“十三五”時期，在習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想指導(dǎo)下，我國重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革取得了突破性進展，全面建成小康社會的目標即將完成，第一個百年奮斗目標即將實現(xiàn)，我國將進入向基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化進軍的全新階段。“十四五”時期是我國全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化新征程的重要開端，而《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃》（以下簡稱“十四五”規(guī)劃）是黨的十九大后編制的第一個發(fā)展規(guī)劃，是中國特色社會主義進入新時代后編制的第一個發(fā)展規(guī)劃，也是我國確立三級四類規(guī)劃體系后編制的第一個發(fā)展規(guī)劃。因此，編制好“十四五”規(guī)劃顯得尤為重要。
一、編制要求
（一）突出發(fā)展規(guī)劃的統(tǒng)領(lǐng)性作用
《中共中央國務(wù)院關(guān)于統(tǒng)一規(guī)劃體系更好發(fā)揮國家發(fā)展規(guī)劃戰(zhàn)略導(dǎo)向作用的意見》（中發(fā)[2018]44號）指出，國家發(fā)展規(guī)劃是經(jīng)濟社會發(fā)展的宏偉藍圖,是全國各族人民共同的行動綱領(lǐng),居于規(guī)劃體系最上位�；A(chǔ)規(guī)劃為空間規(guī)劃，主要承擔(dān)基礎(chǔ)平臺功能，提供空間保障；支撐規(guī)劃為區(qū)域規(guī)劃和專項規(guī)劃。因此，發(fā)展規(guī)劃為統(tǒng)領(lǐng)規(guī)劃，是黨的主張轉(zhuǎn)化為國家意志的載體，是其他各級各類規(guī)劃的總遵循。因此，在“十四五”規(guī)劃編制過程中，我們將更加注重規(guī)劃的戰(zhàn)略導(dǎo)向作用，增強指導(dǎo)和約束功能,統(tǒng)籌重大戰(zhàn)略和重大舉措時空安排功能，體現(xiàn)科學(xué)化、民主化、法治化、規(guī)范化，使規(guī)劃更好地體現(xiàn)時代特色、更好地貫徹國家發(fā)展戰(zhàn)略要求。
（二）注重高質(zhì)量發(fā)展要求的落實
當(dāng)前及未來，我國經(jīng)濟社會主要矛盾轉(zhuǎn)化為以解決好人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。廣大民眾對生活消費產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量提出全新的要求，期望更加體面、更加尊嚴的美好幸福生活。因此，我們將全面打造以人為本、更加公平、更為多樣、更高質(zhì)量的生活作為“十四五”研究的一項重要任務(wù)，旨在全面應(yīng)對和解決新時代我國主要社會矛盾、滿足人民過上高品質(zhì)美好生活的需求。以“高質(zhì)量發(fā)展、高品質(zhì)生活、現(xiàn)代化建設(shè)”為要求，在“十四五”規(guī)劃編制中，從經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)等方面全方位規(guī)劃，系統(tǒng)謀劃，確保為全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化強國開啟良好的開端。
（三）圍繞補齊短板提升發(fā)展品質(zhì)
堅持問題導(dǎo)向，充分考慮我國區(qū)域自然稟賦、發(fā)展基礎(chǔ)的差異性，發(fā)展階段的不同步，以“補短板、強弱項、提質(zhì)量”作為解決發(fā)展不平衡、不協(xié)調(diào)問題的抓手，通過在關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)和新動能培育方面補短板，在現(xiàn)代服務(wù)業(yè)和民生急需領(lǐng)域補短板，在實體經(jīng)濟有效投資領(lǐng)域補短板，在精準脫貧方面補短板，在推動城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展方面補短板，在優(yōu)化營商環(huán)境等制度供給方面補短板，推動經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展。
（四）充分發(fā)揮信息化在規(guī)劃中的作用
以國務(wù)院發(fā)布的《新一代人工智能發(fā)展規(guī)劃》和《關(guān)于統(tǒng)一規(guī)劃體系更好發(fā)揮國家發(fā)展規(guī)劃戰(zhàn)略導(dǎo)向作用的意見》為指導(dǎo)，利用大數(shù)據(jù)在經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)等方面的數(shù)據(jù)信息資源，指引目標設(shè)定和規(guī)劃決策；建設(shè)智能化信息平臺，將各類規(guī)劃納入統(tǒng)一管理，強化規(guī)劃銜接協(xié)調(diào)，跟蹤監(jiān)測規(guī)劃編制和實施進程，推動規(guī)劃基礎(chǔ)信息互聯(lián)互通和歸集共享，提高規(guī)劃編制和管理的科學(xué)性。
二、重點任務(wù)
（一）持續(xù)治理生態(tài)環(huán)境
