口期。在這樣的形勢(shì)下，建立健全與生態(tài)環(huán)境保護(hù)和污染防治力度相適應(yīng)的環(huán)境價(jià)格機(jī)制與政策，就成為一項(xiàng)極其重要的基礎(chǔ)性工作。污水處理是污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的重頭戲，面臨擴(kuò)大能力、提質(zhì)增效的雙重壓力，現(xiàn)有污水處理費(fèi)征收政策還不能滿足污水處理工作的新要求，亟待通過(guò)創(chuàng)新完善，進(jìn)一步推動(dòng)并保障污水處理事業(yè)繼續(xù)快速發(fā)展，助力打好碧水保衛(wèi)戰(zhàn)。
日前，國(guó)家發(fā)展改革委印發(fā)了《關(guān)于創(chuàng)新和完善促進(jìn)綠色發(fā)展價(jià)格機(jī)制的意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》），對(duì)完善污水處理收費(fèi)政策作了全面部署，提出要加快構(gòu)建覆蓋污水處理和污泥處置成本并合理盈利的價(jià)格機(jī)制，推進(jìn)污水處理服務(wù)費(fèi)形成市場(chǎng)化，逐步實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)污水處理費(fèi)基本覆蓋服務(wù)費(fèi)用。這一文件的出臺(tái)，更好地體現(xiàn)了污染者付費(fèi)和激勵(lì)約束相結(jié)合的原則，將對(duì)推進(jìn)水污染防治工作和污水處理行業(yè)發(fā)展產(chǎn)生重要影響。
充分認(rèn)識(shí)污水處理費(fèi)征收政策對(duì)水污染防治的重要性
污水處理是水污染防治的重要手段。根據(jù)2017年《中國(guó)生態(tài)環(huán)境狀況公報(bào)》，海河流域32.9%的水體斷面為劣Ⅴ類，處于重度污染狀態(tài)，喪失基本使用功能。另外，遼河流域劣Ⅴ類斷面占18.9%，黃河流域劣Ⅴ類斷面占16.1%，淮河、松花江和珠江等流域也都不同程度存在劣Ⅴ類水體。太湖、陽(yáng)澄湖、南四湖、鄱陽(yáng)湖、興凱湖、洞庭湖、洪湖以及鏡泊湖等湖泊處于輕度污染狀態(tài)，巢湖、淀山湖、白洋淀、洪澤湖以及仙女湖等湖泊處于中度污染狀態(tài)，而滇池、呼倫湖以及烏梁素海等湖泊則長(zhǎng)期處于重度污染狀態(tài)。2015年啟動(dòng)城市黑臭水體整治行動(dòng)以來(lái)，全國(guó)共排查出2000多個(gè)黑臭水體，雖然絕大部分治理成效顯著，黑臭基本消除，但離水功能達(dá)標(biāo)還有很大距離，仍然處于污染狀態(tài)。水體污染的原因有很多，但最根本的原因是大量污水未經(jīng)處理直接排入水體。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2017年直排入海的生活污水和工業(yè)廢水為63億立方米，直接排入地表水體的則更為普遍。因此，《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》（“水十條”）的第一條就是“全面控制污染物排放”，要求嚴(yán)格控制工業(yè)廢水特別是工業(yè)聚集區(qū)的廢水排放，控制城鎮(zhèn)生活污水的排放，控制農(nóng)村生活污水的排放�？梢哉f(shuō)，污水處理是水污染防治的根本，不搞好污水處理，水環(huán)境質(zhì)量就難以改善，也就沒有綠水青山。
污水處理費(fèi)是污水處理的重要保障。污水處理費(fèi)專項(xiàng)用于城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施建設(shè)和運(yùn)行，是污水處理行業(yè)穩(wěn)定的費(fèi)用來(lái)源。站在全行業(yè)角度看，污水處理費(fèi)征收力度與污水處理設(shè)施建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)及運(yùn)行水平明顯相關(guān)，污水處理費(fèi)征收力度較大的城市，污水處理成效也更明顯。近幾年，社會(huì)資本成為污水處理設(shè)施建設(shè)的重要融資渠道，而優(yōu)質(zhì)社會(huì)資本方往往首先選擇污水處理費(fèi)征收力度大的城市或地區(qū)，一些污水處理費(fèi)征收不足的城市則難以吸引到有實(shí)力的企業(yè)，劣質(zhì)非專業(yè)企業(yè)的進(jìn)入，難以真正搞好污水處理。
