摘要：近些年來，隨著流域治理目標從局部的工程達標向整體的水質(zhì)達標的轉(zhuǎn)變，工程思維下治理模式面臨巨大的挑戰(zhàn)，無法可持續(xù)達標，究其原因在于忽略了工程性措施與非工程性措施之間的協(xié)同關(guān)系，如河道空間利用與保護的關(guān)系、污染物治理與利用的關(guān)系、工程建設與良性運維的關(guān)系、治理措施與機制體制的關(guān)系、治理需求與技術(shù)能力的關(guān)系。海綿城市試點建設為優(yōu)化工程性措施與非工程性措施關(guān)系提供了寶貴的實踐場地，也取得了較好效果。鑒于此，總結(jié)了海綿城市理念下流域治理的經(jīng)驗與教訓，提出海綿城市理念下流域協(xié)同治理的六大策略，包括河道生態(tài)緩沖空間的劃定與保護，流域節(jié)水、雨水利用、污染物資源化協(xié)同推進，治理工程提質(zhì)增效和良性運維并重，跨行政區(qū)協(xié)調(diào)機制與體制完善，基于監(jiān)測與模型的項目績效動態(tài)評估機制建立，流域信息共享與技術(shù)支撐能力提升。

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傳統(tǒng)理念下流域治理面臨的問題

1.1河道空間保護與利用不協(xié)同

隨著城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，城市建設用地擠占流域生態(tài)空間的現(xiàn)象普遍存在，流域內(nèi)河道水系密度顯著下降，許多河道支流變窄甚至消失，致使流域應對極端氣候條件下的外力沖擊時失去了“生態(tài)彈性”，集中體現(xiàn)在：河道的過流能力大幅下降，河道水位上升對排水系統(tǒng)頂托嚴重，內(nèi)澇風險不斷加大；河道生態(tài)恢復的空間喪失；同時，由于河道兩側(cè)自然的生態(tài)緩沖區(qū)受到擠壓，生物棲息空間面積不足，直接導致河道生態(tài)系統(tǒng)多樣性的下降，河道生態(tài)功能不斷退化，流域的生態(tài)功能也隨之退化。

1.2資源節(jié)約與污染治理不協(xié)同

過去相當長的時間里，流域治理更多關(guān)注污染物的末端處理，很少從資源（水資源、物質(zhì)）節(jié)約、雨水再利用協(xié)同和資源循環(huán)利用的角度思考污染物的去除問題。實際上，節(jié)水、雨水再利用與污染物協(xié)同性去除潛力巨大。通過分析，筆者發(fā)現(xiàn)，某流域城鎮(zhèn)綜合節(jié)水潛力占現(xiàn)狀污水處理量的27%，實施雨水再利用后，進入合流制管網(wǎng)的雨水削減量占污水廠處理量的26%，按照污水廠一級A標準排放，通過節(jié)水和雨水利用措施，該流域產(chǎn)生的污染物總磷的協(xié)同減排量將分別占其排入環(huán)境污染負荷的28%和10%。另外，對于流域來講，污染物本身也是放錯了地方的“資源”，該流域城市污水處理產(chǎn)生的氮和磷分別占同期農(nóng)業(yè)氮肥和磷肥需求的86%和28%，如果可以將這些氮磷作為農(nóng)業(yè)肥料進行循環(huán)利用，將極大減少化肥施用帶來的農(nóng)業(yè)面源污染；反之，流域城市的營養(yǎng)物質(zhì)不能回到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，將導致流域內(nèi)農(nóng)業(yè)面源污染的輸入額外增加，破壞流域原有的營養(yǎng)物質(zhì)循環(huán)，增大整個流域的外來污染輸入。