“十四五”規(guī)劃將持續(xù)部署生態(tài)環(huán)境治理工作，加快建立健全生態(tài)文化體系、生態(tài)經(jīng)濟體系、目標責(zé)任體系、生態(tài)文明制度體系、生態(tài)安全體系；全面優(yōu)化國土空間開發(fā)布局，調(diào)整產(chǎn)業(yè)布局，培育壯大節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)、清潔生產(chǎn)產(chǎn)業(yè)、清潔能源產(chǎn)業(yè)，推進資源全面節(jié)約和循環(huán)利用；以空間治理和空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化為主要內(nèi)容，嚴守“三區(qū)三線”，實施并加強國土空間用途管制，建立匹配高質(zhì)量發(fā)展要求的空間治理體系，加強空間管理體制機制建設(shè)，提出空間結(jié)構(gòu)調(diào)整的方向、原則和推進空間治理體系和能力現(xiàn)代化的思路和舉措。
（二）發(fā)展高質(zhì)量現(xiàn)代經(jīng)濟
“十四五”規(guī)劃將圍繞推進經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展這一主要目標，建立以企業(yè)為主體、市場為導(dǎo)向、產(chǎn)學(xué)研深度融合的產(chǎn)業(yè)體制，促進科研成果轉(zhuǎn)化；重視市場在資源配置中的決定性作用，建立準入暢通、開放有序的市場體系，提高生產(chǎn)資料與勞動力的配置效率；促進資源節(jié)約、環(huán)境友好、規(guī)范有序的綠色發(fā)展體系建設(shè)，使高污染、高能耗、生產(chǎn)方式不符合環(huán)保標準的企業(yè)退出市場；實施對外開放和境內(nèi)開放，加快要素市場深度拓展開放，建立結(jié)構(gòu)優(yōu)化、效益提升的全面開放體系。
（三）加快推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化
“十四五”規(guī)劃圍繞實現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化這一主要目標，持續(xù)推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。強化農(nóng)業(yè)科技支撐，不斷延伸農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈、價值鏈，加強農(nóng)業(yè)與一二三產(chǎn)業(yè)深度融合發(fā)展，構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系、生產(chǎn)體系、經(jīng)營體系，提高農(nóng)業(yè)綜合效益和競爭力；推進農(nóng)村自然資源加快增值，實現(xiàn)農(nóng)村綠色發(fā)展，構(gòu)建人與自然和諧共生的農(nóng)村發(fā)展新格局；研究反貧困面臨的新形勢，發(fā)揮群眾的內(nèi)生動力，穩(wěn)定脫貧基礎(chǔ)；加強農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加快農(nóng)村公共服務(wù)供給均等化建設(shè)，推進農(nóng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化，讓農(nóng)民的獲得感、幸福感、安全感更加充實、更有保障、更可持續(xù)。
（四）實施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略
“十四五”規(guī)劃將圍繞建立區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機制，重點關(guān)注東、中、西及東北，重點區(qū)域、大小中城鎮(zhèn)等協(xié)調(diào)發(fā)展；產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和經(jīng)濟發(fā)展的空間結(jié)構(gòu)變化趨勢，制定相應(yīng)的對策和措施；建立并完善區(qū)域戰(zhàn)略統(tǒng)籌機制、區(qū)域政策協(xié)調(diào)機制，優(yōu)化區(qū)域互助機制，繼續(xù)健全市場一體化發(fā)展機制；不斷強化輻射帶動能力和影響力，“以點帶面”助推大區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展；研究區(qū)域內(nèi)全要素的布局優(yōu)化，加快形成統(tǒng)籌有力、競爭有序、綠色協(xié)調(diào)、共享共贏的與基本實現(xiàn)現(xiàn)代化相適應(yīng)的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機制。
（五）推進公共服務(wù)均等化
“十四五”規(guī)劃將圍繞基本公共服務(wù)均等化這一主要目標，實施教育優(yōu)先戰(zhàn)略，加快實現(xiàn)教育現(xiàn)代化；深化收入分配制度改革，強化培訓(xùn)服務(wù)，提高救助、低保、保險等社會保障水平；大力落實健康中國戰(zhàn)略，精準對接新時期人民群眾日益增長的多樣化醫(yī)療衛(wèi)生健康需求，提高醫(yī)療保障水平；以體制機制創(chuàng)新為路徑，充分利用高新科技實現(xiàn)社會治理資源的整合，穩(wěn)步推進社會治理體系和治理能力現(xiàn)代化；建立“十四五”基本公共服務(wù)清單，持續(xù)落實基本公共服務(wù)標準化理念，全面建立系統(tǒng)完善、層次分明、銜接配套、科學(xué)適用的基本公共服務(wù)標準體系。
