加快構(gòu)建綠色低碳循環(huán)發(fā)展經(jīng)濟體系
中國科學(xué)院科技戰(zhàn)略咨詢研究院
王毅 蘇利陽
建立健全綠色低碳循環(huán)發(fā)展的經(jīng)濟體系是黨中央、國務(wù)院作出的重大戰(zhàn)略決策，是促進生態(tài)文明建設(shè)、構(gòu)建現(xiàn)代化經(jīng)濟體系和實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的必由之路。近日，國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于加快建立健全綠色低碳循環(huán)發(fā)展經(jīng)濟體系的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《意見》），這是我國加快推進經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)型的綱領(lǐng)性文件，是激勵各地加快落實新發(fā)展理念的重要舉措，對“十四五”時期加快推進生態(tài)文明建設(shè)、落實碳達峰碳中和目標(biāo)、2035年建成美麗中國和基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化具有重要意義。
一、綠色低碳循環(huán)發(fā)展是我國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級的重要方向
工業(yè)革命后，人類社會生產(chǎn)力得到了前所未有的發(fā)展，但也帶來了經(jīng)濟危機頻發(fā)、貧富差距拉大、生態(tài)環(huán)境破壞、全球氣候變暖等一系列問題。盡管一些研究給出諸如“停止增長”的解決方法，如美國學(xué)者鮑丁的“宇宙飛船經(jīng)濟學(xué)”、羅馬俱樂部《增長的極限》提出的“零增長”對策、赫爾曼·E·戴利的“穩(wěn)態(tài)經(jīng)濟”等，但在實踐層面，發(fā)展產(chǎn)生的問題最終仍需在發(fā)展中解決，關(guān)鍵在于轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式。在西方，國際組織、政府和學(xué)界相繼提出了生態(tài)經(jīng)濟、可持續(xù)發(fā)展、綠色經(jīng)濟、低碳經(jīng)濟、包容性增長等概念和轉(zhuǎn)型方向，并用于指導(dǎo)實踐。盡管取得了一定成效，但總體上難言成功。
黨的十九大報告提出建立健全綠色低碳循環(huán)發(fā)展的經(jīng)濟體系，這是我國立足于基本國情、結(jié)合國際趨勢、面向第二個百年目標(biāo)作出的戰(zhàn)略選擇，具有十分重要的戰(zhàn)略意義。
從自身情況看，綠色低碳循環(huán)發(fā)展已成為社會主義新時代落實可持續(xù)發(fā)展的主要路徑。自1992年參加聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會以來，我國一直在探索適合自身國情的可持續(xù)發(fā)展道路。我國“九五計劃”把可持續(xù)發(fā)展確立為國家戰(zhàn)略；進入21世紀(jì)，黨和國家相繼提出一系列發(fā)展理念，如“新型工業(yè)化”（2002）、“循環(huán)經(jīng)濟”（2003）、“兩型社會”（2005）、“低碳發(fā)展”（2009）等。2012年，黨的十八大報告把“綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展”作為生態(tài)文明建設(shè)的重要途徑。2017年，黨的十九大報告正式提出建立健全綠色低碳循環(huán)發(fā)展的經(jīng)濟體系，這是我國進入新時代社會主義建設(shè)的戰(zhàn)略選擇。
