應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)，塑料污染防治力度升級(jí)
新固廢法系列解讀之八
新修訂的《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》（以下簡稱新固廢法）在生活垃圾領(lǐng)域尤其要求避免過度包裝、加強(qiáng)一次性塑料制品污染防控，體現(xiàn)了塑料污染防治力度升級(jí)的態(tài)勢(shì)導(dǎo)向�？茖W(xué)應(yīng)對(duì)塑料污染防治挑戰(zhàn)，需以評(píng)估塑料污染情況為認(rèn)知基礎(chǔ)，識(shí)別主要挑戰(zhàn)，明確工作著力點(diǎn)；以減量、替代、重復(fù)利用、回收利用等手段為路徑載體，循序漸進(jìn)開展差別化的政策設(shè)計(jì)與行業(yè)落實(shí)；以社會(huì)多元主體協(xié)同響應(yīng)為根本保障，構(gòu)建長期穩(wěn)定的系統(tǒng)管理機(jī)制，實(shí)現(xiàn)塑料污染防治的最終目標(biāo)。
1 塑料污染防治面臨哪些主要挑戰(zhàn)？
塑料出現(xiàn)至今雖尚不到百年，在人類社會(huì)一次性消費(fèi)習(xí)慣下，如今塑料污染挑戰(zhàn)愈發(fā)嚴(yán)峻。
2018年全球塑料產(chǎn)量達(dá)3.6億噸，廢棄后大部分流向垃圾填埋場或流入環(huán)境。據(jù)聯(lián)合國環(huán)境保護(hù)署評(píng)估，全球90億噸塑料垃圾中僅有9%被回收利用；塑料包裝作為塑料制品中的主要品類，95%在首次使用后便失去價(jià)值，僅有14%被回收利用。2017年以來，微塑料顆粒及海洋塑料污染問題廣泛進(jìn)入人類視野，應(yīng)對(duì)塑料污染問題成為全球基本共識(shí)。
中國是全球最大的塑料制品生產(chǎn)國，年生產(chǎn)量約占全球產(chǎn)量的29%，人均塑料制品消耗量低，但增長顯著、再生利用存在赤字。與此同時(shí)，2017年前我國接受其他國家的進(jìn)口廢塑料，成為全球廢塑料的“處理廠”。此外，中國塑料行業(yè)還面臨特有挑戰(zhàn)，如快遞、外賣等新興行業(yè)大規(guī)模發(fā)展，產(chǎn)生大量一次性、低值、分散的塑料制品廢棄物；拾荒者、小作坊等末端回收處理不規(guī)范，市場普遍存在、難以根除。
人類思考和應(yīng)對(duì)塑料挑戰(zhàn)由來已早，近年來正逐漸引起全球范圍大討論。
2018年6月，聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署以 “Beat Plastic Pollution”（塑戰(zhàn)塑決）作為世界環(huán)境日主題，標(biāo)志著一次性塑料污染成為全球共同關(guān)注的重要環(huán)境問題。各國紛紛行動(dòng)。
中國政府也相繼開展系列“鐵腕行動(dòng)”，包括2017年印發(fā)《禁止洋垃圾入境推進(jìn)固體廢物進(jìn)口管理制度改革實(shí)施方案》；同年印發(fā)《關(guān)于聯(lián)合開展電子廢物、廢輪胎、廢塑料、廢舊衣服、廢家電拆解等再生利用行業(yè)清理整頓的通知》；2019年起，上海率先落實(shí)生活垃圾強(qiáng)制分類制度；2020年1月發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)塑料污染治理的意見》；2020年4月新固廢法強(qiáng)調(diào)拒絕過度包裝、加強(qiáng)一次性塑料制品禁限等。
2 落實(shí)塑料污染防治的管理手段有哪些？
基于加強(qiáng)塑料污染防治的共識(shí)，需設(shè)計(jì)明確的實(shí)現(xiàn)路徑。塑料行業(yè)范圍廣泛、制品種類繁多、地區(qū)依賴性迥異，落實(shí)污染防治需充分發(fā)揮創(chuàng)造力，將宏觀調(diào)控與市場協(xié)調(diào)相結(jié)合，多措并舉、因地制宜、循序漸進(jìn)，實(shí)現(xiàn)分制品、分行業(yè)、分地區(qū)、分階段依次改革。
明確防治目標(biāo)，提供與目標(biāo)相對(duì)應(yīng)、可執(zhí)行可操作的實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)。
塑料污染防治應(yīng)以減小環(huán)境影響、追求經(jīng)濟(jì)效益、保證社會(huì)平穩(wěn)過渡、構(gòu)建長期穩(wěn)定運(yùn)行的塑料行業(yè)為最終目標(biāo)，但需要為實(shí)現(xiàn)目標(biāo)規(guī)劃可執(zhí)行可操作的實(shí)施路徑。
制定標(biāo)準(zhǔn)是政府發(fā)揮調(diào)控作用、規(guī)范實(shí)施操作性的有效手段之一。
