城市排水防澇：堅(jiān)持把“民生工程”做成“民心工程” 張 全，教授級(jí)高級(jí)工程師、注冊城市規(guī)劃師。國務(wù)院安委會(huì)專家咨詢委員會(huì)委員、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部科學(xué)技術(shù)委員會(huì)城鎮(zhèn)水務(wù)專業(yè)委員會(huì)委員。中規(guī)院(北京)規(guī)

張 全，教授級(jí)高級(jí)工程師、注冊城市規(guī)劃師。國務(wù)院安委會(huì)專家咨詢委員會(huì)委員、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部科學(xué)技術(shù)委員會(huì)城鎮(zhèn)水務(wù)專業(yè)委員會(huì)委員。中規(guī)院(北京)規(guī)劃設(shè)計(jì)有限公司總經(jīng)理。

一、城市排水防澇之補(bǔ)短板篇

Q1：黨的十九大以來，國家多部門印發(fā)多個(gè)補(bǔ)短板行動(dòng)文件，如《國務(wù)院辦公廳關(guān)于保持基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域補(bǔ)短板力度的指導(dǎo)意見》《城鎮(zhèn)生活污水處理設(shè)施補(bǔ)短板強(qiáng)弱項(xiàng)實(shí)施方案》《關(guān)于開展城市居住社區(qū)建設(shè)補(bǔ)短板行動(dòng)的意見》，均提及“城市排水防澇”“城鎮(zhèn)污水處理”等短板建設(shè)。

請談?wù)勀壳拔覈�城市排水防澇設(shè)施補(bǔ)短板的現(xiàn)狀、存在的主要困難和問題方面的總體情況以及改變現(xiàn)狀的創(chuàng)新解決之道。

張 全：近年來，我國各大城市每至雨季，均出現(xiàn)不同程度的內(nèi)澇現(xiàn)象，對社會(huì)管理、城市運(yùn)行、人民群眾生產(chǎn)生活和生命財(cái)產(chǎn)安全造成了較大影響，可見洪澇災(zāi)害危害巨大。因此，城市排水防澇設(shè)施補(bǔ)短板對于筑牢防汛搶險(xiǎn)救災(zāi)的銅墻鐵壁意義重大。

針對城市洪澇問題，國家和地方近年來采取了一系列舉措：

2013年發(fā)布了《國務(wù)院辦公廳關(guān)于做好城市排水防澇設(shè)施建設(shè)工作的通知》，同年住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部啟動(dòng)了《城市排水（雨水）防澇綜合規(guī)劃編制大綱》的編制工作。

2014年發(fā)布的《海綿城市建設(shè)技術(shù)指南——低影響開發(fā)雨水系統(tǒng)構(gòu)建（試行）》中，提出了統(tǒng)籌源頭減排、過程控制、末端調(diào)控并能提升城市生態(tài)系統(tǒng)功能和減少城市洪澇災(zāi)害發(fā)生的海綿城市建設(shè)理念；同年，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、中國氣象局聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于做好暴雨強(qiáng)度公式修訂有關(guān)工作的通知》和《城市暴雨強(qiáng)度公式編制和設(shè)計(jì)暴雨雨型確定技術(shù)導(dǎo)則》，對城市暴雨強(qiáng)度公式編制和設(shè)計(jì)暴雨雨型確定的基本要求、技術(shù)流程、原始資料和統(tǒng)計(jì)樣本、頻率計(jì)算和分布曲線、暴雨強(qiáng)度公式參數(shù)求解、暴雨雨型確定和適應(yīng)性分析等方面的技術(shù)要求進(jìn)行了規(guī)定。

2015年《國務(wù)院辦公廳關(guān)于推進(jìn)海綿城市建設(shè)的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2015〕75號(hào)）發(fā)布，確定了海綿城市建設(shè)的工作目標(biāo)和基本原則，同時(shí)要求城市人民政府把海綿城市建設(shè)提上重要日程，完善工作機(jī)制，統(tǒng)籌規(guī)劃建設(shè)，抓緊啟動(dòng)實(shí)施，增強(qiáng)海綿城市建設(shè)的整體性和系統(tǒng)性，做到“規(guī)劃一張圖、建設(shè)一盤棋、管理一張網(wǎng)”。

2016年，國務(wù)院常務(wù)會(huì)議審議通過了《災(zāi)后水利薄弱環(huán)節(jié)和城市排水防澇補(bǔ)短板行動(dòng)方案》，同年住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部印發(fā)《關(guān)于提高城市排水防澇能力推進(jìn)城市地下綜合管廊建設(shè)的通知》（建城〔2016〕174號(hào)），要求各地做好城市排水防澇設(shè)施建設(shè)規(guī)劃、城市地下綜合管廊工程規(guī)劃、城市工程管線綜合規(guī)劃等的相互銜接，切實(shí)提高各類規(guī)劃的科學(xué)性、系統(tǒng)性和可實(shí)施性，實(shí)現(xiàn)地下空間的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)利用，合理安排城市地下綜合管廊和排水防澇設(shè)施，科學(xué)確定近期建設(shè)工程。

2016年發(fā)布的《室外排水設(shè)計(jì)規(guī)范（2016年版）》（GB50014-2006）和2017年發(fā)布的《城鎮(zhèn)內(nèi)澇防治技術(shù)規(guī)范》（GB51222-2017）、《城鎮(zhèn)雨水調(diào)蓄工程技術(shù)規(guī)范》（GB51174-2017），進(jìn)一步完善了城市排水防澇系統(tǒng)構(gòu)成、設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)和計(jì)算方法。

2017年發(fā)布的《住房城鄉(xiāng)建設(shè)部辦公廳 國家發(fā)展改革委辦公廳關(guān)于做好城市排水防澇補(bǔ)短板建設(shè)的通知》，提出了60個(gè)排水防澇補(bǔ)短板重點(diǎn)城市名單并明確了補(bǔ)短板的主要內(nèi)容。

2018年發(fā)布的《海綿城市建設(shè)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)》（GB/T51345-2018），將內(nèi)澇防治達(dá)標(biāo)情況作為一項(xiàng)重要評(píng)價(jià)指標(biāo)。

2020年，國家發(fā)展和改革委員會(huì)辦公廳、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部辦公廳聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于做好縣城排水設(shè)施建設(shè)實(shí)施方案的通知》，要求相關(guān)部門組織編制縣城排水防澇系統(tǒng)化方案、匯總形成本省縣城排水防澇設(shè)施分批建設(shè)方案以及研究提出2020年縣城排水設(shè)施中央預(yù)算內(nèi)投資計(jì)劃需求并合理申報(bào)投資計(jì)劃。同年印發(fā)《住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部辦公廳關(guān)于做好2020年城市排水防澇工作的通知》（建辦城函〔2020〕121號(hào)），要求各地城市排水防澇安全責(zé)任人根據(jù)當(dāng)?shù)匦鹿诜窝滓咔榉揽匦蝿�，扎�?shí)推進(jìn)城市排水防澇工作，確保城市安全度汛，避免出現(xiàn)因暴雨內(nèi)澇導(dǎo)致的人身傷亡事故和重大財(cái)產(chǎn)損失。