1.3工程施工與運行維護不協(xié)同

流域城市排水系統(tǒng)的施工建設及運營維護缺乏定期的維護，直接導致城市排水系統(tǒng)管網(wǎng)結(jié)構(gòu)性和功能性缺陷嚴重，嚴重影響了城市排水系統(tǒng)效能的發(fā)揮。日常維護管理不到位帶來的污染物在管網(wǎng)內(nèi)的累積，不但影響了其設計過流能力，而且在雨季沖刷下，常年累積的污染物一次性從溢流口排出，是造成有些河道治理項目“旱季見成效”和“雨季無成效”交替反彈的重要原因。同時，由于管網(wǎng)接口材料脫落、管網(wǎng)破裂，導致地下水埋深較淺的地區(qū)大量地下水、河水進入排水系統(tǒng)，生活污水處理廠進水COD、BOD 5濃度大幅下降，遠遠小于設計進水水質(zhì)，嚴重影響了污水廠處理效率。由于流域治理重施工輕運維，存量排水系統(tǒng)長期處于病害和高水位運行狀態(tài)，導致規(guī)劃設計中常用面源控制率、截流倍數(shù)概念適用場景發(fā)生變化，LID設施工程、管網(wǎng)改造工程、初期雨水調(diào)蓄工程、CSO調(diào)蓄池工程、河湖底泥清淤工程的規(guī)劃、設計、建設的所遵循的常用規(guī)則需要因地制宜地進行調(diào)整，目前治理中往往忽略這些問題，導致投入較高而治理效率較低。

1.4管理體制與治理需求不協(xié)同

由于流域管理部門的職能設置缺乏流域水系統(tǒng)“產(chǎn)-匯-排-控-河-湖”的因果關(guān)系考量，涉水部門職能設置交叉與錯配，導致規(guī)劃目標和措施的協(xié)同性無法保障；各部門在規(guī)劃執(zhí)行和項目設置時，往往出現(xiàn)“重復”或“真空地帶”。另一方面，水系統(tǒng)空間連續(xù)性被行政區(qū)空間隔斷，市-區(qū)-鄉(xiāng)鎮(zhèn)縱向?qū)蛹壷婆c流域-匯水區(qū)-控制單元流域空間上無法比配，治理目標在流域尺度空間分解不足，流域治理措施時間空間不同步。因此，無論從目前流域管理體制還是從流域治理的需求來看，建立跨部門、跨行政區(qū)的流域管理治理體制是必然選擇。從世界各國流域綜合治理歷程來看，也都經(jīng)歷了部門各自治理向跨部門、跨地區(qū)綜合治理的轉(zhuǎn)變�，F(xiàn)有水污染管理中，管理體制存在缺陷是水污染難以得到有效控制的重要原因。理想的水質(zhì)管理機構(gòu)是將水的自然單元作為整體，能夠統(tǒng)籌整個流域水質(zhì)管理的各個要素，不受地方政府干擾，保障天然水體化學、物理和生物的完整性。

1.5局部管理與全程管控不協(xié)同

流域治理是一個長期、連續(xù)、協(xié)調(diào)、反饋與完善的系統(tǒng)工程，污染解析、治理目標、規(guī)劃措施、項目設計、建設運營彼此之間動態(tài)關(guān)聯(lián)、相互影響，這種動態(tài)性和關(guān)聯(lián)性客觀上需要動態(tài)的項目評估機制。但是，目前流域項目管理評估機制屬于局部靜態(tài)評估機制，僅關(guān)注項目財務執(zhí)行和項目建設完成情況，并未考慮項目的動態(tài)性、與其他項目的關(guān)聯(lián)性以及對整個系統(tǒng)全局性治理的貢獻，缺乏對規(guī)劃設計、建設以及運營對流域治理效果影響的評估和動態(tài)調(diào)整機制。