（六）構(gòu)建創(chuàng)新生態(tài)體系
“十四五”規(guī)劃將圍繞深化實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略，提出完善稅收政策、后補貼政策、獎勵政策、采購政策，并制定推動政策落地的具體措施，優(yōu)化創(chuàng)新政策環(huán)境；深化科技體制改革，用簡政放權(quán)的“減法”換取創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的“加法”，扶持培育創(chuàng)新型領(lǐng)軍企業(yè)；創(chuàng)新引人、用人、育人長效機制，研究建立合適人才聘用機制；促進科技交流合作“走出去”和“引進來”相結(jié)合；支持和鼓勵創(chuàng)建創(chuàng)新型孵化器，搭建風(fēng)險投資與創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新成果對接平臺，開展技術(shù)成果轉(zhuǎn)化和交易，推進科技成果熟化轉(zhuǎn)化。從而培育和營建開放、包容、和諧、有序的創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)，激發(fā)創(chuàng)新主體的最大動能。
（七）提升城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量
“十四五”規(guī)劃將針對“區(qū)域發(fā)展不平衡問題”，圍繞提高城鎮(zhèn)發(fā)展質(zhì)量和綜合承載能力，研究優(yōu)化城鎮(zhèn)空間布局和形態(tài)，推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化和基本公共服務(wù)均等化，推動城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，提升城鎮(zhèn)化發(fā)展的水平和質(zhì)量；找準基礎(chǔ)設(shè)施短板，明確方向，增加公共空間，提升城市環(huán)境品質(zhì)；注重城鄉(xiāng)發(fā)展的空間體系融合，優(yōu)化城市空間布局，推動城鄉(xiāng)功能融合，形成合理的城鄉(xiāng)融合體系；開展城鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境修復(fù)治理，改善城鎮(zhèn)人居環(huán)境；堅持城鄉(xiāng)融合發(fā)展、統(tǒng)籌實施新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，堅持深化改革、破除新型城鎮(zhèn)化體制機制障礙。
（八）完善基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)
“十四五”規(guī)劃將根據(jù)建設(shè)安全高效、智能綠色、互聯(lián)互通的現(xiàn)代基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)重要任務(wù)，強化基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域補短板力度，補齊鐵路、公路、水運、機場等領(lǐng)域短板，提升基礎(chǔ)設(shè)施供給質(zhì)量，加快推進基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重大項目；完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域的配套政策措施；尤其是對于農(nóng)村地區(qū)，加強農(nóng)村飲水、道路、用電、住房、物流、信息網(wǎng)絡(luò)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，使得基礎(chǔ)設(shè)施通達程度逐漸均衡，在城鄉(xiāng)融合發(fā)展中，讓基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)先行，進一步增強基礎(chǔ)設(shè)施對促進城鄉(xiāng)和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、改善民生等方面的支撐作用，更好發(fā)揮對經(jīng)濟社會發(fā)展的支撐引領(lǐng)作用。
（九）實施關(guān)鍵領(lǐng)域深化改革
“十四五”規(guī)劃在基礎(chǔ)性關(guān)鍵領(lǐng)域改革方面，持續(xù)推進營商環(huán)境重點領(lǐng)域改革，完善具有中國特色及區(qū)域特色的營商環(huán)境評價體系；研究支持民營企業(yè)發(fā)展壯大的措施，為民營經(jīng)濟營造更好的發(fā)展環(huán)境；建立健全有效的財稅體制、完善預(yù)算管理制度、深化稅制改革，推動財稅制度改革，建立公平統(tǒng)一、調(diào)節(jié)有力的現(xiàn)代稅收制度；權(quán)衡財政風(fēng)險與公共風(fēng)險的關(guān)系，強化財政、金融和經(jīng)濟風(fēng)險統(tǒng)籌管理；把防范金融風(fēng)險放到突出位置，穩(wěn)步推進風(fēng)險防范工作，完善配套監(jiān)管制度和風(fēng)險防范機制。
（十）優(yōu)化對外開放新格局