合理制定與調(diào)整城鎮(zhèn)污水處理費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)
首先，污水處理費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)覆蓋成本�！兑庖姟访鞔_提出，按照補(bǔ)償污水處理和污泥處置設(shè)施運(yùn)營(yíng)成本（不含污水收集和輸送管網(wǎng)建設(shè)運(yùn)營(yíng)成本）并合理盈利的原則，制定污水處理費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。關(guān)于成本測(cè)算，有幾個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)需要明確：污水處理設(shè)施運(yùn)營(yíng)成本應(yīng)基于全成本測(cè)算，既要包括直接成本，也要包括間接成本，且成本測(cè)算應(yīng)與滿足當(dāng)?shù)厥芗{水體要求的出水水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)應(yīng)，不同的出水標(biāo)準(zhǔn)，成本差別也很大，《意見》特別提出，建立與污水處理標(biāo)準(zhǔn)相協(xié)調(diào)的收費(fèi)機(jī)制，支持提高污水處理標(biāo)準(zhǔn)，污水處理排放標(biāo)準(zhǔn)提高至一級(jí)A或更嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)的城鎮(zhèn)和工業(yè)園區(qū)，可相應(yīng)提高污水處理費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，這是助力深化水污染防治工作的直接體現(xiàn)；污泥處理處置成本包括處理成本和處置成本，成本測(cè)算應(yīng)在明確處置方式的基礎(chǔ)上進(jìn)行，不同的處置方式，處置成本不同，要求的處理程度也不同，處理成本也差別很大；工業(yè)廢水的處理成本應(yīng)依據(jù)主要污染物和特征污染物的種類及濃度單獨(dú)測(cè)算，既要計(jì)算工業(yè)廢水排入城鎮(zhèn)污水處理廠造成的成本增加，也要考慮工業(yè)廢水的特征污染物對(duì)污泥處理處置的影響，并納入成本計(jì)算，《意見》鼓勵(lì)地方根據(jù)企業(yè)排放污水中主要污染物種類、濃度、環(huán)保信用評(píng)級(jí)等，分類分檔制定差別化收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，也是這一原則的體現(xiàn)。
其次，污水處理費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)包括合理利潤(rùn)。污水處理費(fèi)多年來(lái)的征收實(shí)踐中，基于污水處理公共服務(wù)的屬性，一直存在著“保本經(jīng)營(yíng)”的做法。“熱鬧但不賺錢”是資本市場(chǎng)對(duì)水務(wù)行業(yè)的一般看法。新形勢(shì)下，社會(huì)對(duì)污水處理設(shè)施建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和運(yùn)營(yíng)水平的要求日益提高，污水處理成為水環(huán)境治理的最關(guān)鍵環(huán)節(jié)，污水處理費(fèi)應(yīng)基于“合理盈利”的原則確定征收標(biāo)準(zhǔn)。雖然污水處理費(fèi)實(shí)行收支兩條線管理，污水處理企業(yè)的盈利主要取決于政府向其支付的服務(wù)費(fèi)，但污水處理費(fèi)按照合理盈利原則測(cè)算，既可以保證污水處理服務(wù)費(fèi)成為“有源之水”，又能夠?qū)ι鐣?huì)資本釋放明確的信號(hào)。只有存在“合理盈利”空間，污水處理費(fèi)才具有撬動(dòng)投資的功能，才能吸引優(yōu)質(zhì)社會(huì)資本和服務(wù)商進(jìn)入污水處理領(lǐng)域提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。