1.6技術(shù)支撐與精準治理不協(xié)同

流域治理所需要的水資源、水環(huán)境、水安全和水生態(tài)方面的基礎數(shù)據(jù)往往分散于多個渉水部門，由于流域管理條塊分割，管理部門間缺乏有效的協(xié)調(diào)溝通機制，使得各個部門的數(shù)據(jù)信息資源分散，信息化程度和數(shù)據(jù)標準不同，造成信息利用率低、數(shù)據(jù)之間邏輯性較差等問題。流域基礎數(shù)據(jù)信息精度質(zhì)量、模型等技術(shù)工具使用規(guī)范性與治理需求仍有差距，不支撐流域和城市雨水、污水、地下水、河水、管網(wǎng)污泥、水廠污泥以及河道淤泥“四水三泥”復雜關(guān)系的精細化解析，針對性強的系統(tǒng)性、綜合性流域治理方案缺乏數(shù)據(jù)與技術(shù)支撐。同時，由于數(shù)據(jù)精度和質(zhì)量問題，設計施工過程中變更、洽商、簽證較多，往往帶來不必要的投資增加。隨著流域治理規(guī)劃、方案和設計文件的編制、實施和評估等工作對科學性、定量化和精細化要求日益提高，亟需與現(xiàn)實情況匹配度較高的流域水環(huán)境模型的支持。但是，目前缺少對流域水環(huán)境模型的適用范圍、選擇依據(jù)、模型校驗、精度評價等進行規(guī)范的行業(yè)標準或技術(shù)指南，導致水環(huán)境模型應用過程實際上一種“黑箱”模式，其精準度完全取決于模型使用者對于模型的認知和理解能力，對于模型不確定帶來的規(guī)劃設計的不確定估計不足，對于模型校驗缺乏客觀的評估，處于“自圓其說”狀態(tài)。

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海綿城市理念下流域協(xié)同治理策略

2.1 劃定河道生態(tài)緩沖區(qū)空間，提高流域的生態(tài)彈性

河道作為流域生態(tài)功能的生命線，實施流域河道水系的保護將對流域生態(tài)功能保障具有總要意義，而河道水系兩側(cè)生態(tài)緩沖區(qū)的保護是河道水系保護的核心。流域需要更寬的生態(tài)空間來消除建設空間擴展對流域帶來的負面效應，擴大河道兩側(cè)生態(tài)緩沖區(qū)的保護空間，將有效增加流域空間的“生態(tài)彈性”。劃定河道生態(tài)緩沖區(qū)空間 將有效控制建設用地擴張過程中河流生態(tài)功能的退化，同時為流域生態(tài)功能恢復工程預留空間。對于水生態(tài)、水安全敏感的流域，建議將流域內(nèi)河道最高水位線作為起始線，依據(jù)河道生態(tài)恢復的需要，合理劃定外擴的生態(tài)緩沖區(qū)空間；從根本上改變過去“取消、填埋、明變暗”的河道治理模式。

2.2節(jié)約用水、雨水再利用、資源再利用協(xié)同性推進

以海綿理念為指導，將治理重點從系統(tǒng)末端轉(zhuǎn)移到系統(tǒng)前端，優(yōu)先推進節(jié)水與資源（污染元素）循環(huán)利用，將雨水、再生水利用作為流域第二水源，將污染物作為流域農(nóng)業(yè)第二化肥來源。加快城市節(jié)水與雨水再利用工程協(xié)同推進；對于新建地區(qū)，確保開發(fā)后地塊外排徑流總量不增加；對于改造區(qū)域，確保改造后的綜合徑流系數(shù)不超過改造前，不能增加既有排水防澇設施的額外負擔。因地制宜優(yōu)化治污體系；在新建公共建筑和新建居民小區(qū)排水系統(tǒng)強制實施源分離工程，并在源分離工程基礎上，實施氮磷資源再利用工程，將城市生活氮磷、污水廠無害化污泥以肥料的形式回用于農(nóng)業(yè)。加大流域污染協(xié)同利用的力度，注重存量，提質(zhì)增效；制定流域級“四水三泥”協(xié)同性治理方案，有效應對雨水、污水、地下水、河水、管道污泥、污水廠污泥以及河道淤泥的處理處置與協(xié)同治理。

