0 引 言

海綿城市建設(shè)是通過加強城市規(guī)劃建設(shè)管理[1]，充分發(fā)揮建筑、道路、綠地和水系等系統(tǒng)對雨水的吸納、蓄滲和緩釋作用，有效控制雨水徑流，實現(xiàn)自然積存、自然滲透、自然凈化的城市發(fā)展方式。自2015年以來，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部聯(lián)合財政部、水利部組織開展“中央財政支持海綿城市建設(shè)試點”工作，經(jīng)過30個試點城市4年多的創(chuàng)新實踐，城市生態(tài)環(huán)境顯著改善，試點成效顯著。在總結(jié)試點經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部在2020年重點工作部署會議上明確提出要“系統(tǒng)化全域推進海綿城市建設(shè)”。

上海市抓住國家試點建設(shè)契機，以上海臨港試點區(qū)為帶動，“體系建設(shè)，系統(tǒng)推進；試點示范，全域推進”，城市水生態(tài)環(huán)境明顯改善，居民滿意度不斷提升。本文結(jié)合上海市在全市范圍內(nèi)系統(tǒng)推進海綿建設(shè)的研究和實踐，特別是上海自貿(mào)區(qū)臨港新片區(qū)的全域推進，從系統(tǒng)化體系建設(shè)、系統(tǒng)化全域推進、臨港試點后全域推進等方面進行研究，以期為全國其他城市系統(tǒng)化全域推進海綿城市建設(shè)提供借鑒。

1 系統(tǒng)化體系建設(shè)

1.1 體制機制

海綿城市建設(shè)是建設(shè)理念的轉(zhuǎn)變。為高效推進試點建設(shè)，集中試點經(jīng)驗，上海市明確建立海綿城市建設(shè)推進協(xié)調(diào)聯(lián)席會議制度，市級層面多部門負責(zé)全市海綿城市建設(shè)法規(guī)、政策、規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)等的制定和管理，16個區(qū)政府和臨港新片區(qū)、虹橋商務(wù)區(qū)、國際旅游度假區(qū)、長興島等管委會建立海綿城市建設(shè)推進工作機制，通過市區(qū)兩級機構(gòu)的緊密配合積極推進海綿城市建設(shè)。

1.2 規(guī)劃體系

推進海綿城市建設(shè)注重規(guī)劃引領(lǐng)，在總體規(guī)劃中落實海綿城市建設(shè)要求，將主要控制指標(biāo)和建設(shè)要求納入《上海市城市總體規(guī)劃(2017─2035年)》；各區(qū)、新市鎮(zhèn)總體規(guī)劃中提出涵蓋本區(qū)域的年徑流總量控制率等指標(biāo)和要求。

為落實規(guī)劃確定的年徑流總量控制率等指標(biāo)和要求，建立宏觀、中觀、微觀的三級海綿城市專項規(guī)劃體系[2]。宏觀層面，市政府批復(fù)了《上海市海綿城市專項規(guī)劃(2016─2035年)》，明確了全市海綿城市建設(shè)總體目標(biāo)，確定了生態(tài)保護、生態(tài)修復(fù)、低影響開發(fā)等海綿城市整體格局，明確分區(qū)管控范圍、控制目標(biāo)和指標(biāo)要求。中觀層面，16個區(qū)編制海綿城市建設(shè)規(guī)劃，將指標(biāo)落實到排水分區(qū)。微觀層面，圍繞集中成片綠地建設(shè)改造、中心城區(qū)雨水排水系統(tǒng)提標(biāo)改造、建成區(qū)黑臭河道治理、區(qū)域海綿地塊建設(shè)、城市更新等，劃定64個區(qū)塊約350 km2近期建設(shè)區(qū)域，并編制相應(yīng)的海綿城市建設(shè)規(guī)劃和方案。

1.3 標(biāo)準(zhǔn)體系

結(jié)合上海“三高一低”(地下水位高、土地利用率高、不透水面積高、土壤入滲率低)的實際情況，建立上海市海綿城市建設(shè)指標(biāo)體系、標(biāo)準(zhǔn)圖集、技術(shù)規(guī)程、估算指標(biāo)等技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系，覆蓋海綿城市規(guī)劃、設(shè)計、施工、驗收、運維和績效評估各個環(huán)節(jié)。