如《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)塑料污染治理的意見》中，第一項(xiàng)任務(wù)部署了“禁止、限制部分塑料制品的生產(chǎn)、銷售和使用”，同時(shí)要求“適時(shí)更新發(fā)布塑料制品禁限目錄”。為此配套頒布《相關(guān)塑料制品禁限管理細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)（2020 年版）》明確“部分塑料制品”的具體范圍和政策界限，如“含塑料微珠的日化產(chǎn)品”主要指淋洗類化妝品并規(guī)定了塑料微珠的尺寸、將塑料袋的管控范圍聚焦在塑料購物袋、將一次性塑料餐具禁止使用的場景先行規(guī)定在餐飲堂食服務(wù)等操作細(xì)節(jié)，有效保證相關(guān)管控目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。
識(shí)別減量、替代、重復(fù)使用、回收利用等手段適用場景及優(yōu)劣，開展政策綜合設(shè)計(jì)。
縱觀眾多塑料污染防治實(shí)踐，循環(huán)經(jīng)濟(jì)“3R”理念始終適用。減少一次性塑料消耗（Reduce）是首選手段，在需求端倒逼行業(yè)轉(zhuǎn)型減少不必要的塑料消耗、在生產(chǎn)端開展生態(tài)設(shè)計(jì)減少不必要的塑料品投入，新固廢法中禁止過度包裝、禁限提供一次性塑料吸管、酒店用品等均屬于此類。
對(duì)于無法減少的使用需求，《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)塑料污染治理的意見》鼓勵(lì)可降解塑料替代，但需明確“可降解”標(biāo)準(zhǔn)、識(shí)別真正的可降解材料、保證基本使用性能不受損、具備經(jīng)濟(jì)有效的產(chǎn)能、構(gòu)建單獨(dú)回收堆肥設(shè)施，是涉及前后端的系統(tǒng)工程。
加強(qiáng)重復(fù)利用（Reuse）則通過盡可能多次使用塑料制品，在同等消耗條件下減少廢棄，需產(chǎn)品性能設(shè)計(jì)與公眾習(xí)慣改變同步發(fā)力。
開展回收利用（Recycle）被認(rèn)為是應(yīng)對(duì)一次性塑料污染問題的重要方向，需在生產(chǎn)端保證塑料制品設(shè)計(jì)“可回收”，如避免大量使用復(fù)合材料、易拆解；在使用端加強(qiáng)產(chǎn)品標(biāo)識(shí)和消費(fèi)者教育，保證被正確投放至回收物品類進(jìn)入正規(guī)回收渠道，探索互聯(lián)網(wǎng)+回收等創(chuàng)新形式，使塑料制品“可被回收”；在回收后需規(guī)范市場利益分配、加強(qiáng)技術(shù)革新，保證塑料制品“可被利用”，回收利用企業(yè)往往會(huì)面臨廢物來源不穩(wěn)定、處理成本高、再生產(chǎn)品價(jià)格市場競爭力弱等挑戰(zhàn)。
近期世界原油價(jià)格下跌更為塑料再生行業(yè)帶來短期干擾，但在生產(chǎn)者責(zé)任延伸、生活垃圾分類與計(jì)量收費(fèi)、綠色標(biāo)識(shí)與消費(fèi)等手段逐漸落地后，塑料再生仍將是大勢(shì)所趨�；�“3R”的各類手段各有優(yōu)劣，更多情況下需綜合使用協(xié)同發(fā)揮成效。
充分考慮可行性，分地區(qū)、分時(shí)間、分領(lǐng)域逐步落實(shí)。
我國塑料污染防治改革行動(dòng)中充分考慮了各地區(qū)和各行業(yè)的差異性，區(qū)分重點(diǎn)城市、地級(jí)以上城市和相關(guān)縣級(jí)城市，按照2020年、2022年、2025年3個(gè)時(shí)間段，分步驟、分領(lǐng)域有序推進(jìn)共同而有區(qū)別的塑料污染治理目標(biāo)。我國為不同塑料制品提供不同的管控路線和時(shí)間表，符合基本國情和因地制宜原則，使綜合治理措施逐步落實(shí)。
以不可降解塑料袋為例，要求到2020年底，直轄市、省會(huì)城市、計(jì)劃單列市城市建成區(qū)的商場、超市、藥店、書店等場所以及餐飲打包外賣服務(wù)和各類展會(huì)活動(dòng)，禁止使用不可降解塑料袋，集貿(mào)市場規(guī)范和限制使用不可降解塑料袋；在2022年、2025年底才分別逐步擴(kuò)大至其他地區(qū)及使用情景。
此外，充分考慮社會(huì)應(yīng)用場景、行業(yè)發(fā)展與人民生活的剛性需求，對(duì)特定場景和重大突發(fā)公共事件的特殊需求進(jìn)行豁免，允許標(biāo)準(zhǔn)根據(jù)實(shí)施情況動(dòng)態(tài)調(diào)整，在實(shí)際操作中鼓勵(lì)探索多種形式。