從國際趨勢看，發(fā)展低碳經(jīng)濟和循環(huán)經(jīng)濟、實現(xiàn)綠色復(fù)蘇，已經(jīng)成為世界潮流。目前國際上已實現(xiàn)或者已提出碳中和目標(biāo)的國家有31個，正在醞釀提出碳中和目標(biāo)的國家將近上百個，屆時提出碳中和的國家將覆蓋全球75%的GDP、53%的人口及63%的碳排放，實現(xiàn)邁向碳中和已成為毋庸置疑的趨勢。一些國家和地區(qū)已開始相繼宣布具體實施方案，如2019年12月歐盟委員會發(fā)布《歐洲綠色協(xié)議》，強調(diào)以2050年實現(xiàn)碳中和為核心戰(zhàn)略目標(biāo)，構(gòu)建經(jīng)濟增長與資源消耗脫鉤、富有競爭力的現(xiàn)代經(jīng)濟體系；2020年3月歐盟發(fā)布新版循環(huán)經(jīng)濟行動計劃，核心內(nèi)容是將循環(huán)經(jīng)濟理念貫穿產(chǎn)品設(shè)計、生產(chǎn)、消費的全生命周期。新冠肺炎疫情爆發(fā)后，各國也在呼吁推動疫情后世界經(jīng)濟“綠色復(fù)蘇”。
面向百年目標(biāo)，構(gòu)建綠色低碳循環(huán)發(fā)展的經(jīng)濟體系是建設(shè)現(xiàn)代化國家的必由之路。改革開放后，我國經(jīng)濟建設(shè)成就非凡，但也面臨著前所未有的資源環(huán)境問題和挑戰(zhàn)。2018年我國以占全球16%左右的GDP，消耗全球?qū)⒔话氲匿撹F和水泥、將近四分之一的能源，溫室氣體排放占比高。我國提出到2035年基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化、2050年建成社會主義現(xiàn)代化強國的目標(biāo)，屆時人均GDP將在當(dāng)前基礎(chǔ)上翻番達到中等發(fā)達國家水平乃至更高。這種情況下，傳統(tǒng)發(fā)展模式勢必難以為繼，構(gòu)建綠色低碳循環(huán)發(fā)展的經(jīng)濟體系成為必然選擇。
同時，我們也應(yīng)看到，要在經(jīng)濟社會發(fā)展和跨越中等收入陷阱的過程中同步構(gòu)建綠色低碳循環(huán)發(fā)展的經(jīng)濟體系，任務(wù)的復(fù)雜性和艱巨性也是世所罕見。一方面，我們正在經(jīng)歷人口、資源與污染排放的峰值平臺期，經(jīng)濟增長與資源環(huán)境的逐步脫鉤將呈現(xiàn)漫長而反復(fù)的特征。另一方面，我國也面臨經(jīng)濟社會的全面轉(zhuǎn)型，在綠色低碳等目標(biāo)和需求引領(lǐng)下，結(jié)構(gòu)性變革的特征十分顯著。該過程中，面臨疫情后恢復(fù)、供應(yīng)鏈重塑等挑戰(zhàn)和傳統(tǒng)發(fā)展方式的慣性，各地普遍存在著無從入手的難題，一系列制度政策和體制機制問題亟待解決。此背景下，發(fā)布《意見》，正是針對這些需求的切實回應(yīng)。
二、構(gòu)建新時代綠色低碳循環(huán)發(fā)展經(jīng)濟體系的頂層設(shè)計
《意見》是中國特色社會主義新時代構(gòu)建綠色低碳循環(huán)發(fā)展經(jīng)濟體系的頂層設(shè)計文件，提出要全方位全過程推行綠色規(guī)劃、綠色設(shè)計、綠色投資、綠色建設(shè)、綠色生產(chǎn)、綠色流通、綠色生活、綠色消費，使發(fā)展建立在高效利用資源、嚴(yán)格保護生態(tài)環(huán)境、有效控制溫室氣體排放的基礎(chǔ)上，統(tǒng)籌推進高質(zhì)量發(fā)展和高水平保護。總體看，《意見》圍繞綠色低碳循環(huán)發(fā)展經(jīng)濟體系建設(shè)的頂層設(shè)計有以下特色。
第一，針對綠色低碳循環(huán)發(fā)展經(jīng)濟體系作出系統(tǒng)部署。一是推動在生產(chǎn)、流通、消費領(lǐng)域的全覆蓋，在生產(chǎn)領(lǐng)域提出加快農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展、推進工業(yè)綠色升級、提高服務(wù)業(yè)綠色發(fā)展水平、發(fā)展壯大綠色環(huán)保產(chǎn)業(yè)和構(gòu)建綠色供應(yīng)鏈；在流通領(lǐng)域強調(diào)要采用現(xiàn)代信息技術(shù)和管理方式改造傳統(tǒng)流通模式；在消費領(lǐng)域要加大政府綠色采購力度，逐步將綠色采購制度擴展至國有企業(yè)。二是推動在城市和農(nóng)村的全覆蓋，強調(diào)要因地制宜、尊重自然格局，根據(jù)各地資源環(huán)境承載能力、自然稟賦、功能定位等，合理確定開發(fā)邊界，推動綠色城鄉(xiāng)建設(shè)，增強城鄉(xiāng)生態(tài)功能。三是強調(diào)從硬件到軟件的全覆蓋，既促進基礎(chǔ)建設(shè)等硬件的綠色化，打造集約高效、經(jīng)濟適用、智能綠色、安全可靠的現(xiàn)代化基礎(chǔ)設(shè)施體系，又對制度政策的綠色化和形成綠色價值觀作出安排，提出通過法律、行政命令、財稅、市場等制度和政策的綠色化，促進經(jīng)濟綠色繁榮。
