作者簡介：

李丹丹 睿立方咨詢高級項目經理

近年來，PPP模式作為政府提高公共產品與服務供給能力和質量、盤活民間投資、促進民營經濟發(fā)展的重要途徑，在我國發(fā)展迅猛。隨著PPP模式在水環(huán)境治理領域的廣泛運用以及我國經濟活動廣泛開展帶來的日益嚴重的水環(huán)境污染問題，對水環(huán)境治理類PPP項目進行績效考核，從而保證水環(huán)境治理項目的經濟效益并發(fā)揮PPP模式的應有之意重要性不斷凸顯，需求日益緊迫。為推動水環(huán)境治理PPP項目的良性發(fā)展，可通過嚴謹可行的績效考核制度，來監(jiān)督企業(yè)切實履行對應職責和義務。

我國水環(huán)境治理領域PPP項目發(fā)展現狀

PPP模式作為推進公共產品和服務改革的重要途徑，從2014年開始在全國范圍內廣泛推行。在當前我國經濟處于新常態(tài)、財政緊運行的狀況下，運用PPP模式提供公共服務也將是今后一段時期的常態(tài)。而在我國水環(huán)境治理領域，由于長期的水環(huán)境治理資金不足，嚴重影響到水環(huán)境治理的可持續(xù)推進，在城市水環(huán)境治理中，大量的引入PPP模式治理水環(huán)境，可以在很大程度上彌補傳統治理模式中資金、技術與管理等方面的不足，而且可以充分發(fā)揮政府和社會資本的各自優(yōu)勢，進而降低項目的整體風險，提高水環(huán)境公共產品與服務供給質量，這對于有效解決我國水環(huán)境治理問題、優(yōu)化生態(tài)和人居環(huán)境以及提升可持續(xù)發(fā)展能力等均具有重要意義。

2018年5月，全國生態(tài)環(huán)境保護大會在北京召開，會上著重強調了生態(tài)文明建設的重要性，習總書記提出：“生態(tài)文明建設是關系中華民族永續(xù)發(fā)展的根本大計，要像保護眼睛一樣保護生態(tài)環(huán)境，像對待生命一樣對待生態(tài)環(huán)境，要充分運用市場化手段，完善資源環(huán)境價格機制，采取多種方式支持政府和社會資本合作項目”。2015年4月，國務院發(fā)布的《水污染防治行動計劃》（國發(fā)﹝2015﹞17號）（以下簡稱“水十條”）、財政部、環(huán)境保護部聯合出臺的《關于推進水污染防治領域政府和社會資本合作的實施意見》（財建﹝2017﹞90號）均對運用PPP模式解決水環(huán)境綜合整治問題提出了明確的要求和操作規(guī)范。在國家《“十三五”生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃》也明確指出：要加大對政府與社會資本合作治理環(huán)境污染的支持力度。在國家政策的大力支持下，我國的水環(huán)境治理PPP項目呈現出了以下較為明顯的特點。

1．項目數量多

在“水十條”出臺的2015年，全國范圍內就已有195個水環(huán)境治理PPP項目完成了申請工作。據財政部PPP中心相關數據及明數數據統計，截至2018年5月，全國PPP項目成交項目共7253個，成交金額達10.91萬億元，覆蓋全國31個省(自治區(qū)、直轄市)及新疆生產建設兵團，其中農田水利及環(huán)保類項目868個，占全部成交PPP項目總數的11.96%，成交金額9949.80億元，占全部成交PPP項目總金額的9.12%。在環(huán)保類PPP項目中，涉水項目就超過了80％。在全國生態(tài)環(huán)境保護大會召開后，農田水利及環(huán)保類項目有可能正成為PPP新的熱點。

2．市場前景好

根據相關數據統計，依據投資單價和工程任務量初步估算，預計完成“水十條”的全社會投資大概是4.6萬億元。在2017年，中國水網曾公布的《水環(huán)境綜合治理深度研究報告》研究顯示，目前我國77％的水環(huán)境治理PPP項目仍處于執(zhí)行前階段，這表明在2017—2020年會有大批量的水環(huán)境治理PPP項目落地，水環(huán)境治理PPP項目釋放的市場空間可達萬億元，整體的市場投資前景廣闊。

但是，PPP模式運營中存在諸多不確定因素，往往兼具復雜性和艱巨性，需要參與者有堅持長期互利合作和共擔風險精神，才能使得水環(huán)境治理領域PPP項目擁有更加廣闊的發(fā)展前景。

水環(huán)境治理領域PPP項目績效考核概述

（一）水環(huán)境治理PPP項目績效考核政策

績效考核是PPP項目有效運作的核心，在水環(huán)境治理PPP項目中，嚴謹可行的績效考核制度，是政府方維護公眾利益、監(jiān)督企業(yè)切實履行對應職責和義務的必要手段。