如賓館酒店一次性用品通過相關(guān)場所不再主動(dòng)提供的方式實(shí)現(xiàn)減量，但同時(shí)允許設(shè)置自助購買機(jī)、提供續(xù)充型洗潔劑等方式解決消費(fèi)者需求，為轉(zhuǎn)變提供適當(dāng)?shù)木彌_期，逐步、有序推進(jìn)社會(huì)深層改革。
3 如何構(gòu)建塑料污染防治長效管理體系？
管理手段落地與長期運(yùn)行需多元主體共同行動(dòng)，并構(gòu)建可長期自行運(yùn)轉(zhuǎn)的穩(wěn)定體系。明確主體構(gòu)成及責(zé)任，形成交流與責(zé)任承擔(dān)機(jī)制十分關(guān)鍵。
建立行業(yè)全產(chǎn)業(yè)鏈視角，達(dá)成系統(tǒng)性管理共識(shí)。
塑料制品代謝全生命周期環(huán)節(jié)眾多，各環(huán)節(jié)均存在潛在環(huán)境影響，共同決定了行業(yè)規(guī)模與發(fā)展方向。與各環(huán)節(jié)對(duì)應(yīng)的，塑料行業(yè)上下游存在眾多關(guān)聯(lián)主體，包括塑料制品生產(chǎn)廠商、使用廠商、平臺(tái)企業(yè)、消費(fèi)者、回收利用廠商、政府、公眾等，各主體有必要意識(shí)到需承擔(dān)塑料污染治理環(huán)境責(zé)任，達(dá)成共同應(yīng)對(duì)塑料治理難題的共識(shí)。
明確主體共同有差別的責(zé)任，分別構(gòu)建責(zé)任承擔(dān)機(jī)制。
對(duì)塑料制品生產(chǎn)企業(yè)，可通過生態(tài)設(shè)計(jì)、生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度等機(jī)制承擔(dān)責(zé)任，目前我國已在飲料紙基復(fù)合包裝等領(lǐng)域先行試點(diǎn)。
對(duì)于塑料制品使用企業(yè)，可落實(shí)禁限目標(biāo)、改選使用材質(zhì)，某知名連鎖快餐企業(yè)已于今年6月宣布在近千家餐廳的堂食及外帶中停用一次性塑料吸管，并于2020年內(nèi)覆蓋中國內(nèi)地所有餐廳。部分地區(qū)的連鎖商超已經(jīng)開始推廣使用可降解塑料袋，還主動(dòng)開展商品包裝的設(shè)計(jì)優(yōu)化，使之更方便消費(fèi)者直接提拎，從而減少塑料袋使用。
對(duì)于消費(fèi)者，需改變生活消費(fèi)習(xí)慣，優(yōu)先選擇綠色制品，積極配合生活垃圾分類，是社會(huì)改革的根本動(dòng)力。
對(duì)于政府主體，市場秩序的維護(hù)需要標(biāo)準(zhǔn)、政策、監(jiān)督，社會(huì)氛圍的營造需要宣傳、教育、輿論，均是政府部門需要做到的引導(dǎo)保障。
行業(yè)責(zé)任主體協(xié)同共治，共同應(yīng)對(duì)塑料污染防治。
除各主體分別承擔(dān)責(zé)任外，上下游主體有必要進(jìn)行意識(shí)與信息共享，保證生產(chǎn)材質(zhì)與處置手段匹配、生產(chǎn)企業(yè)供給與消費(fèi)者需求匹配、消費(fèi)者行為與回收企業(yè)需求匹配，真正實(shí)現(xiàn)綠色塑料產(chǎn)業(yè)鏈的通暢運(yùn)行。
目前，行業(yè)聯(lián)盟、伙伴計(jì)劃等形式已被廣泛用于串聯(lián)行業(yè)上下游主體、推進(jìn)協(xié)同共治的探索中。相關(guān)行業(yè)協(xié)會(huì)牽頭聯(lián)合16家發(fā)起成員企業(yè)，于2020年6月共同籌備成立“綠色再生塑料供應(yīng)鏈聯(lián)合工作組”，搭建平臺(tái)促進(jìn)重要利益相關(guān)方攜手，推動(dòng)綠色塑料供應(yīng)鏈建設(shè)。電商、快遞、外賣等新興行業(yè)先后做出嘗試，郵政快遞率先探索使用無膠帶環(huán)保紙箱。塑料再生相關(guān)企業(yè)和可降解材料相關(guān)企業(yè)，也可積極聯(lián)合探索新型材質(zhì)研發(fā)與技術(shù)突破，參與行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)制定與落實(shí)。
從2007年《關(guān)于限制生產(chǎn)銷售使用塑料購物袋的通知》至今，走過單品種、少更新、缺監(jiān)管的初期探索，塑料污染防治已邁入分領(lǐng)域、全鏈條、多主體的全新發(fā)展時(shí)期，挑戰(zhàn)嚴(yán)峻但潛力巨大。廢塑料精細(xì)化管理、社會(huì)主體全民化參與，通過循序漸進(jìn)、因地制宜的有效措施，不僅必將實(shí)現(xiàn)我國塑料污染防治各階段的目標(biāo)，也將為全球的塑料污染治理作出重要貢獻(xiàn)。
作者系清華大學(xué)環(huán)境學(xué)院教授；清華大學(xué)環(huán)境學(xué)院博士生張宇婷對(duì)本文有貢獻(xiàn)