制定全市海綿城市建設(shè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。在試點初期就制定海綿城市建設(shè)指標(biāo)體系、技術(shù)規(guī)程等規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，在不斷總結(jié)完善的基礎(chǔ)上，完成上海地方標(biāo)準(zhǔn)《海綿城市建設(shè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)》《上海市建設(shè)項目設(shè)計文件海綿專篇(章)編制深度(試行)》《上海市海綿城市建設(shè)工程投資估算指標(biāo)》。地方標(biāo)準(zhǔn)《海綿城市設(shè)施施工和驗收標(biāo)準(zhǔn)》和《海綿城市設(shè)施運行維護標(biāo)準(zhǔn)》的編制也已基本完成。

制定全市各行業(yè)海綿城市建設(shè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)：水務(wù)系統(tǒng)方面，發(fā)布《上海市水務(wù)設(shè)施(廠/站)海綿城市建設(shè)技術(shù)導(dǎo)則》；綠地系統(tǒng)方面，編制《上海市海綿城市綠地建設(shè)技術(shù)導(dǎo)則(試行)》和《上海市屋頂綠化技術(shù)規(guī)范》；道路系統(tǒng)方面，完成《道路排水性瀝青路面技術(shù)規(guī)程》《透水人行道技術(shù)規(guī)程》和《道路排水性瀝青路面養(yǎng)護技術(shù)規(guī)程》。

1.4 管控體系

結(jié)合上海市精細化管控要求，構(gòu)建了海綿城市建設(shè)全過程管控體系。市政府發(fā)布了《上海市海綿城市規(guī)劃建設(shè)管理辦法》，明確了適用范圍、管理體制等，并將海綿城市建設(shè)理念體現(xiàn)在規(guī)劃、立項、用地、設(shè)計、建設(shè)驗收移交及運營管理等各個環(huán)節(jié)。

加強海綿城市建設(shè)的源頭管理，在土地出讓(招拍掛項目)和規(guī)劃設(shè)計條件(劃撥項目)環(huán)節(jié)，將年徑流總量控制率、年徑流污染控制率等指標(biāo)納入土地出讓條件。在設(shè)計方案階段，按照簡化行政審批要求，對海綿城市建設(shè)內(nèi)容開展形式審查。在施工審圖階段，按照施工圖審查要點執(zhí)行。在竣工驗收階段，相關(guān)部門進行海綿設(shè)施施工驗收并同步開展項目質(zhì)量評價。

2 系統(tǒng)化全域推進

2.1 擴大試點，全域覆蓋

在臨港試點的基礎(chǔ)上，進一步擴大試點范圍，確定了16個市級試點區(qū)，總面積約為72 km2，見表1。各區(qū)滾動編制3年行動計劃，建立項目庫持續(xù)推進。通過實施海綿項目，對建筑小區(qū)、道路廣場、河道水體、公園綠地等項目進行改造提升。

2.2 因地制宜，分類推進

新城區(qū)以保護生態(tài)格局、修復(fù)水生態(tài)、提升水環(huán)境、保障水安全、涵養(yǎng)水資源和復(fù)興水文化為目標(biāo)導(dǎo)向，依靠科學(xué)規(guī)劃、統(tǒng)籌推進，形成整體效益。老城區(qū)以治澇、治黑為問題導(dǎo)向，結(jié)合補短板和城市環(huán)境整治同步實施。

保護水環(huán)境，結(jié)合海綿城市建設(shè)，系統(tǒng)推進劣Ⅴ類水體綜合整治，以“蘇州河綜合治理四期”工程為抓手，全面落實各項治理措施，開展河道水利疏浚、農(nóng)村生活污水處理設(shè)施改造、住宅小區(qū)雨污混接改造和其他雨污混接點改造等工程，打通斷頭河、拆除違建、新建污水管網(wǎng)等。通過“外源減排、內(nèi)源控制、水質(zhì)凈化、補水活水、生態(tài)修復(fù)”的技術(shù)路線，結(jié)合截污工程、清淤工程、生態(tài)修復(fù)工程和水質(zhì)凈化等措施，2017年全市中小河道基本消除黑臭，2020年全市河道將基本消除劣Ⅴ類，重要水功能區(qū)水質(zhì)達標(biāo)率提升至78%，河湖水面率提升至10.1%，到2021年，上海將全面消除劣Ⅴ類水體。