財政部在這幾年間連續(xù)出臺了諸如《財政部關于規(guī)范政府和社會資本合作合同管理工作的通知》（財金﹝2014﹞156號）、《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》（財金﹝2015﹞21號）、《關于印發(fā)<PPP 物有所值評價指引（試行）>的通知》（財金﹝2015﹞167號）等PPP項目指導性文件中，全都對PPP項目中的績效考核提出了“績效考核要與政府付費相掛鉤”的原則性的要求。

針對水環(huán)境治理類PPP項目績效考核方面，隨著國家環(huán)境問題的日益嚴重，政府對環(huán)保的重視程度逐步提高并出臺相應規(guī)章制度，其中財政部于2015年4月出臺的《關于推進水污染防治領域政府和社會資本合作的實施意見》（財建﹝2015﹞90號）文中提到，“要采取環(huán)境績效合同服務、授予開發(fā)經營權益等方式，鼓勵社會資本加大水環(huán)境保護投入。”

（二）水環(huán)境治理PPP項目績效考核路徑

水環(huán)境治理類 PPP 項目相較于一般的水污染處理項目涉及面較廣，往往涉及流域治理、污水廠建設以及流域垃圾處理全套系統工程。因此，水環(huán)境治理PPP項目的績效考核有別于一般項目，應是個更為系統的工程。由于PPP項目績效考核也屬于PPP項目管理范疇，所以可以借鑒一般工程項目管理方式，形成PDCA（Plan-Do-Check-Action，即計劃-執(zhí)行-檢查-控制）閉環(huán)考核循環(huán)。參考《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見的通知》（國辦發(fā)﹝2015﹞42號）中關于“建立政府、公眾共同參與的綜合性評價體系，建立事前設定績效目標、事中進行績效跟蹤、事后進行績效評價的全生命周期績效管理機制”的思路，水環(huán)境治理領域PPP項目績效考核的整體思路建議為：首先，在政府層面和企業(yè)內部層面同時建立事前根據PPP項目利益相關者需求分析設定績效目標，然后事中設置關鍵績效指標進行績效跟蹤，事后進行績效評價并采取獎優(yōu)罰劣措施，進而最終形成優(yōu)化的全生命周期績效管理機制并形成PDCA閉環(huán)考核流程。具體路徑如下圖1所示：

制圖/李丹丹

圖1：水環(huán)境治理領域PPP項目績效考核路徑

水環(huán)境治理領域PPP項目績效考核分析

（一）水環(huán)境治理PPP項目績效考核目標

在設計水環(huán)境治理類PPP項目績效考核時，考慮到相比較于一般的建設項目，PPP項目超10年的長生命周期，如果對項目績效考核時面面俱到，不具備現實性。因而水環(huán)境治理PPP項目績效考核指標選擇需要從政府和社會資本最關心的需求點出發(fā)，考慮項目核心價值，突出重點。

而根據東南大學袁競峰副教授通過廣泛專家調查所得到的數據，政府和社會資本在PPP項目上戰(zhàn)略關注重點如下表1所示：

表1：政府和社會資本PPP項目戰(zhàn)略關注重點

制表/李丹丹

通過以上政府部門及社會資本方戰(zhàn)略關注重點及其排序，可以看出，對于政府方來說，采取PPP模式操作水環(huán)境治理項目一定程度上已經解決了政府公共部分預算不足的問題，同時通過簽訂PPP項目合同約定政府方和項目公司之間風險分擔比例也實現了政府方的風險部分轉移，因此，PPP項目政府和社會資本所同時關注的戰(zhàn)略重點且能夠在績效考核中實現的主要就三項：可接受的工程質量、建設運營預算不超支、合格的公眾服務。而這三項戰(zhàn)略重點又可分為兩大部分，即建設期的建設投資與建設質量、運營期的公眾服務質量。因而，水環(huán)境治理項目PPP績效考核的目標主要如下表2所示：

表2：水環(huán)境治理項目績效考核的目標

制表/李丹丹

（二）水環(huán)境治理PPP項目績效考核指標設置

1、建設期指標設置

工程建設績效考核體系設置可考慮項目總投資、項目建設質量及工期兩個方面。項目總投資績效指標中可選擇總投資節(jié)約率作為績效指標，建設質量及工期指標則可選擇在滿足國家法律法規(guī)規(guī)定及政府方要求的工程質量的前提下，節(jié)約的建設工期天數。實踐中，社會資本也樂于節(jié)省工期，因為由于PPP項目合同簽訂的是總年限合同，建設工期的節(jié)省了相當于就增加了項目的運營期，本身對項目公司就是一筆收益。

（1）項目總投資節(jié)約率指標

項目總投資節(jié)約率指標主要考察項目總投資資金使用效率，核定項目總投資決算金額相比預算金額是否有所節(jié)約，對于項目總投資金額的節(jié)約，可以考慮將節(jié)約的資金按照一定比例獎勵給項目公司。對于項目總投資節(jié)約率指標，建設決算金額和預算金額相比主要有以下兩種處理情況：