在國家和地方的共同努力下，全國大部分城市的排水防澇能力逐年得到有效提高，人民群眾生命安全得到了有效保障。然而，受城市化快速發(fā)展、全球氣候變暖、城市局部強(qiáng)降雨極端天氣增多以及人民的美好生活需要日益增長等因素影響，城市排水防澇能力還需要進(jìn)一步提高。近日，國家發(fā)展和改革委員會(huì)、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、自然資源部三部委組織6個(gè)專家組對全國12個(gè)省24個(gè)城市開展排水防澇現(xiàn)狀摸底調(diào)研工作，我有幸作為其中一個(gè)專家組組長，帶隊(duì)到廣東�。◤V州、珠海）、吉林�。ㄩL春、四平）進(jìn)行調(diào)研。根據(jù)調(diào)研情況及以往經(jīng)驗(yàn)，我國城市發(fā)生洪澇災(zāi)害的原因包括極端天氣過多、地形因素影響、部分排水防澇等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后等。其中，城市排水防澇設(shè)施短板主要表現(xiàn)在以下兩點(diǎn)：一是管網(wǎng)問題（年久失修、投資不到位、監(jiān)管力度弱、運(yùn)維能力不足等），二是各地特殊情況（低洼地、下沉式設(shè)施、立交橋等基礎(chǔ)設(shè)施調(diào)蓄雨洪和應(yīng)急管理能力不足）。

目前我國城市排水防澇設(shè)施補(bǔ)短板最大的難點(diǎn)，在于各個(gè)城市對內(nèi)澇問題認(rèn)識(shí)不到位，主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面。一是將內(nèi)澇現(xiàn)狀問題簡單化，先是將城市內(nèi)澇問題往管網(wǎng)上推，再往特殊條件上推（如南方城市天文大潮、臺(tái)風(fēng)雨和風(fēng)暴潮“三碰頭”、河水洪水頂托倒灌等），最后往老城區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后上推。二是過分強(qiáng)調(diào)城市內(nèi)澇點(diǎn)消除的成效，沒有系統(tǒng)解決問題的思維，只注重原有內(nèi)澇點(diǎn)的消除，很少考慮新增內(nèi)澇點(diǎn)的情況，對于沒有完全消除的內(nèi)澇點(diǎn)，個(gè)別城市甚至?xí)�用超�?biāo)準(zhǔn)雨水等情況作為借口。

要想改變現(xiàn)狀，各地政府及相關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)干部必須要有正確的思想認(rèn)識(shí)。首先，要科學(xué)認(rèn)識(shí)和充分思考城市內(nèi)澇問題，不能浮于表面或人云亦云，而是要在充分摸底調(diào)查的基礎(chǔ)上進(jìn)行深層次的琢磨和分析。其次，要發(fā)揮功成不必在我的情懷和釘釘子精神，“勇挑最重?fù)?dān)子、敢啃最難啃的骨頭”。用習(xí)近平總書記的話來說：“容易的、皆大歡喜的改革已經(jīng)完成了，好吃的肉都吃掉了，剩下的都是難啃的硬骨頭。”對于城市內(nèi)澇來說也是一樣，各個(gè)城市要對新城區(qū)內(nèi)澇問題和合流制溢流問題對內(nèi)澇、雨水的影響等“難啃的硬骨頭”進(jìn)行充分的思考和分析，最終用系統(tǒng)化思維解決問題。最后一點(diǎn)也是最重要的一點(diǎn)，是要牢固樹立以人民為中心的發(fā)展思想，在解決城市內(nèi)澇問題上高度重視人民群眾最關(guān)心、關(guān)注的問題（如小區(qū)道路積水、公園廣場等公共場所內(nèi)澇等），讓“小雨不濕鞋”真正成為老百姓獲得感和幸福感的應(yīng)有之義。

二、城市排水防澇之老舊小區(qū)、資金篇

Q2：李克強(qiáng)總理8月26日主持召開國務(wù)院常務(wù)會(huì)議，部署防汛救災(zāi)和災(zāi)后恢復(fù)重建工作，確定通過各種渠道，中央和地方財(cái)政用于災(zāi)后恢復(fù)重建資金規(guī)模約1000億元。其中要求推進(jìn)城市防洪排澇設(shè)施建設(shè)，擴(kuò)大有效投資。住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、教育部等13部門近日聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于開展城市居住社區(qū)建設(shè)補(bǔ)短板行動(dòng)的意見》中要求：結(jié)合城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造等城市更新改造工作，通過補(bǔ)建、購置、置換、租賃、改造等方式，因地制宜補(bǔ)齊既有居住社區(qū)建設(shè)短板。優(yōu)先實(shí)施排水防澇設(shè)施建設(shè)、雨污水管網(wǎng)混錯(cuò)接改造。

請從規(guī)劃層面談?wù)勗诶吓f小區(qū)改造中落實(shí)排水防澇整治措施的難點(diǎn)主要有哪些。

張 全：近年來，隨著我國城市化進(jìn)程的加快，城市建設(shè)規(guī)模迅速擴(kuò)大。在城市建設(shè)工作中，配套設(shè)施的跟進(jìn)是一項(xiàng)不可忽略的工作。按理說，配套設(shè)施應(yīng)與城市建設(shè)主體工程同步進(jìn)行。然而，實(shí)際情況往往是工程實(shí)施者重主體輕配套、重地上輕地下，這勢必會(huì)導(dǎo)致城市配套設(shè)施的建設(shè)水平整體偏低，早期建設(shè)的老舊小區(qū)尤其如此。

老舊小區(qū)建設(shè)水平偏低的配套設(shè)施中，排水設(shè)施首當(dāng)其沖。由于排水設(shè)施建設(shè)不合理或年久失修、管網(wǎng)配套落后，排水管網(wǎng)運(yùn)行不良，雨水排放不暢、污水橫流，小雨時(shí)積水、大雨時(shí)內(nèi)澇，老舊小區(qū)排水防澇系統(tǒng)的安全保障能力大打折扣，小區(qū)環(huán)境臟、亂、差，對居民生活質(zhì)量造成了很大的影響。

在老舊小區(qū)改造中落實(shí)排水防澇整治措施，主要難點(diǎn)在于基礎(chǔ)差且系統(tǒng)化綜合治理的難度太大。老舊小區(qū)普遍面臨“硬件”上的不足：水、電、氣、熱管線初期規(guī)劃不合理且老化嚴(yán)重、無障礙設(shè)施欠缺、公共照明設(shè)施少、違建和開墻打洞現(xiàn)象明顯、私搭線纜較多、樓體外觀臟等。同時(shí)還存在“軟件”上的問題及物業(yè)“失管”“棄管”問題：很多產(chǎn)權(quán)單位不作為、物業(yè)棄管的小區(qū)設(shè)施老化，跑冒滴漏情況頻繁發(fā)生，從而導(dǎo)致環(huán)境臟亂差。這些問題跟排水防澇整治都有關(guān)系，需要系統(tǒng)化綜合整治，從源頭到過程再到末端，缺一不可。這也是海綿城市試點(diǎn)建設(shè)給我們帶來的啟示。

如何做到系統(tǒng)性綜合整治？生態(tài)興則文明興，生態(tài)衰則文明衰。黨的十八大以來，習(xí)近平總書記無論是參加中共中央政治局的集體學(xué)習(xí)，還是外出調(diào)研，經(jīng)常強(qiáng)調(diào)生態(tài)文明建設(shè)的重要性，生態(tài)文明理念因此逐漸深入人心，對于城市規(guī)劃者、建設(shè)者來說尤其如此。正如習(xí)近平總書記2018年5月18日至19日出席全國生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會(huì)時(shí)指出的“良好生態(tài)環(huán)境是最普惠的民生福祉，堅(jiān)持生態(tài)惠民、生態(tài)利民、生態(tài)為民，重點(diǎn)解決損害群眾健康的突出環(huán)境問題，不斷滿足人民日益增長的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要”，老舊小區(qū)改造、舊城改造、危舊房改造等民生工程的規(guī)劃、建設(shè)工作也應(yīng)該用生態(tài)的方法進(jìn)行。