表 1 上海市海綿城市試點區(qū)域匯總
Table 1 Summary of the sponge city pilot areas in Shanghai

注：資料來源于《上海市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)管理委員會關(guān)于公布浦東新區(qū)張家濱楔形綠地等16個市級海綿城市建設(shè)試點區(qū)的通知》(滬建綜規(guī)[2018]738號)。

保障水安全，針對城市積水問題，加快推進解決道路積水、小區(qū)積水等突出問題。2019年，對60條(段)道路、30個下立交、381個居民小區(qū)采取加強管理，對41條(段)道路、13個下立交、28個居民小區(qū)采取工程，有效解決了城市積水問題。結(jié)合海綿城市建設(shè)，同時推進新一輪24個排水系統(tǒng)提標(biāo)改造。成功抵御了2019年9號臺風(fēng)“利奇馬”、第13號臺風(fēng)“玲玲”和第18號臺風(fēng)“米娜”的侵襲，臺風(fēng)期間，全市未發(fā)生因災(zāi)人員傷亡和重大財產(chǎn)損失事故。

2.3 實施項目，精細建管

海綿城市建設(shè)是城市發(fā)展由粗放型轉(zhuǎn)向精細化的具體體現(xiàn)。項目設(shè)計過程中，根據(jù)上海市發(fā)布的《上海市海綿城市建設(shè)指標(biāo)體系》，區(qū)域系統(tǒng)、建筑與小區(qū)系統(tǒng)、道路與廣場系統(tǒng)、綠地系統(tǒng)、水務(wù)系統(tǒng)五大系統(tǒng)采用不同的指標(biāo)體系進行規(guī)劃設(shè)計，保證項目建設(shè)的效果和合理性。項目建設(shè)過程中，因地制宜地選用海綿設(shè)施技術(shù)，把控施工質(zhì)量，增強景觀效果，在保證海綿功能的同時提升美感。蘆茂路精細化設(shè)計和建設(shè)見圖1。

圖1 蘆茂路精細化設(shè)計和建設(shè)示意
Figure 1 The specific design and construction of Lumao Road

2.4 強化監(jiān)測，智慧管控

建設(shè)統(tǒng)一的全市海綿城市建設(shè)信息管理平臺(見圖2)，建立本市海綿城市建設(shè)項目庫，及時收集海綿城市規(guī)劃和建成數(shù)據(jù)，實現(xiàn)規(guī)劃設(shè)計數(shù)據(jù)和建設(shè)數(shù)據(jù)的比對分析，量化評估海綿城市建設(shè)意義及效果，為后續(xù)海綿項目規(guī)劃建設(shè)提供指導(dǎo)。

2.5 加強引導(dǎo)，各方參與

采取“政府主導(dǎo)、社會互動、共建共享”的建設(shè)模式。強化政府主導(dǎo)：建立完善的組織和制度保障體系，激勵市場參與，通過彈性管理、政策和資金優(yōu)惠，激勵市場在資金、建設(shè)、運營、設(shè)備材料等方面持續(xù)發(fā)揮支撐作用，采用EPC、PPP等模式，引入社會力量，提升建設(shè)品質(zhì)。采用長效運維機制：從海綿設(shè)施移交、運行維護主體、成效監(jiān)測評估、人員技術(shù)培訓(xùn)等多方面制定規(guī)范，明確要求，組織培養(yǎng)一批專業(yè)化的運維管理隊伍，保障運維規(guī)范可持續(xù)。提升居民獲得感：海綿城市建設(shè)是一項惠民工程，需廣泛引入公眾參與。建設(shè)臨港海綿城市展示中心(見圖3)：制作海綿宣傳片，編制海綿案例圖集，依托各種媒介宣傳海綿城市建設(shè)理念，增進社會各方對海綿城市建設(shè)的理解，讓海綿城市建設(shè)理念深入人心，增強居民對海綿城市的感受度和獲得感。