一是建設決算金額大于等于預算金額，可以將其設置為一旦建設項目總投資超預算，則由投資方全額承擔相關費用；

二是建設決算金額小于預算金額，則對節(jié)余部分資金進行一定比例的獎勵。參考類似 PPP 項目的案例中關于項目總投資金額的節(jié)約獎勵，一般做法是當工程建設符合標準并且建設過程在政府監(jiān)管下核算節(jié)約資金為合理時，節(jié)約的項目投資可以根據不同比例的設置（10%-100%）獎勵給項目公司，獎勵比例根據項目情況設定。

（2）建設工程質量及建設工期指標

建設工程質量作為政府的關注重點，如果出現質量問題，將對政府信譽、社會公眾等產生極為糟糕的影響，因而工程質量考核可以作為該項績效考核指標的重點因素，針對水環(huán)境治理PPP項目，可設置如果工程質量不達標，則政府無需進行付費或者扣減相關付費的考核，通過嚴苛設置至少保障工程質量達標。

項目建設工期指標主要考察項目公司對工程進度的把控能力，可以以建設工期節(jié)約天數作為衡量指標。PPP 項目績效考核的建設工期縮短必須是由于效率提升或技術改進等因素促使實際建設工期（時間）與計劃建設工期（時間）相比時間節(jié)約，進而工程提前完工，即建設工期的縮短必須建立在保證工程質量達標前提下。工期考核對于政府和社會資本來說，是雙方關注的的重點之一。對于政府來說，由于涉及到政治性任務的完成度，很多政府對工期的要求極為苛刻，對于社會資本來說，社會資本的利益與工期緊密關聯—項目公司向使用者收費或向政府出售服務的前提都是項目竣工后開始運營，因此一般情況下只要合同設置完善，工期也是社會資本更為關注的事項。因此工期考核可以在績效考核中進行懲罰性的設置，比如未準時完成，政府扣減相應的付費等。

2、運營期績效指標設置

水環(huán)境治理項目因為具有周期長，所需投入資金量大，公益性明顯的特點，我國的水環(huán)境治理效果始終不容樂觀。同時，PPP項目參與的主體較多，項目組合方式以及收益方式也十分的多元，區(qū)域性水環(huán)境治理項目投入產出績效評價也較強，為此，針對水環(huán)境治理項目在 PPP 模式下的運營績效考核需要注意以下幾點:首先，需要考慮水環(huán)境治理 PPP 項目全過程中各參與主體的演化博弈情況，明確項目構成、項目模式、各類型的收益水平和項目收益的實現途徑；其次，需要對水環(huán)境治理項目的期限結構進行考量；最后，需要充分尊重各參與主體的意見，并注意運營風險的合理分化。

綜合上述考慮及相關法規(guī)政策，本文建議針對水環(huán)境治理PPP項目設置五個關鍵考核維度：服務數量、服務質量、安全運營、資金使用效率和公眾滿意度。水環(huán)境治理PPP項目以上五個指標間的重要程度可按照下圖2進行設置。

制圖/李丹丹

圖2：水環(huán)境治理PPP項目績效考核指標

水環(huán)境治理PPP項目中常常包括河道整治、垃圾收運工程以及污水處理工程等子項目：

（1）針對服務數量指標，在項目運營過程中，主要需要對河道整治工作、垃圾收運工作以及污水處理工作暫停必要性進行考量。若三類項目均為正常運營狀態(tài)，則水環(huán)境治理工作可順利開展。

（2）針對服務質量指標，提供優(yōu)質的公眾服務是PPP項目中政府以及社會資本關注的焦點。服務質量指標可根據子項目情況也劃分為河道整理、垃圾收運、污水處理服務質量三部分。

（3）針對安全運營指標，安全運營指標要求項目公司必須嚴格遵循國家和當地安全生產制度的相關要求，在項目運營過程中不得出現嚴重的安全事故。對此，政府部門應該明確安全管理責任，并且將安全事故發(fā)生頻率和嚴重性作為考評的重要標準。

（4）針對資金使用效率指標，是指通過審計財務報告進行考評，這里所指的財務報告主要是指項目公司每年向政府提交的經有資質部門審計過的財務報告。

（5）針對公眾滿意度指標，主要就是群眾對于水環(huán)境治理項目的滿意程度，主要包括了用戶投訴以及投訴反饋處理等多個方面。用戶投訴通過用戶投訴數量衡量，投訴反饋及處理通過有效投訴辦結率衡量。項目公司應該不斷改善運營管理及服務，提高公眾滿意度。

結語

綜上所述，PPP模式突破了傳統水環(huán)境治理模式的缺陷，轉變了政府的思想，通過采購社會責任強的社會資本方作為項目的合作方，引進先進技術，拓展了項目資金來源，利用有限的公共資金帶動了地區(qū)經濟的發(fā)展、提高了項目的社會效益。為保證項目公益性和運營效益，政府需加強對項目公司建設期和運營期績效考核，對項目的運行情況和公司的運營能力進行客觀評價，從而保證項目建設和運營的有序實施。