2.3增量建設轉(zhuǎn)向存量工程提質(zhì)增效和良性運維

開展排水系統(tǒng)普查，建立基于監(jiān)測評估的排水系統(tǒng)運維機制。注重運維數(shù)據(jù)的收集，尋求最佳運維解決路徑；建立分類分級維護計劃，強化對關(guān)鍵排水設施的維護；增加排水系統(tǒng)檢查頻率，對排水設施進行預防性檢查和修復；建立快速響應機制，出現(xiàn)問題立即解決，延遲解決需要更多的成本。對于城市排水系統(tǒng)，優(yōu)先存量修復工程，后增量優(yōu)化。對于存量工程，必須建立“管道清淤-管道清洗-管道監(jiān)測-管道監(jiān)測評估-管道修復設計-管道施工”工程技術(shù)體系，維持排水系統(tǒng)處于設計標準狀態(tài)，減少地下水及河水的入流入滲，提高污水廠進水濃度。對于增量，重視截污工程施工材料的選擇，尤其沿河截污工程，建議采用球墨鑄鐵管代替原有管材，避免管道不出現(xiàn)滲漏的情況，有條件地區(qū)（排水系統(tǒng)存在一定冗余度）實施泵站、調(diào)蓄池、排水管網(wǎng)和污水廠聯(lián)合調(diào)度，將盡可能多的雨污混合污水進行有效收集和處理。在環(huán)境敏感區(qū)，根據(jù)受納水體的環(huán)境質(zhì)量要求，確定城鎮(zhèn)污水處理廠的出水水質(zhì)標準。

2.4推進與流域治理需求相協(xié)調(diào)的機制體制建設

行政區(qū)管理與流域管理相結(jié)合的管理體制是實施流域水環(huán)境管理必要且有效的方式。但是，目前流域治理管理存在諸多問題，體系內(nèi)部機構(gòu)數(shù)量過多、類型龐雜，體系外部缺乏協(xié)調(diào)，且地域性不強和編制周期與環(huán)境要素的自然規(guī)律周期不一致。因此，近期從保證流域治理技術(shù)邏輯合理性的角度，通過體制機制設計，協(xié)調(diào)流域規(guī)劃、設計、建設、運營等要素與流域供給產(chǎn)品利益分配模式之間的關(guān)系，保證流域目標可持續(xù)實現(xiàn)。近期，重點推進水環(huán)境敏感流域供水（包括雨水、再生水、自來水）、排水一體化經(jīng)營，建立中長期流域治理供給產(chǎn)品價格（水價）與流域理成本聯(lián)動調(diào)節(jié)機制，形成流域治理目標可持續(xù)達標的“經(jīng)濟閉環(huán)”。遠期，建立 行政區(qū)管理與流域治理相結(jié)合的實體機構(gòu)——流域綜合管理委員會 （見圖1）。將流域管理委員會列為法定行政主體，列入行政序列。依據(jù)授權(quán)，統(tǒng)籌管理流域水、土和資源開發(fā)、空間布局等重大事宜，擁有與流域綜合管理事權(quán)相匹配的財權(quán)。由該行政區(qū)的最高行政長官兼任委員會主任，副主任由流域內(nèi)下轄行政區(qū)縣最高行政長官兼任。

圖1 流域綜合管理委員會實體機構(gòu)架構(gòu)

流域綜合管理委員會下設各委員會的主要職責：①保證流域利益相關(guān)方充分參與決策；②流域空間布局、土地資源開發(fā)、水資源保護與利用等重大問題決策；③流域取水、節(jié)水、供水、排水、水處理標準制定，以及水價等政策制定；④流域內(nèi)水資源開發(fā)、利用、節(jié)約、保護、治理項目決策。