注:資料來源于上海市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)管理委員會。
圖2 上海市海綿城市建設(shè)信息管理平臺示意
Figure 2 Information management platform for sponge city construction of Shanghai

圖3 臨港海綿城市展示中心
Figure 3 Lin-gang Sponge City Exhibition Center

3 臨港試點后全域推進

上海臨港為國家級海綿城市建設(shè)試點區(qū)，試點面積為79 km2，針對其“四高兩小”(滴水湖水質(zhì)要求高、地下水位高、降雨強度高、土壤入滲率小、地面高差小)的特點[3,4]，研究并選用了適宜于平原河網(wǎng)地區(qū)的排水分區(qū)劃分方法，圍繞滴水湖水質(zhì)保障和排水安全兩大核心目標(biāo)，從“源頭減排、過程控制、系統(tǒng)治理”的技術(shù)路線出發(fā)，制定系統(tǒng)化的實施方案，以實現(xiàn)“五年一遇不積水、百年一遇不內(nèi)澇、水體不黑臭、熱島有緩解”的總體目標(biāo)[5,6]。

3.1 臨港試點經(jīng)驗

1)平原河網(wǎng)地區(qū)排水分區(qū)劃分。

臨港是典型平原河網(wǎng)水系，用數(shù)字高程模型提取地貌特征劃分排水分區(qū)的方法不甚理想。因此，臨港試點區(qū)研究運用水動力模型，分析不同等級降雨條件下的水流通量和流場分布特征，發(fā)現(xiàn)水流入湖水量比例和流場分布具有明顯的規(guī)律性，從而提出基于水動力模型構(gòu)建的平原河網(wǎng)排水分區(qū)劃分方法，實現(xiàn)由“岸上”劃分到“水里”劃分的轉(zhuǎn)變[7]�；�于上述方法將臨港主城區(qū)劃分為8個排水分區(qū)(見圖4)，以此作為區(qū)域水環(huán)境治理、水系調(diào)控和布設(shè)監(jiān)測設(shè)施的重要依據(jù)[8]。

圖4 臨港主城區(qū)排水分區(qū)劃分結(jié)果
Figure 4 Result of watershed delineation of Lin-gang downtown

2)河湖水質(zhì)保障方案。

滴水湖位于臨港主城區(qū)中心，直徑約為2.6 km，總面積約為5.56 km2，蓄水量約為1620萬m3，流域面積為67.76 km2，為相對獨立圩區(qū)，區(qū)域內(nèi)7條射河與滴水湖相連，降雨較大時，通過赤風(fēng)港排海閘將澇水排除。既有排水模式存在優(yōu)質(zhì)補水水源缺乏、大量污染物質(zhì)直接入河等問題，綜合監(jiān)測數(shù)據(jù)分析，發(fā)現(xiàn)水質(zhì)存在惡化風(fēng)險。基于滴水湖水質(zhì)保障目標(biāo)，臨港試點區(qū)對現(xiàn)狀排水模式進行調(diào)整，構(gòu)建了源頭減排、過程控制、系統(tǒng)治理的滴水湖水質(zhì)保障系統(tǒng)方案。其中，源頭減排措施包括雨水源頭凈化和雨污混接改造，削減污染物總量的30%～40%；過程控制措施為增設(shè)閘壩使河湖獨立，削減污染物總量的50%～55%；系統(tǒng)治理措施包括生態(tài)護岸建設(shè)、排口生態(tài)化處理、滴水湖及河道的生態(tài)修復(fù)、人工濕地凈化等，削減污染物總量的13%～15%。該模式為湖泊治理提供新思路[9]。