什么是生態(tài)的方法？個(gè)人認(rèn)為海綿城市就是一個(gè)很好的實(shí)踐。我們把“密不透水”的老舊小區(qū)或舊城改造成“該滲的滲、該留的留、該利用的利用”，這些是在規(guī)劃中就應(yīng)該體現(xiàn)的東西。

首先，從整體層面看，老舊小區(qū)改造不是“穿衣戴帽”“粉飾太平”，簡單給老樓加裝個(gè)電梯就算解決問題了，而是應(yīng)該盡量將大的市政上的問題解決（如內(nèi)澇積水、污水溢流、電線入地）。

其次，從排水層面看，應(yīng)以海綿城市的方式做小區(qū)或建筑的雨污分流改造，從源頭上分開雨、污水，且消除一些雨水。比如，先用海綿城市、取消雨水管等手段，把建筑自身的雨污分流做清楚，進(jìn)而做小區(qū)內(nèi)的雨污分流，最終通過海綿城市建設(shè)把雨水留下來。其中最重要的是讓老百姓切切實(shí)實(shí)地感受到我們的工作（老舊小區(qū)改造、危舊房改造、舊城改造、海綿城市等）給他們帶來了獲得感。

最后，從城市管網(wǎng)層面看，要將源頭和管網(wǎng)結(jié)合起來考慮。即使城市的合流制沒有改，也要通過源頭減少進(jìn)入管網(wǎng)的污水，從而改善截流水的水量。在國家完成普查摸底工作的基礎(chǔ)上，大部分城市都掌握了管網(wǎng)的走向和基本管徑，但是由于缺乏維護(hù)，管網(wǎng)的壽命普遍縮短。此時(shí)如果將源頭控制得比較好且對雨量有一定的保障，管網(wǎng)的能力會(huì)自然提升。

Q3：眾所周知，在社區(qū)補(bǔ)短板工作中，摸清本底找準(zhǔn)病根是一大難題，目前有什么科學(xué)的技術(shù)或手段？城市體檢在解決這一難題方面有哪些可資借鑒的地方？

張 全：無論是針對老舊小區(qū)改造，還是城市更新，摸清本底找準(zhǔn)病根是首先要解決的問題。說易行難。老舊小區(qū)的問題都是日積月累產(chǎn)生的，問題層層疊加，所以很難通過傳統(tǒng)手段摸清本底找準(zhǔn)病根進(jìn)而對癥下藥。這需要技術(shù)部門的協(xié)助、大數(shù)據(jù)和智慧體系的支撐以及系統(tǒng)性的思維，避免形成“設(shè)計(jì)的人只管設(shè)計(jì)，建設(shè)的人只管建設(shè)”的局面。城市體檢是個(gè)非常好的手段。

今年6月印發(fā)的《住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部關(guān)于支持開展2020年城市體檢工作的函》（建科函〔2020〕92號(hào)）中指出，為貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記關(guān)于建立“城市體檢”評(píng)估機(jī)制的重要指示精神，推動(dòng)建設(shè)沒有“城市病”的城市，促進(jìn)城市人居環(huán)境高質(zhì)量發(fā)展，由清華大學(xué)中國城市研究院、中國科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所、中國城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院、中國城市規(guī)劃協(xié)會(huì)等單位組成的第三方城市體檢工作團(tuán)隊(duì)制定了《2020年城市體檢工作方案》（以下簡稱《工作方案》）。要求天津、上海等36個(gè)樣本城市結(jié)合前期防疫情補(bǔ)短板擴(kuò)內(nèi)需調(diào)研工作，組織開展城市自體檢，增加符合本市自身特色的指標(biāo)，有針對性地查找城市發(fā)展和城市規(guī)劃建設(shè)管理存在的問題，加強(qiáng)城市體檢工作技術(shù)支撐，建立城市體檢信息平臺(tái)。同時(shí)，結(jié)合城市自體檢和第三方城市體檢結(jié)果，系統(tǒng)梳理城市發(fā)展和城市規(guī)劃建設(shè)管理方面存在的問題和短板，提出有針對性的治理措施，并納入城市建設(shè)工作計(jì)劃。

《工作方案》中指出，城市體檢內(nèi)容包括生態(tài)宜居、健康舒適、安全韌性、交通便捷、風(fēng)貌特色、整潔有序、多元包容、創(chuàng)新活力8個(gè)方面（按照突出重點(diǎn)、群眾關(guān)切、數(shù)據(jù)可得的原則，分類細(xì)化提出具體指標(biāo)內(nèi)容）。城市體檢方法為采用2019年統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)、遙感數(shù)據(jù)、社會(huì)大數(shù)據(jù)等，結(jié)合2020年城市建設(shè)防疫情補(bǔ)短板擴(kuò)內(nèi)需調(diào)研結(jié)果進(jìn)行綜合分析；通過線上問卷調(diào)查方式，對體檢城市不同年齡段和不同職業(yè)的人群進(jìn)行問卷調(diào)查，全面了解人民群眾在疫情期間反映強(qiáng)烈的城市建設(shè)問題；綜合主客觀評(píng)價(jià)結(jié)果，找出存在的問題和短板，提出解決問題的建議，形成城市體檢報(bào)告。

老舊小區(qū)改造工作中也可借鑒城市體檢工作的經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合線上問卷調(diào)查和線下普查的方式，利用歷年統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)、遙感數(shù)據(jù)、社會(huì)大數(shù)據(jù)等，綜合分析老舊小區(qū)中存在的問題和短板，并提出解決問題的方案。需要注意的是，老舊小區(qū)改造過程中應(yīng)貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記“人民城市人民建，人民城市為人民”的理念，重點(diǎn)關(guān)注老百姓的幸福感和獲得感。比如，通過走訪、問卷等調(diào)查形式理清老百姓的訴求并形成清單，針對清單上的問題逐一提出解決方案，并將方案反饋給老百姓征求意見，盡可能地滿足老百姓合理的訴求。

Q4：如何才能更好地保障規(guī)劃設(shè)計(jì)方案在老舊小區(qū)改造中落地并產(chǎn)生實(shí)效？現(xiàn)階段比較成功的經(jīng)驗(yàn)做法有哪些？