第二，強調(diào)結(jié)構(gòu)性調(diào)整、重點突破和創(chuàng)新引領(lǐng)。在綠色低碳循環(huán)生產(chǎn)體系構(gòu)建中，強調(diào)以綠色環(huán)保產(chǎn)業(yè)為重點，做好與農(nóng)業(yè)、制造業(yè)、服務(wù)業(yè)和信息技術(shù)的融合，帶動一二三產(chǎn)業(yè)綠色升級；鑒于構(gòu)建綠色供應(yīng)鏈面臨較大難度，強調(diào)選擇100家左右積極性高、社會影響大、帶動作用強的企業(yè)開展先行先試。在綠色消費中，提出逐步擴大綠色采購制度的應(yīng)用范圍�！兑庖姟窂娬{(diào)創(chuàng)新引領(lǐng)，提出深入推動技術(shù)創(chuàng)新、模式創(chuàng)新、管理創(chuàng)新，實施綠色技術(shù)創(chuàng)新攻關(guān)行動，預(yù)判部署前瞻性、戰(zhàn)略性、顛覆性科技攻關(guān)項目；提出促進形成“新商品-廢棄商品-二手商品”循環(huán)流通的新型發(fā)展方式，推進垃圾分類回收和再生資源回收“兩網(wǎng)融合”。
第三，加強綠色發(fā)展、低碳發(fā)展和循環(huán)發(fā)展的協(xié)同。綠色經(jīng)濟、循環(huán)經(jīng)濟和低碳經(jīng)濟本質(zhì)上都是符合可持續(xù)發(fā)展理念的經(jīng)濟發(fā)展模式，強調(diào)人與自然相互依存，降低資源投入，提高利用效率；強調(diào)適度消費、物質(zhì)綜合利用和循環(huán)利用。但由于狹義理解下的綠色、低碳、循環(huán)各自側(cè)重點不一，三者之間仍需強調(diào)統(tǒng)籌協(xié)同。因此，《意見》提出將綠色化、低碳化、循環(huán)化理念，融入到資源開采、產(chǎn)品制造、商品流通、產(chǎn)品消費和廢棄產(chǎn)品回收再生利用的整個過程，并以實現(xiàn)碳達峰碳中和目標(biāo)為引領(lǐng)，積極推動能源革命，大力發(fā)展可再生能源和新能源。
三、加快構(gòu)建綠色低碳循環(huán)發(fā)展經(jīng)濟體系的幾個要點
展望中國特色社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的“三步走”進程，我們要加快構(gòu)建綠色、低碳、循環(huán)的可持續(xù)發(fā)展經(jīng)濟體系，制定并實施邁向碳達峰碳中和目標(biāo)愿景的全面綠色轉(zhuǎn)型路線圖、時間表與優(yōu)先序，筑牢相關(guān)制度基礎(chǔ)，引領(lǐng)中長期政策導(dǎo)向，投資布局零碳未來，不斷積累經(jīng)驗、優(yōu)化和創(chuàng)新發(fā)展路徑。
進一步形成政府引導(dǎo)、央地互動、企業(yè)主體、市場調(diào)控、公眾參與的發(fā)展機制。作為后發(fā)國家一項具有正外部性的發(fā)展方式轉(zhuǎn)型工作，推動綠色低碳循環(huán)發(fā)展離不開政府的參與，需要建立健全正向激勵和負(fù)向約束機制；要充分激發(fā)自下而上的綠色發(fā)展實踐創(chuàng)新，挖掘地方綠色低碳循環(huán)發(fā)展的經(jīng)驗做法，強化交流學(xué)習(xí)和相互借鑒。要進一步加強企業(yè)主體地位和市場調(diào)控機制，在綠色轉(zhuǎn)型中充分發(fā)揮市場的導(dǎo)向性作用、各類市場交易機制的作用，為綠色低碳循環(huán)發(fā)展注入強大動力。同時要通過機制創(chuàng)新，激發(fā)公眾投身綠色低碳循環(huán)發(fā)展實踐的積極性和使命感，擴大社會公眾參與范圍，并為公眾監(jiān)督創(chuàng)造有利條件；同時增強公眾的生態(tài)環(huán)保意識，提高公眾踐行綠色、低碳生活的主動性，自覺保護生態(tài)環(huán)境，實現(xiàn)知行合一。