3)排水安全保障方案。

臨港主城區(qū)位于平原感潮河網(wǎng)地區(qū)，圩內(nèi)澇水通過區(qū)內(nèi)唯一外排口赤風(fēng)港水閘候潮外排出海。區(qū)域內(nèi)地勢低平、地面高程和河道水位高差小，大部分地區(qū)已建管網(wǎng)采用1年一遇設(shè)計暴雨重現(xiàn)期，建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)偏低。通過分析，發(fā)現(xiàn)存在已建區(qū)管網(wǎng)排水能力有限、水系蓄排能力不足、局部地勢低洼等問題。通過區(qū)域內(nèi)澇風(fēng)險評估和積水原因分析，從源頭削減、豎向控制、河道水位控制、排澇泵站設(shè)置等方面，構(gòu)建源頭減排、排水管渠、排澇除險、應(yīng)急管理的區(qū)域水安全保障系統(tǒng)，有效消除區(qū)域積水和內(nèi)澇風(fēng)險[10,11]。

2019年臺風(fēng)“利奇馬”從臨港登陸上海，臨港出現(xiàn)長時間連續(xù)降雨，實測降雨總量為216 mm，試點區(qū)內(nèi)未出現(xiàn)明顯積水。通過監(jiān)測分析和模型模擬評估，發(fā)現(xiàn)系統(tǒng)方案實施后海綿作用得到了有效發(fā)揮，比如新蘆苑F區(qū)，削減徑流量達到72%，峰值延后20 min，新增綠麗港調(diào)蓄湖等提供調(diào)蓄容量超過90萬m3。通過智慧調(diào)度預(yù)降河道和湖泊水位近20 cm，提供調(diào)蓄容積178 萬m3, 從而保持河湖水位始終在可控范圍，經(jīng)受住了“利奇馬”強臺風(fēng)的考驗。

3.2 試點后全域推進

隨著中國(上海)自貿(mào)區(qū)臨港新片區(qū)的落地，上海市提出要按照更高標(biāo)準(zhǔn)更好質(zhì)量的要求在新片區(qū)全域開展海綿城市建設(shè)，把海綿城市建設(shè)理念作為指導(dǎo)城市空間規(guī)劃布局，加強城市開發(fā)建設(shè)整體銜接，促進城市精細化管理水平提升的重要手段加以落實。

1)開展區(qū)域系統(tǒng)研究。臨港新片區(qū)規(guī)劃面積為873 km2，按照“整體規(guī)劃、分步實施”原則先行啟動119.5 km2，包含南匯新城(主城區(qū))、小洋山島、臨港裝備產(chǎn)業(yè)區(qū)、浦東機場南側(cè)等區(qū)域，各區(qū)域由于功能定位的不同，海綿城市建設(shè)的目標(biāo)和路徑也存在較大差異。針對主城區(qū)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)、物流園區(qū)等不同區(qū)域組織開展系統(tǒng)性研究，提出區(qū)域海綿城市建設(shè)目標(biāo)和途徑。主城區(qū)注重保護滴水湖水環(huán)境質(zhì)量，提升區(qū)域排水防澇綜合能力；產(chǎn)業(yè)園區(qū)和物流園區(qū)注重統(tǒng)籌生產(chǎn)、生活、生態(tài)布局，加強雨水資源化利用，控制面源污染，確保排水防澇的安全紅線。

2)指導(dǎo)城市空間規(guī)劃。組織編制全域海綿城市建設(shè)專項規(guī)劃，理清生態(tài)空間格局，固化區(qū)域系統(tǒng)研究成果，確定規(guī)劃管控指標(biāo)要求，在城市控詳規(guī)劃和城市排水防澇、水利水系、綠地系統(tǒng)、道路交通等相關(guān)專項規(guī)劃中落實海綿城市專項規(guī)劃的要求，特別是城市用地規(guī)劃布局、城市豎向和上下游排水銜接等方面，充分發(fā)揮公共綠地、濕地、濕塘等海綿體對周邊雨水的消納和凈化作用。

3)指導(dǎo)城市開發(fā)建設(shè)。海綿城市建設(shè)系統(tǒng)方案明確分區(qū)從源頭到末端的管控方案，確定區(qū)域性海綿設(shè)施規(guī)模布局，提出系統(tǒng)性治理措施的內(nèi)容安排。在安排城市開發(fā)時序時，作為區(qū)域性重要海綿設(shè)施的公共綠化、道路、管網(wǎng)和河道應(yīng)盡可能優(yōu)先，涉及上下游排水銜接的地塊，下游地塊開發(fā)應(yīng)盡可能優(yōu)先。同時建立指標(biāo)動態(tài)調(diào)整機制，根據(jù)開發(fā)建設(shè)情況對區(qū)域總體指標(biāo)進行統(tǒng)籌。