張 全：想要保障規(guī)劃設(shè)計(jì)方案在老舊小區(qū)改造中不走樣，應(yīng)注意以下幾點(diǎn)：

一是運(yùn)用系統(tǒng)思維做系統(tǒng)化方案，杜絕盲目工程化。系統(tǒng)思維是人們運(yùn)用系統(tǒng)觀點(diǎn)，把對象的互相聯(lián)系的各個(gè)方面及其結(jié)構(gòu)和功能進(jìn)行系統(tǒng)認(rèn)識(shí)的一種思維方法。放到老舊小區(qū)改造中，就是要從整體出發(fā)，把著眼點(diǎn)放在全局上，注重整體效益和整體結(jié)果。只要合于整體、全局的利益，就可以充分利用靈活的方法來處置。比如，當(dāng)前只要說到排水防澇，大家就說消除內(nèi)澇點(diǎn)，但我認(rèn)為核心問題在出口，不受重視的地方是源頭。大家都把精力放到管道上，原因在于管道是城市能建設(shè)的東西，換句話說，如果出口可以建，他們立刻就會(huì)大規(guī)模地去建，但是現(xiàn)在國家標(biāo)準(zhǔn)中不允許出口排放，因此沒有地方建出口。這就導(dǎo)致許多城市建設(shè)一堆池子（末端）的現(xiàn)象。比如，某市花了幾十億元建設(shè)了100多萬立方米的溢流調(diào)蓄池，其中單個(gè)最大的是27萬立方米，但是現(xiàn)在又打算建設(shè)分流制管道，這就意味著之前那些耗費(fèi)巨資建設(shè)的調(diào)蓄池基本作廢。這件事情給我們的教訓(xùn)是：防止盲目的工程化，無論是規(guī)劃還是建設(shè)，都應(yīng)將事情聯(lián)系起來，在做之前系統(tǒng)思考，想清楚做什么、怎么做。如果沒想清楚就做，后期出現(xiàn)問題很有可能無法補(bǔ)救。

二是創(chuàng)新機(jī)制體制協(xié)同推進(jìn)相關(guān)工作，保障規(guī)劃有效落地。俗話說：“單絲不成線，獨(dú)木不成林。”老舊小區(qū)改造同海綿城市建設(shè)、城市雙修、舊城改造、城市更新等民生工程一樣，涉及規(guī)劃、設(shè)計(jì)、建設(shè)、財(cái)政、園林市政等多部門，如果各部門僅僅各司其職，則很難推動(dòng)工作進(jìn)程。推動(dòng)老舊小區(qū)改造有效落地，應(yīng)充分發(fā)揮機(jī)制保障對老舊小區(qū)改造的協(xié)同支撐作用。同時(shí)設(shè)置良好的保障制度，推動(dòng)各部門各專業(yè)的聯(lián)動(dòng)和協(xié)作，確立共同的目標(biāo)，協(xié)同推進(jìn)老舊小區(qū)改造工作。以海綿城市建設(shè)為例，大多試點(diǎn)城市都是以專門成立的海綿城市建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室為核心（市委書記、市長任組長，成員包括建設(shè)、規(guī)劃、水務(wù)、園林市政等多部門領(lǐng)導(dǎo)干部），建立嚴(yán)格的行政協(xié)調(diào)和考核督察機(jī)制，形成環(huán)環(huán)相扣的項(xiàng)目管控體系，確保海綿城市建設(shè)規(guī)劃落到實(shí)處。

三是拓寬融資渠道，籌集足夠的資金用于老舊小區(qū)改造。作為重要的民生工程、發(fā)展工程，老舊小區(qū)改造的資金來源一直備受關(guān)注，也是工作難點(diǎn)。2019年，財(cái)政部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部公布了修訂后的《中央財(cái)政城鎮(zhèn)保障性安居工程專項(xiàng)資金管理辦法》（以下簡稱《辦法》），目的是規(guī)范資金管理，提高資金使用效益�！掇k法》第六條在提及專項(xiàng)資金支持范圍時(shí)，在公租房保障和城市棚戶區(qū)改造之后，首次明確納入老舊小區(qū)改造：主要用于小區(qū)水電路氣等配套基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施改造，小區(qū)內(nèi)房屋公共區(qū)域修繕、建筑節(jié)能改造，支持有條件的加裝電梯支出�！掇k法》明確，老舊小區(qū)改造資金，采取因素法，按照各地區(qū)年度老舊小區(qū)改造面積、改造戶數(shù)、改造樓棟數(shù)、改造小區(qū)個(gè)數(shù)和績效評(píng)價(jià)結(jié)果等因素以及相應(yīng)權(quán)重，結(jié)合財(cái)政困難程度進(jìn)行分配。

目前老舊小區(qū)改造項(xiàng)目的資金來源主要是政府財(cái)政支出、居民自籌資金、小區(qū)原產(chǎn)權(quán)單位出資等。然而，老舊小區(qū)改造項(xiàng)目一般投資額度較大，僅靠上述資金難以完全實(shí)現(xiàn)，為保障足夠資金支撐老舊小區(qū)改造，可讓金融機(jī)構(gòu)、施工企業(yè)、物業(yè)管理企業(yè)以及其他相關(guān)行業(yè)單位參與其中。資金缺口既可以由政府主導(dǎo)進(jìn)行籌措，也可以引入社會(huì)資本方完成投融資并負(fù)責(zé)后續(xù)的管理和維護(hù)，可采取的投融資模式包括：打包操作模式、發(fā)行專項(xiàng)債模式、PPP模式等。

我覺得吉林省白城市在這方面做得不錯(cuò)。白城市將海綿城市建設(shè)和老城改造（其中包括老舊小區(qū)改造）很好地結(jié)合在一起，創(chuàng)新推出“海綿城市建設(shè)+老城改造”模式。面對資金難問題，采取向上爭、銀行貸、社會(huì)融、財(cái)政擠等“多條腿走路”的辦法，完成了68億元建設(shè)資金的籌措，還為規(guī)范資金管理出臺(tái)了《海綿城市建設(shè)項(xiàng)目資金使用管理實(shí)施意見》；面對規(guī)劃難題，堅(jiān)持以人為本理念，在充分了解民意的基礎(chǔ)上，更加注重功能品質(zhì)優(yōu)化、公共服務(wù)提升、宜居環(huán)境建設(shè)、城市文化等融合發(fā)展；面對拆違難題，探索出“拆違十法”（群眾評(píng)說引導(dǎo)法、效果展示感召法、真情服務(wù)感化法、信仰力量調(diào)動(dòng)法、組織紀(jì)律約束法、外圍定點(diǎn)突破法、拔釘效應(yīng)帶動(dòng)法、分級(jí)包保推動(dòng)法、聯(lián)席會(huì)商推進(jìn)法、司法聯(lián)動(dòng)介入法），全市共拆違18萬平方米，自拆率達(dá)到99.6%且無一例越級(jí)上訪事件；面對建設(shè)監(jiān)管難題，搭建了全方位建設(shè)保障體系和全鏈條質(zhì)量監(jiān)管格局，成立市委、市政府主要領(lǐng)導(dǎo)任組長的專項(xiàng)領(lǐng)導(dǎo)小組，建立部門、區(qū)級(jí)、市級(jí)三級(jí)聯(lián)席會(huì)議制度，完善研商、會(huì)商工作機(jī)制并細(xì)化落實(shí)市區(qū)兩級(jí)部門、兩級(jí)干部包保責(zé)任，指揮部辦公室試行全天候的工作模式。

白城市“海綿城市建設(shè)+老城改造”的最終實(shí)現(xiàn)效果很好，老百姓有了實(shí)實(shí)在在的獲得感和幸福感。對于老城改造，棚子拆了、環(huán)境美了、車庫多了。對于海綿城市建設(shè)，“雨水花園+滲井”實(shí)現(xiàn)了源頭減排、杜絕了雨污混接，小區(qū)不僅環(huán)境更美了、基礎(chǔ)設(shè)施更好了，也更宜居了。