另外，建立污水處理費(fèi)動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。多數(shù)城市幾年調(diào)整一次污水處理費(fèi)，但有的城市多年不做調(diào)整，而實(shí)際用電、藥劑以及人工等生產(chǎn)要素的單價(jià)一直在變化。同時(shí)，污水處理的任務(wù)也在變化，處理標(biāo)準(zhǔn)在提高，污泥處理處置的要求也在提高，政府支付的服務(wù)費(fèi)應(yīng)當(dāng)相應(yīng)提高。如果污水處理費(fèi)不調(diào)整，收支缺口就會(huì)放大，財(cái)政壓力就會(huì)加重，一些地方甚至?xí)虼擞绊懳鬯幚碓O(shè)施的提標(biāo)改造。因此，應(yīng)基于生產(chǎn)要素價(jià)格變化和實(shí)際任務(wù)的變化，建立污水處理費(fèi)動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，滿足實(shí)際需要�！兑庖姟窂�(qiáng)調(diào)，對(duì)污水處理費(fèi)要依據(jù)定期評(píng)估結(jié)果動(dòng)態(tài)調(diào)整，2020年底前實(shí)現(xiàn)城市污水處理費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)與污水處理服務(wù)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)大體相當(dāng)，這有利于保證污水處理設(shè)施的正常運(yùn)營(yíng)。
處理好城鎮(zhèn)污水處理費(fèi)征收與財(cái)政補(bǔ)貼之間的關(guān)系
城鎮(zhèn)污水處理費(fèi)用來(lái)源，應(yīng)堅(jiān)持收費(fèi)為主、公共財(cái)政補(bǔ)貼為輔的原則。在一定時(shí)期內(nèi)，為推動(dòng)行業(yè)快速發(fā)展，需要一定的公共財(cái)政補(bǔ)貼，但不能長(zhǎng)期依賴公共財(cái)政，必須合理劃分收費(fèi)和財(cái)政補(bǔ)貼的權(quán)責(zé)界線，明確哪些成本應(yīng)該由財(cái)政負(fù)擔(dān)，哪些必須由污染者負(fù)擔(dān)，否則，財(cái)政狀況不佳的城市或地區(qū)，污水處理行業(yè)將無(wú)法正常發(fā)展。事實(shí)上，征收標(biāo)準(zhǔn)理應(yīng)滿足行業(yè)發(fā)展的要求，為行業(yè)可持續(xù)發(fā)展奠定基礎(chǔ)。
公共財(cái)政對(duì)污水處理的補(bǔ)貼，應(yīng)明確補(bǔ)貼范圍及優(yōu)先序，體現(xiàn)公平�！兑庖姟诽岢�，污水處理費(fèi)補(bǔ)償?shù)某杀静缓鬯占洼斔凸芫W(wǎng)建設(shè)運(yùn)營(yíng)成本，換言之，相應(yīng)的成本應(yīng)主要由公共財(cái)政負(fù)擔(dān)。這主要是考慮到污水收集管網(wǎng)的公共屬性更強(qiáng)，具體來(lái)說(shuō)，一是考慮目前的管理模式，多數(shù)地方污水處理實(shí)行廠網(wǎng)分離，污水處理企業(yè)一般僅負(fù)責(zé)污水處理廠的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，管網(wǎng)一般由市政部門或其所屬的事業(yè)單位負(fù)責(zé)；二是從資金來(lái)源上講，目前各地均已收取城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)，這部分費(fèi)用中應(yīng)包含排水管網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金；三是從實(shí)際可操作性來(lái)看，多數(shù)城市污水收集管網(wǎng)的折舊和維護(hù)成本要高于污水處理廠的運(yùn)行維護(hù)成本，如果將管網(wǎng)成本納入污水處理費(fèi)，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)將大幅提升，超出居民和企業(yè)的可承受能力。