加快形成綠色低碳循環(huán)發(fā)展的法治軌道，形成有利于全面綠色轉(zhuǎn)型的法律法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)和政策體系。我國目前已經(jīng)形成了生態(tài)環(huán)境保護法律體系，但在新的目標(biāo)導(dǎo)向下，現(xiàn)行框架還存在一些短板、差距甚至空白的地方。需要面向全面綠色轉(zhuǎn)型與碳達峰碳中和目標(biāo)，加快推動相關(guān)法律法規(guī)的綠色化進程，統(tǒng)籌推進應(yīng)對氣候變化法、能源法、煤炭法、電力法、節(jié)能法、可再生能源法等法律法規(guī)的制修訂；統(tǒng)籌修訂清潔生產(chǎn)促進法、循環(huán)經(jīng)濟促進法，不斷提高生產(chǎn)綠色化和資源綜合利用水平；補齊污染防治立法短板，強化環(huán)境風(fēng)險防控等。同時，還要統(tǒng)籌推動標(biāo)準(zhǔn)體系的綠色化，健全完善方法科學(xué)、實施有效、更新及時的標(biāo)準(zhǔn)制定修訂工作機制，構(gòu)建起體現(xiàn)國家和地區(qū)特色、指標(biāo)水平先進、系統(tǒng)完整的綠色環(huán)保、節(jié)能低碳和資源循環(huán)利用標(biāo)準(zhǔn)；要按照綠色低碳循環(huán)發(fā)展的理念改造政策體系，將綠色低碳循環(huán)發(fā)展理念融入到宏觀調(diào)控、市場激勵、財稅體制等領(lǐng)域的政策當(dāng)中，建立長效機制。
全面完善綠色低碳循環(huán)發(fā)展的市場激勵機制，加強綠色投融資機制建設(shè)。落實好《碳排放權(quán)交易管理辦法》（試行），推進全國碳排放權(quán)交易市場建設(shè)，并協(xié)調(diào)好用能權(quán)交易、排污權(quán)交易等相關(guān)市場構(gòu)建。通過推廣綠色電力證書交易等手段，倒逼企業(yè)使用新能源、鼓勵節(jié)能節(jié)電，促進資源節(jié)約和高效利用等，為綠色低碳發(fā)展建立更高質(zhì)量的正確價格信號體系。在稅制結(jié)構(gòu)綠色化改革框架下，通過調(diào)整環(huán)境稅率及擴大征收范圍，不斷增加能耗高、污染重產(chǎn)品的消費稅，降低綠色產(chǎn)品消費稅等，增加市場主體環(huán)境保護內(nèi)生動力，引導(dǎo)企業(yè)發(fā)展綠色技術(shù)、推行綠色生產(chǎn)。此外，利用低成本的政策型資金來支持中小綠色企業(yè)融資；對綠色低碳循環(huán)發(fā)展有突出作用的重大項目，優(yōu)先給與資金補助、貸款貼息等政策支持。引導(dǎo)企業(yè)及各類社會資本廣泛參與，調(diào)動各類市場主體參與綠色低碳循環(huán)發(fā)展的積極性，推動投資主體多元化。
堅持綠色低碳循環(huán)發(fā)展的對外開放和加大國際合作力度。一是加強與世界各國綠色產(chǎn)業(yè)、技術(shù)的對接與協(xié)作。西方主要發(fā)達國家在綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面積累了較多的經(jīng)驗和技術(shù)，是交流、引進、合作的重點。以“一帶一路”沿線為代表的發(fā)展中國家與我國發(fā)展階段類似，發(fā)展需求和條件有共同之處，在發(fā)展路徑選擇上容易達成共識。要加強我國綠色產(chǎn)品、技術(shù)、標(biāo)準(zhǔn)、模式與國外互聯(lián)互通，共建全球綠色產(chǎn)業(yè)供應(yīng)鏈體系、共同推動綠色產(chǎn)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的合作。二是將綠色低碳循環(huán)發(fā)展理念作為“走出去”戰(zhàn)略的重要指導(dǎo)思想，提升政策溝通、設(shè)施聯(lián)通、貿(mào)易暢通、資金融通、民心相通的綠色化水平。應(yīng)進一步總結(jié)中國綠色發(fā)展的最佳實踐，分享我國生態(tài)文明和綠色發(fā)展理念與實踐，加強生態(tài)環(huán)境保護。三是把綠色低碳循環(huán)發(fā)展轉(zhuǎn)化為重要的國家形象，作為對維護全球生態(tài)安全的莊嚴(yán)承諾，充分彰顯中國作為負(fù)責(zé)任大國的使命擔(dān)當(dāng)，打造綠色低碳循環(huán)發(fā)展的國際示范樣本。