Q5：盡管中央安排了千億元重建資金，但其中能用于城市排水防澇治理方面的十分有限，無異于杯水車薪，巧婦難為無米之炊，如何解決資金短缺問題？

張 全：對于排水防澇治理方面的資金保障問題，國家層面非常重視。

2020年3月，國家發(fā)展和改革委員會(huì)發(fā)布《排水設(shè)施建設(shè)中央預(yù)算內(nèi)投資專項(xiàng)管理暫行辦法》（發(fā)改投資規(guī)〔2020〕528號(hào)），明確專項(xiàng)支持的建設(shè)內(nèi)容包括排水管渠、排澇除險(xiǎn)設(shè)施、數(shù)字化綜合信息管理平臺(tái)，支持范圍為中部、西部、東北和享受中西部地區(qū)政策的東部地區(qū)縣城和地市級(jí)及以下城市的排水設(shè)施建設(shè)。待重點(diǎn)城市排水防澇設(shè)施建設(shè)任務(wù)完成后，專項(xiàng)重點(diǎn)用于支持縣城（含縣、自治縣、縣級(jí)市）的排水設(shè)施建設(shè)。

李克強(qiáng)總理2020年8月26日主持召開國務(wù)院常務(wù)會(huì)議、部署防汛救災(zāi)和災(zāi)后恢復(fù)重建工作時(shí)，確定通過各種渠道，中央和地方財(cái)政用于災(zāi)后恢復(fù)重建資金規(guī)模約1000億元，其中要求推進(jìn)城市防洪排澇設(shè)施建設(shè)，擴(kuò)大有效投資。這是國家首次將排水防澇納入中央財(cái)政資金補(bǔ)助范圍，未來也將會(huì)有更大的動(dòng)作。

習(xí)近平總書記2020年9月17日上午在湖南省長沙市主持召開基層代表座談會(huì)并發(fā)表重要講話、聽取基層干部群眾代表對“十四五”規(guī)劃編制的意見和建議時(shí)指出，謀劃“十四五”時(shí)期發(fā)展，要貫徹以人民為中心的發(fā)展思想，堅(jiān)持發(fā)展為了人民、發(fā)展成果由人民共享，努力在推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展過程中辦好各項(xiàng)民生事業(yè)、補(bǔ)齊民生領(lǐng)域短板。要更加聚焦人民群眾普遍關(guān)心關(guān)注的民生問題，采取更有針對性的措施，一件一件抓落實(shí)，一年接著一年干，讓人民群眾獲得感、幸福感、安全感更加充實(shí)、更有保障、更可持續(xù)。因此，目前正在編寫的“十四五”規(guī)劃中對排水防澇問題及其資金保障也將會(huì)有具體的要求。

對于資金的問題，各個(gè)城市差距很大，富裕城市想做事情一般都不缺錢，但是對于貧困城市來說，中央財(cái)政資金的補(bǔ)助非常重要。因此，中央財(cái)政資金不會(huì)像撒胡椒面一樣均勻地撒下去，正如今年印發(fā)的《排水設(shè)施建設(shè)中央預(yù)算內(nèi)投資專項(xiàng)管理暫行辦法》（發(fā)改投資規(guī)〔2020〕528號(hào)）中明確提出的“對貧困地區(qū)和深度貧困地區(qū)等欠發(fā)達(dá)地區(qū)，省級(jí)發(fā)展改革部門分解轉(zhuǎn)發(fā)中央預(yù)算內(nèi)投資計(jì)劃時(shí)，補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)根據(jù)相關(guān)規(guī)定適當(dāng)加大資金支持力度，進(jìn)一步落實(shí)國家在貧困地區(qū)安排的公益性建設(shè)項(xiàng)目取消縣級(jí)和西部連片特困地區(qū)地市級(jí)配套資金的政策”。

在排水防澇治理資金相對短缺的情況下，要堅(jiān)持“開源節(jié)流”。一方面要“開源”，可根據(jù)各地實(shí)際情況，采用打包操作、發(fā)行專項(xiàng)債、PPP等投融資模式，撬動(dòng)社會(huì)資本共同參與排水防澇設(shè)施建設(shè)。另一方面要“節(jié)流”，通過政府把控、社會(huì)參與等方式，爭取在有限的資金下做更多的事情。這方面，吉林省四平市在非試點(diǎn)、無試點(diǎn)壓力的情況下，自發(fā)利用很少的資金做了不少海綿城市建設(shè)項(xiàng)目，效果很好。

專項(xiàng)資金專款專用、專賬管理，對老舊小區(qū)改造、海綿城市建設(shè)、排水防澇治理等民生工程非常重要，因此，在中央和地方財(cái)政資金下發(fā)的同時(shí)，亟須加強(qiáng)考核與問責(zé)機(jī)制建設(shè)，不僅要有國家層面的考核和問責(zé)制度，還應(yīng)根據(jù)各地情況因地制宜設(shè)置考核和問責(zé)要求，實(shí)現(xiàn)預(yù)算、財(cái)政評(píng)審、跟蹤審計(jì)、竣工結(jié)算、績效評(píng)價(jià)等全過程監(jiān)管。

三、城市排水防澇之生活污水篇

Q6：國家發(fā)展和改革委員會(huì)、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部印發(fā)的《城鎮(zhèn)生活污水處理設(shè)施補(bǔ)短板強(qiáng)弱項(xiàng)實(shí)施方案》明確要求，到2023年，縣級(jí)及以上城市設(shè)施能力基本滿足生活污水處理需求。

請談?wù)劤鞘信潘�防澇設(shè)施建設(shè)同城市生活污水處理設(shè)施補(bǔ)短板強(qiáng)弱項(xiàng)方面有哪些共同和沖突之處，以及如何保障二者更好地融合推進(jìn)。

張 全：2013年印發(fā)的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于做好城市排水防澇設(shè)施建設(shè)工作的通知》（國辦發(fā)〔2013〕23號(hào)）要求“用10年左右的時(shí)間，建成較為完善的城市排水防澇工程體系”。城市排水防澇工程體系的建立離不開城市排水防澇設(shè)施即城市區(qū)域內(nèi)具有排水防澇功能的各類設(shè)施的支撐，主要包括源頭控制設(shè)施、雨水口、檢查井（窨井）、排水管渠、泵站、閘門、閥門、截流設(shè)施、雨水調(diào)蓄設(shè)施、溢流堰、排放口、地表雨水行泄通道、污水處理廠等等。生活污水是城市污水排入城鎮(zhèn)污水系統(tǒng)的污水的統(tǒng)稱，在合流制排水系統(tǒng)中，還包括生產(chǎn)廢水和截留的雨水。《城鎮(zhèn)生活污水處理設(shè)施補(bǔ)短板強(qiáng)弱項(xiàng)實(shí)施方案》（發(fā)改環(huán)資〔2020〕1234號(hào)）指出補(bǔ)短板任務(wù)主要包含強(qiáng)化城鎮(zhèn)污水處理廠弱項(xiàng)、補(bǔ)齊城鎮(zhèn)污水收集管網(wǎng)短板、加快推進(jìn)污泥無害化處置和資源化利用、推動(dòng)信息系統(tǒng)建設(shè)等。

城市排水防澇設(shè)施建設(shè)和城市生活污水處理設(shè)施補(bǔ)短板強(qiáng)弱項(xiàng)都是社會(huì)民生領(lǐng)域的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，也是2018年印發(fā)的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于保持基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域補(bǔ)短板力度的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2018〕101號(hào)）提出的重點(diǎn)任務(wù)——“推進(jìn)保障性安居工程和城鎮(zhèn)公共設(shè)施、城市排水防澇設(shè)施建設(shè)”“支持城鎮(zhèn)生活污水、生活垃圾、危險(xiǎn)廢物處理設(shè)施建設(shè)，加快黑臭水體治理”。兩者同城市管道系統(tǒng)、城市水系統(tǒng)都有密切的聯(lián)系。2013年印發(fā)的《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的意見》（國發(fā)〔2013〕36號(hào)）提出，結(jié)合城市污水管網(wǎng)、排水防澇設(shè)施改造建設(shè)，通過透水性鋪裝，選用耐水濕、吸附凈化能力強(qiáng)的植物等，建設(shè)下沉式綠地及城市濕地公園，提升城市綠地匯聚雨水、蓄洪排澇、補(bǔ)充地下水、凈化生態(tài)等功能。