“十四五”對外開放研究將遵循共商共建共享原則，圍繞暢通對外開放通道、強化對外開放平臺、擴大對外開放領(lǐng)域、優(yōu)化對外開放體制機制等方面，針對發(fā)展基礎(chǔ)和實際需求，充分利用資源條件，提出全方位、高水平對外開放格局打造的思路、目標和任務(wù)。通過實施全面對外開放戰(zhàn)略，激發(fā)對外開放的活力、提高對外開放的質(zhì)量、優(yōu)化對外開放布局。同時，以對外開放不斷引入外部高科技與創(chuàng)新要素，整合創(chuàng)新資源，在更高起點上推動自主創(chuàng)新，以實現(xiàn)經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展與創(chuàng)新能力跨越式提升。
三、工作要點
（一）工作內(nèi)容
一是客觀全面做好總結(jié)評估。對“十三五”執(zhí)行情況進行全面總結(jié)評估，對照“十三五”指標進行評估，做好完成工作和成績的總結(jié)，對未完成的重點工作和任務(wù)進行客觀分析，查找分析原因。對“十三五”發(fā)展現(xiàn)狀及水平、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)水平等，結(jié)合全面小康社會發(fā)展指標及經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)發(fā)展階段等進行全面對比評估，客觀準確把握區(qū)域所處發(fā)展階段及特征。
二是重視現(xiàn)狀和環(huán)境研究。對區(qū)域現(xiàn)狀了解清楚，對未來發(fā)展環(huán)境判斷準確，是科學(xué)編制規(guī)劃的基礎(chǔ)。重視對區(qū)域現(xiàn)狀的深入調(diào)查，通過實地走訪和座談等多種方式進行調(diào)研，研究發(fā)展現(xiàn)狀，分析現(xiàn)有資源支撐和發(fā)展基礎(chǔ)。同時，研究國家政策和環(huán)境變化，判斷未來發(fā)展形勢，并研判在大區(qū)域和環(huán)境中的戰(zhàn)略地位。
三是重視區(qū)域瓶頸問題的解決�；趩栴}導(dǎo)向，高度重視區(qū)域瓶頸問題的解決。五年規(guī)劃是經(jīng)濟社會發(fā)展的宏偉藍圖,居于規(guī)劃體系最上位,涉及經(jīng)濟社會發(fā)展的方方面面，在規(guī)劃編制中既要全面，又要重點突出，尤其要致力于打破制約區(qū)域發(fā)展的瓶頸，找準突破發(fā)展的切入點、解決核心問題，發(fā)揮戰(zhàn)略導(dǎo)向作用,這樣才能高質(zhì)量發(fā)展。
四是做好近中遠期的目標銜接。貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中全會精神，突出改革創(chuàng)新；遠近結(jié)合，更加注重以解決長遠問題的辦法來應(yīng)對當(dāng)前挑戰(zhàn)，既要以五年為主，預(yù)測2035年基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化的各項目標，以及到本世紀中葉，全面建成社會主義現(xiàn)代化強國的戰(zhàn)略安排。
五是科學(xué)謀劃“三個重大”工作。立足區(qū)情，緊扣國計民生，認真研究一批對經(jīng)濟發(fā)展和結(jié)構(gòu)調(diào)整全局帶動性強的重大工程，對推進社會建設(shè)、生態(tài)環(huán)保、改善民生作用顯著的重大項目，對解決突出矛盾、增進公平效率有力有效的重大政策。加強科學(xué)充分論證項目，為補短板、增后勁、促均衡、上水平提供支撐。
六是重視突出區(qū)域自身發(fā)展特色。各地區(qū)自然稟賦、發(fā)展條件都具有自身特點，經(jīng)濟社會發(fā)展也形成各異的發(fā)展規(guī)律。在編制規(guī)劃過程中，尊重區(qū)域發(fā)展規(guī)律，尋找區(qū)域與其它地區(qū)的異同，挖掘其發(fā)展的價值，準確把握其發(fā)展特色，并在經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃中突出區(qū)域特色。
七是重視規(guī)劃實施的可操作性。在規(guī)劃編制的過程中，注重規(guī)劃的前瞻性和實施性。既要站在大區(qū)域發(fā)展中考慮問題，對未來發(fā)展和環(huán)境變化有一定的預(yù)測，又要切合區(qū)域發(fā)展實情，制定目標要通過努力可以實現(xiàn)，重點規(guī)劃任務(wù)要具體到項目的實施，確保規(guī)劃實施效果。
（二）編制程序
“十四五”規(guī)劃編制工作是一項國家到地方、全局與局部、宏觀與微觀等相互結(jié)合的系統(tǒng)性工作。按照國家編制國民經(jīng)濟和社會發(fā)展五年期規(guī)劃的要求，結(jié)合我集團公司長期從事區(qū)域經(jīng)濟戰(zhàn)略研究和三個“五年規(guī)劃”研究編制的豐富經(jīng)驗，“十四五”規(guī)劃研究制定的主要程序為：
第一步：開展經(jīng)濟社會的全面系統(tǒng)調(diào)研
第二步：開展“十四五”經(jīng)濟社會重大課題研究和專項規(guī)劃編制；
第三步：開展“十四五”經(jīng)濟社會發(fā)展基本思路研究;
第四步：在課題研究、基本思路研究的基礎(chǔ)上，結(jié)合國家、上級規(guī)劃思路及要求，編制“十四五”經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃綱要；
第五步：搭建規(guī)劃綜合管理信息平臺；
第六步：對“十四五”經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃綱要進行論證；
第七步：“十四五”經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃綱要上報人大通過。
（作者系中研智業(yè)集團東西部經(jīng)濟研究院院長 吳君）