不同委員會下設部門的具體工作如下：①流域規(guī)劃處，負責制定流域空間開發(fā)與土地利用規(guī)劃、水資源規(guī)劃、水環(huán)境保護規(guī)劃，協(xié)調(diào)城市總體規(guī)劃與各專項規(guī)劃。②流域技術(shù)信息處，負責流域內(nèi)所有水信息收集、監(jiān)測、統(tǒng)計及公開與通報，負責流域信息處理、挖掘、模擬與共享，管理流域模型信息庫。③項目管理處，負責流域內(nèi)涉水項目立項、審批、評估、調(diào)整與監(jiān)控工作。④執(zhí)法與監(jiān)督處，負責流域內(nèi)水政、漁業(yè)、航政、土地、規(guī)劃、水環(huán)境保護、林政、排水管理等方面的行政處罰權(quán)。⑤水服務公司，負責流域節(jié)水、供水、排水與水處理項目實施、運行與管理。

2.5建立事前預測、事中監(jiān)測、事后評估機制

① 建立流域治理動態(tài)評估流程

事前規(guī)劃設計方案評估：規(guī)劃設計動態(tài)評估是決定其合理性重要依據(jù)。規(guī)劃設計評估必須建立在滿足績效考核指標要求、落地可行性及最佳投效比基礎上，同時應結(jié)合工程技術(shù)、經(jīng)濟、生態(tài)環(huán)境和社會各方面因素綜合評價，選定最佳方案。對于規(guī)劃方案來講，重點關(guān)注投資成本、管網(wǎng)水位、進廠濃度、出水水質(zhì)和河道水質(zhì)等問題。對于設計方案，重點關(guān)注道路之間、管網(wǎng)與河道之間、海綿設施之間的豎向控制問題。

事中建設實施方案評估：在流域治理過程中，加強項目涉及各部門之間的協(xié)作，共享項目建設過程中的變更、洽商、簽證、進度、質(zhì)量、環(huán)境和社會影響、措施費等方面的信息，加強項目實時、動態(tài)、高效的事中管理。對可能形成偏差的關(guān)鍵性活動，及時作出判斷、發(fā)出預警，更早地發(fā)現(xiàn)項目實施中存在的困難和問題，及早采取調(diào)整措施，防止問題惡化，確保流域治理項目按照計劃目標和方向發(fā)展。

事后運行跟蹤評估：在流域治理項目建成投產(chǎn)或投入使用后的一定時期，對項目的運行進行全面評價，將項目決策初期效果與項目實施后的終期實際結(jié)果進行全面、科學、綜合的對比考核，對流域治理項目投資產(chǎn)生的生態(tài)、環(huán)境、社會和經(jīng)濟等方面的效益與影響進行客觀、科學、公正的評估。

流域治理動態(tài)評估技術(shù)流程見圖2，流域治理項目評估管理流程見圖3。

圖2 流域治理動態(tài)評估技術(shù)流程圖

圖3 流域治理項目評估管理流程

②建立項目動態(tài)評估管理的多元協(xié)作機制

建立流域管理委員會與技術(shù)服務單位的協(xié)作機制。流域管理委員會委托獨立的第三方中介機構(gòu)對流域治理方案開展評估工作，第三方中介機構(gòu)應確保評估結(jié)論的獨立、客觀、公正，不得對評估工作施加傾向性影響。

建立技術(shù)服務單位與職能部門的協(xié)作機制。在相關(guān)職能部門關(guān)于流域治理規(guī)劃設計方案管理工作程序中，增加技術(shù)服務單位的會簽程序，未征得技術(shù)服務單位同意的，相關(guān)部門不予批準。

建立技術(shù)服務單位與項目建設單位協(xié)作機制。建立技術(shù)服務單位對流域治理方案實施效果進行的監(jiān)督檢查和評估，評估結(jié)果對于項目建設單位應具有強制約束力。一方面，項目建設單位須無條件配合評估工作人員的工作，及時提交真實數(shù)據(jù)與材料；另一方面，通過評估與項目建設單位及時溝通，便于及時調(diào)整決策，并采取措施改進項目建設方案，促進項目建設管理水平的提高和考核目標的實現(xiàn)。