兩者在具體情況和要求上又各有不同。城鎮(zhèn)生活污水處理存在一個(gè)很容易被忽視但又很重要的問題，就是污水濃度過低。進(jìn)水水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)是污水處理廠設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，即當(dāng)入水達(dá)到這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，出水可以滿足出水標(biāo)準(zhǔn)。進(jìn)水水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)不需項(xiàng)目執(zhí)行，由污水處理廠運(yùn)行時(shí)調(diào)控。目前污水處理廠規(guī)劃的規(guī)模已經(jīng)達(dá)標(biāo)，正常情況下進(jìn)廠的污水水質(zhì)COD應(yīng)在300毫克/升左右，如此污水處理廠才發(fā)揮了應(yīng)有的作用。然而，現(xiàn)在很多污水處理廠進(jìn)廠污水的COD在100毫克/升左右，出廠水的COD在40～50毫克/升，換言之，就是進(jìn)廠污水水質(zhì)本身已經(jīng)基本達(dá)標(biāo)，沒有進(jìn)入污水處理廠的必要。我個(gè)人建議在城鎮(zhèn)生活污水處理設(shè)施補(bǔ)短板強(qiáng)弱項(xiàng)中，不要以污水處理率作為標(biāo)準(zhǔn)。因?yàn)槿绻�以給水量來計(jì)算，污水處理率很可能達(dá)到100%，而正常情況下污水量應(yīng)超過給水量，所以將污水處理率作為標(biāo)準(zhǔn)是不合理的。

對于城鎮(zhèn)生活污水處理設(shè)施補(bǔ)短板有以下兩條建議：

一是建議住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部將污水處理廠的監(jiān)管點(diǎn)放在進(jìn)口，通過監(jiān)管污水量反推實(shí)際排放的污水量，從而保障污水的水質(zhì)（是否合格）和倒逼各地針對具體問題補(bǔ)足短板（如對管道進(jìn)行加工）。具體來說，就是根據(jù)污水進(jìn)水COD的量，反推所排污水量和真正合格的污水量，從而得到污水收集率。我認(rèn)為城鎮(zhèn)生活污水處理設(shè)施補(bǔ)短板的核心問題在管網(wǎng)，現(xiàn)實(shí)情況是由于黑臭水體治理，各地將資金都用到了截流上，但是截流的效果只是一時(shí)的，從長遠(yuǎn)來看是無效的措施，河水、地下水都能進(jìn)管網(wǎng)。

二是對城市污水管道的質(zhì)量進(jìn)行嚴(yán)格把控。污水管如果漏了，后果很嚴(yán)重：南方是河水、地下水進(jìn)入管道，北方是污水全跑到地下水里了。推薦做法是通過對管網(wǎng)進(jìn)行改造和分段建設(shè)，形成網(wǎng)格化管理和監(jiān)測的智慧體系，一旦有滲漏情況，立刻通過智慧體系找到問題所在點(diǎn)并及時(shí)處理。此外，目前還未解決的難題在于難以檢測和控制污水變化的質(zhì)量，技術(shù)層面上沒有人真正去研究過。其實(shí)“十二五”“十三五”規(guī)劃中都有相關(guān)課題項(xiàng)目，主要針對一些城市管網(wǎng)特定時(shí)間段的某一段的水質(zhì)變化進(jìn)行研究，但是由于取樣比較困難，最終沒有研究成功。這是后期需要努力的一個(gè)方向。

對于城市管道系統(tǒng)，我認(rèn)為將雨污合流改為分流并不現(xiàn)實(shí)，一方面是很難改，另一方面是改了之后也不一定有效果。在沒解決源頭的情況下將雨污合流改為分流后，城市的管道系統(tǒng)就變成了混流系統(tǒng)，導(dǎo)致的結(jié)果是雨水管里有污水、污水管里有雨水，這個(gè)系統(tǒng)變得更復(fù)雜了。所以我認(rèn)為在沒有完全想好、無法徹底解決源頭問題之前，不要去動(dòng)城市的管道系統(tǒng)。對于小區(qū)來說，如果以樓為單位逐個(gè)將源頭問題解決，可以改為雨污分流。

將城市排水防澇設(shè)施建設(shè)和城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施補(bǔ)短板強(qiáng)弱項(xiàng)融合推進(jìn)，現(xiàn)有的很好的做法是海綿城市建設(shè)。

2014年印發(fā)的《海綿城市建設(shè)技術(shù)指南——低影響開發(fā)雨水系統(tǒng)構(gòu)建（試行）》就是在“貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記講話及中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議精神，大力推進(jìn)建設(shè)自然積存、自然滲透、自然凈化的‘海綿城市’，節(jié)約水資源，保護(hù)和改善城市生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)”的前提下，依據(jù)《城鎮(zhèn)排水與污水處理?xiàng)l例》、《國務(wù)院辦公廳關(guān)于做好城市排水防澇設(shè)施建設(shè)工作的通知》（國辦發(fā)〔2013〕23 號(hào)）、《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的意見》（國發(fā)〔2013〕36 號(hào)）等國家法規(guī)政策所編制的，且同《城市排水工程規(guī)劃規(guī)范》《室外排水設(shè)計(jì)規(guī)范》《綠色建筑評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)》等國家標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范有效銜接。海綿城市建設(shè)是通過“滲、滯、蓄、凈、用、排”六字方針，逐步實(shí)現(xiàn)“小雨不積水、大雨不內(nèi)澇、水體不黑臭、熱島有緩解”的目標(biāo)，為“修復(fù)城市水生態(tài)、涵養(yǎng)水資源，增強(qiáng)城市防澇能力，擴(kuò)大公共產(chǎn)品有效投資，提高新型城鎮(zhèn)化質(zhì)量，促進(jìn)人與自然和諧發(fā)展”提供了實(shí)踐路徑。

總而言之，要用系統(tǒng)的思維融合推進(jìn)排水防澇設(shè)施建設(shè)和城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施補(bǔ)短板，就要認(rèn)認(rèn)真真做出一個(gè)好的系統(tǒng)方案，將接下來5年內(nèi)要做什么事變成計(jì)劃、工程，將預(yù)期達(dá)到的目標(biāo)、效果說清楚，實(shí)現(xiàn)“地方自己做系統(tǒng)方案自己完成規(guī)劃建設(shè)運(yùn)維”，最終由國家按照方案考核。另外要堅(jiān)持杜絕大工程，能夠在路面解決的不在地下解決、不在管道解決，工程上能不做大動(dòng)作就不要做大動(dòng)作。能夠兼顧雨水（內(nèi)澇）污水最好，實(shí)在不行就按其需要先保全一面。

四、城市排水防澇之海綿城市篇

Q7：近日，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、國家發(fā)展改革委等6部門共同研究制定了《綠色社區(qū)創(chuàng)建行動(dòng)方案》，提出積極改造提升社區(qū)供水、排水等基礎(chǔ)設(shè)施。綜合采取“滲滯蓄凈用排”等舉措推進(jìn)海綿化改造和建設(shè)，結(jié)合本地區(qū)地形地貌進(jìn)行豎向設(shè)計(jì)，逐步減少硬質(zhì)鋪裝場地，避免和解決內(nèi)澇積水問題。