此外，目前建制鎮(zhèn)普遍沒有開征污水處理費(fèi)，但建制鎮(zhèn)污水集中處理已經(jīng)逐步展開，亟須建立污水處理收費(fèi)制度。《意見》提出，具備污水集中處理?xiàng)l件的建制鎮(zhèn)要全面建立污水處理收費(fèi)制度，并同步開征污水處理費(fèi)，這是補(bǔ)齊短板的必然要求，但考慮到開征初期的困難，特別是針對(duì)建制鎮(zhèn)污水處理不具有規(guī)模效應(yīng)、單位成本較高等問(wèn)題，以及建制鎮(zhèn)企業(yè)和居民的承受能力，初始標(biāo)準(zhǔn)不宜太高，在一定時(shí)期內(nèi)，建制鎮(zhèn)污水處理應(yīng)是財(cái)政補(bǔ)貼的一個(gè)重點(diǎn)。
積極探索農(nóng)村污水處理收費(fèi)制度
2018年中央一號(hào)文件提出了農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理目標(biāo)：到2020年，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境明顯好轉(zhuǎn)；到2035年，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境根本好轉(zhuǎn)，美麗宜居鄉(xiāng)村基本實(shí)現(xiàn)。中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動(dòng)方案》提出以建設(shè)美麗宜居村莊為導(dǎo)向，以農(nóng)村垃圾、污水治理和村容村貌提升為主攻方向，加快補(bǔ)齊農(nóng)村人居環(huán)境突出短板，為如期實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)目標(biāo)打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。治理農(nóng)村污水，迫在眉睫。那么，農(nóng)村污水治理的資金來(lái)自哪里？農(nóng)村是否需要開征污水處理費(fèi)？這是當(dāng)前需要認(rèn)真面對(duì)的問(wèn)題。
《意見》提出，要在已建成污水集中處理設(shè)施的農(nóng)村地區(qū)，探索建立農(nóng)戶付費(fèi)制度，綜合考慮村集體經(jīng)濟(jì)狀況、農(nóng)戶承受能力、污水處理成本等因素，合理確定付費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。應(yīng)該說(shuō)，這種政策安排既體現(xiàn)了加強(qiáng)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)的形勢(shì)要求，也充分考慮了當(dāng)前的客觀實(shí)際。農(nóng)村污水治理的資金應(yīng)該主要依靠地方為主、中央補(bǔ)助的政府投入體系，但同時(shí)也應(yīng)該探索建立農(nóng)村污水處理收費(fèi)制度。在農(nóng)村開征污水處理費(fèi)，可以作為治理資金的適當(dāng)補(bǔ)充，更大的作用是強(qiáng)化村民環(huán)境衛(wèi)生意識(shí)，提升村民參與人居環(huán)境整治的自覺性、積極性、主動(dòng)性。另外，農(nóng)村污水處理與衛(wèi)生改廁緊密相關(guān)，涉及千家萬(wàn)戶，沒有農(nóng)民的配合參與，就不可能治理好農(nóng)村污水。
建立農(nóng)村污水處理收費(fèi)制度是一項(xiàng)政策性很強(qiáng)的行為，應(yīng)履行嚴(yán)格的公示程序，明確公示內(nèi)容，提高收費(fèi)透明度；應(yīng)明確測(cè)算邊界，嚴(yán)禁借污水處理費(fèi)之名向農(nóng)民“搭車”收費(fèi)；應(yīng)加大宣傳力度，向農(nóng)民講清政府持續(xù)投入的決心，講清適當(dāng)收費(fèi)的用途、目的和意義。有了廣大農(nóng)民的積極參與，治理污水、建設(shè)美麗宜居鄉(xiāng)村就大有希望。
（作者為中國(guó)人民大學(xué)教授、環(huán)境學(xué)院副院長(zhǎng)，原文刊載于《人民日?qǐng)?bào)》2018年07月06日10 版）