4 結(jié) 語

結(jié)合上海市在全市域系統(tǒng)推進海綿城市建設(shè)的探索實踐，特別是臨港新片區(qū)的實踐經(jīng)驗，從系統(tǒng)化體系建設(shè)、系統(tǒng)化全域推進、臨港試點后全域推進等方面進行研究。全市以臨港試點為帶動，加強組織保障，形成長效管理體系；堅持規(guī)劃引領(lǐng)，全面構(gòu)建海綿規(guī)劃體系；強化標(biāo)準(zhǔn)指導(dǎo)，建立全流程標(biāo)準(zhǔn)體系；注重精細管控，建立全過程管控體系；共建共治共享，構(gòu)建海綿城市治理體系。臨港新片區(qū)經(jīng)過3年多試點建設(shè)，在系統(tǒng)性開展海綿城市建設(shè)方面積累了豐富經(jīng)驗，在此基礎(chǔ)上提出了一些新的思路和做法，運用海綿城市建設(shè)理念指導(dǎo)城市規(guī)劃和建設(shè)，著力將海綿城市建設(shè)從試點區(qū)全面推向臨港新片區(qū)，系統(tǒng)打造全區(qū)域的海綿城市。

致謝：

感謝上海市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)管理委員會和中國(上海)自由貿(mào)易試驗區(qū)臨港新片區(qū)管委會的大力支持。

參考文獻

[1] 章林偉,牛璋彬,張全,等,淺析海綿城市建設(shè)的頂層設(shè)計[J].給水排水,2017,53(9):1-5.

[2] 張辰,陳濤,呂永鵬,等.海綿城市建設(shè)的規(guī)劃管控體系研究[J].城鄉(xiāng)規(guī)劃,2019(2):4-17，48.

[3] 王璐,于冰沁,陳嫣,等.上海濱海鹽堿地區(qū)雨水花園適應(yīng)性結(jié)構(gòu)設(shè)計：以臨港海綿城市建設(shè)示范區(qū)為例[J].上海交通大學(xué)學(xué)報(農(nóng)業(yè)科學(xué)版),2019,37(4):29-36.

[4] 胡紹穎,于冰沁,陳嫣,等.濱海鹽堿地區(qū)的雨水花園介質(zhì)土對水文特征的影響：以上海臨港新城為例[J].上海交通大學(xué)學(xué)報(農(nóng)業(yè)科學(xué)版),2019,37(3):61-67.

[5] 張辰,鄒偉國,呂永鵬,等.上海市海綿城市試點規(guī)劃及適用技術(shù)研究[J].城市道橋與防洪,2016(9):1-3，10.

[6] 呂永鵬,莫祖瀾,張辰,等.流域尺度海綿城市專項規(guī)劃的方法研究：以上海臨港國家試點區(qū)為例[J].城鄉(xiāng)規(guī)劃,2019(2):18-24.

[7] 呂永鵬, 張格, 莫祖瀾，等. 再談平原河網(wǎng)地區(qū)匯水分區(qū)劃分[J]. 給水排水, 2019，55(9): 55-59.

[8] 莫祖瀾,馬玉,張格,等.基于模型優(yōu)化的流域監(jiān)測方案研究[J].給水排水,2019,55(9):60-64.

[9] 張辰, 呂永鵬, 莫祖瀾,等. 以總磷控制為主導(dǎo)的滴水湖水質(zhì)保障系統(tǒng)方案探討[J]. 給水排水, 2019，55(9): 46-49.

[10] 鄧婧，張辰，莫祖瀾,等. 感潮河網(wǎng)地區(qū)水安全保障系統(tǒng)方案[J]. 給水排水, 2019，55(9): 50-54.

[11] 李雨霏,呂永鵬,尹冠霖,等.子匯水區(qū)劃分精度對于水力模型應(yīng)用于海綿小區(qū)流量估算影響的研究[J].綠色建筑,2019,11(2):20-22.