請簡要談?wù)労＞d城市建設(shè)在治理城市排水防澇問題中的重要作用，以及二者如何有機(jī)融合，助力綠色住區(qū)、美麗社區(qū)、美麗城市建設(shè)。

張 全：正如《海綿城市建設(shè)技術(shù)指南——低影響開發(fā)雨水系統(tǒng)構(gòu)建（試行）》中提到的“指南旨在指導(dǎo)各地新型城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中，推廣和應(yīng)用低影響開發(fā)建設(shè)模式，加大城市徑流雨水源頭減排的剛性約束，優(yōu)先利用自然排水系統(tǒng)，建設(shè)生態(tài)排水設(shè)施，充分發(fā)揮城市綠地、道路、水系等對雨水的吸納、蓄滲和緩釋作用，使城市開發(fā)建設(shè)后的水文特征接近開發(fā)前，有效緩解城市內(nèi)澇、削減城市徑流污染負(fù)荷、節(jié)約水資源、保護(hù)和改善城市生態(tài)環(huán)境，為建設(shè)具有自然積存、自然滲透、自然凈化功能的海綿城市提供重要保障”，海綿城市建設(shè)早期是為了“排水防澇”而控制徑流，后來加上了“消除污染”的目標(biāo)，再后來是“既要解決黑臭水體，又要解決內(nèi)澇”。

總體來說，我認(rèn)為雨洪管理、控制徑流是海綿城市建設(shè)最主要的目標(biāo)，這方面的作用也很明顯，但具體目標(biāo)應(yīng)根據(jù)各地實(shí)際情況確定。通俗來講，就是關(guān)鍵是在什么地方做什么事兒。對于南方城市，海綿城市建設(shè)應(yīng)以控制面源污染為核心，對于北方城市，則控制徑流的作用更大。海綿城市建設(shè)試點(diǎn)最顯而易見的作用是提高了老百姓的認(rèn)知，“小雨不濕鞋”的海綿城市越來越讓老百姓接受并看好。有一次我去萍鄉(xiāng)調(diào)研，在當(dāng)?shù)啬硰V場跟老太太聊天，她說：“海綿城市最大的好處就是下雨的時(shí)候地上也不濕，打著傘外出也方便。”

個(gè)人認(rèn)為，海綿城市對消減城市內(nèi)澇的作用可能會(huì)有，但作用的大小存在爭議，技術(shù)層面上到現(xiàn)在也無法解釋二者的關(guān)系。他們互助（耦合）的關(guān)系是什么？目前還不是很清楚。希望大家在做城市排水設(shè)計(jì)或海綿城市設(shè)計(jì)的時(shí)候仔細(xì)研究城市的降雨模式。講設(shè)計(jì)的人首先要講依據(jù)，目前海綿城市設(shè)計(jì)是以暴雨強(qiáng)度公式為依據(jù)的。

暴雨強(qiáng)度公式的依據(jù)在哪兒？大家普遍以芝加哥雨型作為依據(jù)。芝加哥雨型是全球推廣的防止內(nèi)澇的短歷時(shí)雨型——單峰前峰雨。但我認(rèn)為芝加哥雨型跟本地雨型不一定吻合，應(yīng)對本地的雨型進(jìn)行深入的分析。如果沒有這個(gè)分析，我們很難抓住海綿城市的削峰作用。例如“7·21北京特大暴雨”（以下簡稱“7·21”），并非芝加哥雨型的單峰雨，而是雙峰雨，且形成災(zāi)害不在于哪個(gè)峰。當(dāng)天降雨第一個(gè)峰是下午2時(shí)左右，城區(qū)沒有淹。第二個(gè)峰是下午8時(shí)左右，城區(qū)無傷亡。結(jié)果是在兩個(gè)峰之后，城區(qū)開始出現(xiàn)傷亡了。由此可見，災(zāi)害形成往往是滯后的。我們得出一個(gè)結(jié)論：“7·21”的洪澇和傷亡事件，跟降雨強(qiáng)度沒有太大關(guān)系，原因在于河流滿了，水往外排的過程中又倒灌回來。有人說，今年北京降雨比“7·21”還大，為什么一點(diǎn)事兒沒有？其實(shí)是因?yàn)樗�有河流的洪峰是在雨停了之后才來的。兩次大降雨的時(shí)候，河道是空的，自然也就沒事。

另外值得一提的是海綿城市和城市管道的關(guān)系，目前情況是各做各的。兩個(gè)都做完以后，又因?yàn)槟承┰�因回來找補(bǔ)。比如原先設(shè)計(jì)2年一遇的管道，現(xiàn)在說要提升到3年或5年一遇。但是提標(biāo)的原因、海綿城市與管道的關(guān)系卻說不清楚。很多設(shè)計(jì)人員把管道動(dòng)態(tài)的設(shè)計(jì)和海綿城市靜態(tài)的設(shè)計(jì)疊加在一起，這是不合理的。這是業(yè)內(nèi)需要深入研究的事情，不能因?yàn)槭?ldquo;硬骨頭”就不去啃。

要將海綿城市和排水防澇二者更好地結(jié)合在一起，從而助力綠色住區(qū)、美麗社區(qū)、美麗城市建設(shè)，還需要智慧的調(diào)度。海綿城市對美麗城市建設(shè)是有效的，排水防澇也是有效的，末端的處理和強(qiáng)排同樣是有效的，但是三者放在一起，并不等于效果最大化，往往會(huì)在造成資源浪費(fèi)的同時(shí)，卻沒有取得很好的效果，這就需要智慧體系的管控，不能簡單疊加措施和效果，而是要在實(shí)現(xiàn)各自作用的前提下，實(shí)現(xiàn)效果最大化。

海綿城市的削峰作用，得根據(jù)不同城市的具體情況具體分析。比如，武漢市屬于后雨型（前面的雨不大），這樣的情況下，雖對于削峰沒用，但海綿城市能減輕內(nèi)澇的程度。

對于削峰作用，海綿城市在前雨型的情況下可以連排帶蓄，從而進(jìn)行削峰；在比較大的前中雨下，很難實(shí)現(xiàn)該作用。對于調(diào)蓄作用，就要研究海綿城市設(shè)施能夠蓄多少水、蓄水幾天能用完、用不完的話怎么排掉......這需要在全市范圍內(nèi)統(tǒng)一通過一套智慧體系來控制。

五、城市排水防澇之十四五規(guī)劃展望篇

Q8：2020年是“十三五”規(guī)劃收官之年，也是“十四五”規(guī)劃的開局之年。“十四五”時(shí)期是我國由全面建成小康社會(huì)向基本實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化邁進(jìn)的關(guān)鍵時(shí)期，“十四五”規(guī)劃是開啟全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化新征程的第一個(gè)五年規(guī)劃，繪好“十四五”發(fā)展藍(lán)圖，意義重大。

請從規(guī)劃設(shè)計(jì)的角度，談?wù)?ldquo;十四五”規(guī)劃應(yīng)如何更好地解決我國城市排水防澇問題，可能遇到的主要困難和問題、對策建議有哪些及如何保障規(guī)劃順利落地。