建立流域管理委員會與社會公眾的協(xié)作機制。公眾作為流域治理項目的利益相關(guān)方，應該全程參與方案的評估。流域管理委員會通過各種制度建設增加公眾參與渠道，健全并實行項目信息公開制度。建立項目公示和聽證制度，形成一套規(guī)范、可操作的公示和聽證程序，并使之成為項目決策程序的一個必要環(huán)節(jié)。

2.6流域精準治理信息管理與技術(shù)支撐能力提升

從過去流域信息分散隔離，走向未來流域信息共享，構(gòu)建流域治理基礎數(shù)據(jù)庫與信息共享平臺。包括：基礎空間數(shù)據(jù)庫共享平臺、社會經(jīng)濟數(shù)據(jù)庫共享平臺、環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)庫共享平臺和模型參數(shù)數(shù)據(jù)庫共享平臺。流域治理基礎數(shù)據(jù)庫與信息共享平臺的各個數(shù)據(jù)庫部分在物理上分開，但在邏輯上緊密相關(guān)，尤其模型參數(shù)數(shù)據(jù)庫與環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)庫在邏輯上進行有效關(guān)聯(lián)，以保持數(shù)據(jù)一致性。通過流域治理基礎數(shù)據(jù)庫與信息共享平臺建設實現(xiàn)全要素、多過程的綜合耦合模擬，為水問題診斷、措施優(yōu)選以及效果評估提供支撐，是流域綜合治理定量綜合模擬技術(shù)的發(fā)展趨勢。同時，針對技術(shù)支撐工具規(guī)范使用，應加快模型的規(guī)范化、標準化制度建設，建立模型評估與管理專業(yè)機構(gòu)、發(fā)布模型應用指南手冊和說明書。針對多種模型的模擬能力、適用性和適用范圍等進行了詳細的評估對比，指導具體流域規(guī)劃中模型的篩選和使用，通過第三方開展檢驗流域水環(huán)境模型的輸入數(shù)據(jù)質(zhì)量，模型參數(shù)率定與校驗、精度評價工作，保證模型規(guī)范使用，提升支撐精細治理的能力。加強工業(yè)級離線水環(huán)境機理模型軟件研發(fā)與在線神經(jīng)網(wǎng)絡算法支撐運行調(diào)度的技術(shù)模型研發(fā)。在城市尺度上，以“四水三泥”為主線，進行統(tǒng)一監(jiān)測、采集、分析、管理和動態(tài)評估；同時，加強技術(shù)工具使用的規(guī)范性制定，提高流域項目治理效果模擬和預測的準確性，通過信息共享共治，建立流域“規(guī)劃、設計、施工與運維”全周期治理成本核算管理平臺，為流域治理決策提供必要支撐。

本文節(jié)選自《中國給水排水》2021年第2期，作者及其單位如下：

海綿城市理念下流域協(xié)同治理策略思考與探索

許申來1,2,周影烈3, 李王鋒1,4,韓志剛5,薛祥山1,4,趙軒1,4,曲直1,4,孟婷婷1

（1. 北京清控人居環(huán)境研究院有限公司，北京 100083；2. 長江生態(tài)環(huán)保集團有限公司，湖北武漢430062；3. 北京壹墨工程設計咨詢有限公司，北京101300；4. 北京清華同衡規(guī)劃設計研究院有限公司, 北京100085；5. 中國交通建設股份有限公司，北京100088）

許申來,周影烈, 李王鋒,等海綿城市理念下流域協(xié)同治理策略思考與探索[J].中國給水排水，2021，37（2）：1-6.

XU Shenlai, ZHOU Yinglie, LI Wangfeng, et al. Exploration and thought on the strategy of basin coordinated management under the concept of sponge city[J]. China Water & Wastewater, 2021, 37(2): 1-6（in Chinese）.

編輯： 李德強