張 全：對比“十三五”時(shí)期是我國實(shí)現(xiàn)第一個(gè)一百年目標(biāo)——全面建成小康社會(huì)的收尾期、是貫徹新發(fā)展理念的第一個(gè)五年規(guī)劃的背景來看，“十四五”時(shí)期是我國實(shí)現(xiàn)第二個(gè)一百年奮斗目標(biāo)的起步期，也是中國特色社會(huì)主義邁入新時(shí)代的第一個(gè)五年規(guī)劃，是進(jìn)一步鞏固全面建成小康社會(huì)成果、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展、乘勢而上開啟全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家新征程的第一個(gè)五年規(guī)劃，意義重大。習(xí)近平總書記高度重視“十四五”規(guī)劃編制工作，截至2020年9月17日，已針對“十四五”召開了六場問計(jì)座談會(huì)。在9月17日的第六場問計(jì)座談會(huì)上，習(xí)近平總書記3000余字的講話全文中，21次提及“人民”。他強(qiáng)調(diào)，人民對美好生活的向往就是我們的奮斗目標(biāo)。五年規(guī)劃編制涉及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展方方面面，同人民群眾生產(chǎn)生活息息相關(guān)，需要把加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)和堅(jiān)持問計(jì)于民統(tǒng)一起來，鼓勵(lì)廣大人民群眾和社會(huì)各界以各種方式建言獻(xiàn)策，推動(dòng)“十四五”規(guī)劃編制順應(yīng)人民意愿、符合人民所思所盼。

百代興盛依清正，千秋基業(yè)仗民心。排水防澇關(guān)乎社會(huì)民生，是我國城市基礎(chǔ)設(shè)施補(bǔ)短板的重要任務(wù)之一，也是人民群眾最關(guān)心最直接最現(xiàn)實(shí)的利益問題之一，理應(yīng)高度重視。近日，國家發(fā)展和改革委員會(huì)、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、自然資源部認(rèn)真學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平總書記的重要指示批示精神，落實(shí)黨中央、國務(wù)院決策部署，聯(lián)合組織6個(gè)專家組赴12個(gè)省24個(gè)市進(jìn)行排水防澇調(diào)研工作，目的是根據(jù)長期以來“城市看海”現(xiàn)象，找出城市在排水防澇設(shè)施補(bǔ)短板方面存在的具體問題，為“十四五”排水防澇規(guī)劃收集基礎(chǔ)資料。

按照國家要求，“十四五”期間排水防澇現(xiàn)象要明顯好轉(zhuǎn)（改善），“排水防澇”將納入“十四五”規(guī)劃。在談到這個(gè)問題的時(shí)候，首先要考慮的是“十四五”規(guī)劃中關(guān)于排水防澇的規(guī)劃要做到什么？有人說消除內(nèi)澇。消除內(nèi)澇的標(biāo)準(zhǔn)是什么？住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部提出的標(biāo)準(zhǔn)是：積水高度不超過15厘米、雨天最少有一個(gè)車道可行車、底商和地下室不進(jìn)水等。但我個(gè)人認(rèn)為，這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)對于老百姓來說過于技術(shù)，他們對“小雨不濕鞋”“雨停水退”的感知度遠(yuǎn)遠(yuǎn)重要于“大雨不內(nèi)澇”。

正如習(xí)近平總書記2016年2月1日～3日在江西調(diào)研考察時(shí)強(qiáng)調(diào)的“保障和改善民生沒有終點(diǎn)，只有連續(xù)不斷的新起點(diǎn)，要采取針對性更強(qiáng)、覆蓋面更大、作用更直接、效果更明顯的舉措，實(shí)實(shí)在在幫群眾解難題、為群眾增福祉、讓群眾享公平。要從實(shí)際出發(fā)，集中力量做好普惠性、基礎(chǔ)性、兜底性民生建設(shè)，不斷提高公共服務(wù)共建能力和共享水平，織密扎牢托底的民生保障網(wǎng)、消除隱患，確保人民群眾安居樂業(yè)、社會(huì)秩序安定有序”，由于按照原本提出的“消除內(nèi)澇”的要求，即便沒內(nèi)澇，老百姓也會(huì)因?yàn)榉e水、環(huán)境臟等因素不舒服，“十四五”規(guī)劃將更關(guān)注老百姓的獲得感和幸福感，在各方面的要求和標(biāo)準(zhǔn)將比我們想象的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)更高。

規(guī)劃引領(lǐng)建設(shè)，想要保障排水防澇規(guī)劃順利落地，前期要注意風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估預(yù)警和豎向問題，后期要有足夠的資金保障和完善的考核機(jī)制。

首先，誠如習(xí)近平總書記所言：“要密切監(jiān)視天氣變化，加強(qiáng)雨情水情監(jiān)測預(yù)報(bào)預(yù)警，加強(qiáng)汛情、災(zāi)情分析研判，強(qiáng)化應(yīng)急值守和會(huì)商分析，提前發(fā)布預(yù)警信息，及時(shí)啟動(dòng)應(yīng)急響應(yīng)，把握防汛抗洪主動(dòng)權(quán)”，“要加強(qiáng)氣象、洪澇、地質(zhì)災(zāi)害監(jiān)測預(yù)警，緊盯各類重點(diǎn)隱患區(qū)域，開展拉網(wǎng)式排查，嚴(yán)防各類災(zāi)害和次生災(zāi)害發(fā)生”。防御城市洪澇災(zāi)害，僅僅考慮工程措施是不夠的，應(yīng)充分重視非工程措施的作用。城市內(nèi)澇風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與預(yù)警是防患于未然的重要非工程措施，也是災(zāi)害管理的重要組成部分。城市內(nèi)澇風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與預(yù)警體系的建立，不僅有助于提高城市內(nèi)澇災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理水平，也有助于提高城市居民防范災(zāi)害的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，更有助于城市的高質(zhì)量建設(shè)、可持續(xù)發(fā)展。

其次，豎向是一切工程措施的前提，不做好豎向，一切都是假的。豎向規(guī)劃是指城市開發(fā)建設(shè)地區(qū)（或地段）為滿足道路交通、地面排水、建筑布置和城市景觀等方面的綜合要求，對自然地形進(jìn)行利用、改造，確定坡度、控制高程和平衡土方等而進(jìn)行的規(guī)劃設(shè)計(jì)，是城市建設(shè)的重要組成部分，有必要充分結(jié)合城市豎向規(guī)劃與城市排水防澇安全，統(tǒng)籌考慮區(qū)域的道路和場地豎向設(shè)計(jì)。

再其次，“巧婦難為無米之炊。”資金是城市排水防澇設(shè)施建設(shè)和補(bǔ)短板的前提和必要條件，沒有足夠的資金保障，一切都無法實(shí)現(xiàn)。“十四五”規(guī)劃將對排水防澇給予中央財(cái)政專項(xiàng)資金支持。此外，各地應(yīng)根據(jù)具體情況，創(chuàng)新投融資模式，擴(kuò)大有效投資。

最后，要建立健全城市排水防澇規(guī)劃落地、資金管理的考核、監(jiān)督和問責(zé)機(jī)制。只有建立了全面完善的考核體系，才能為各地排水防澇規(guī)劃落地提供驗(yàn)收的標(biāo)準(zhǔn)，才能進(jìn)一步規(guī)范資金的管理。通過加強(qiáng)有關(guān)考核、監(jiān)督和問責(zé)機(jī)制，可倒逼各地認(rèn)真落實(shí)規(guī)劃，將排水防澇設(shè)施建設(shè)這一“民生工程”做成“民心工程”，真正“順應(yīng)人民意愿、符合人民所思所盼”。