綠色PPP項(xiàng)目典型案例 | 大理市洱海環(huán)湖截污PPP項(xiàng)目（一期） 來源: 綠色產(chǎn)業(yè)大數(shù)據(jù)服務(wù)平臺(tái)
來源:清華PPP研究中心
清華大學(xué)PPP研究中心將具體案例信息進(jìn)行了匯總整理，近期將通過公眾號(hào)公開發(fā)布，進(jìn)行廣泛宣傳推廣。
此次典型案例征集評(píng)選是根據(jù)《國(guó)家發(fā)展改革委辦公廳關(guān)于征集綠色政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目典型案例的通知》（發(fā)改辦投資﹝2020﹞812號(hào)）要求，經(jīng)省級(jí)發(fā)展改革委審核推薦及社會(huì)公開征集，并委托清華大學(xué)PPP研究中心組織專家評(píng)審，形成了綠色政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目典型案例名單。
清華大學(xué)PPP研究中心將具體案例信息進(jìn)行了匯總整理，近期將通過公眾號(hào)公開發(fā)布，進(jìn)行廣泛宣傳推廣。
案例11 大理市洱海再生水廠項(xiàng)目綠色PPP項(xiàng)目典型案例
01. 項(xiàng)目概況
（1）項(xiàng)目背景
洱海，是云南九大高原淡水湖泊之一，流域面積2565平方公里，入湖河流117條，涉及大理市、洱源縣16個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，約83.3萬人。洱海是大理人民的“母親湖”，是大理主要飲用水源地，是蒼山洱海國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)的重要組成部分。2015年1月習(xí)近平總書記視察大理，對(duì)洱海保護(hù)作出重要指示，省委、省政府領(lǐng)導(dǎo)班子多次親臨大理調(diào)研指導(dǎo)，對(duì)落實(shí)好習(xí)總書記重要指示精神，全力以赴保護(hù)好洱海提出了明確要求。由于洱海周邊農(nóng)業(yè)面源污染嚴(yán)重、環(huán)湖截污系統(tǒng)建設(shè)不完善、已有污水處理設(shè)施規(guī)模小且運(yùn)行不穩(wěn)定等原因，洱海的環(huán)境承載力及水質(zhì)呈不斷下降的趨勢(shì)，處于關(guān)鍵的、敏感的、可逆的、營(yíng)養(yǎng)狀態(tài)轉(zhuǎn)型時(shí)期。經(jīng)科學(xué)論證，大理州、市人民政府決定實(shí)施大理洱海環(huán)湖截污PPP項(xiàng)目。
（2）項(xiàng)目基本情況
大理洱海環(huán)湖截污PPP項(xiàng)目是國(guó)家財(cái)政部第二批PPP示范項(xiàng)目，按照“依山就勢(shì)、有縫閉合、管渠結(jié)合，分片收處、集中處理、一次規(guī)劃、分步實(shí)施”的原則，沿洱海在挖色、雙廊、上關(guān)、灣橋、喜洲、大理古城新建了6座下沉式污水廠，水廠處理規(guī)模為近期(至 2020年)5.4 萬立方米/日，遠(yuǎn)期（至2030 年）11.8 萬立方米/日，出水達(dá)到國(guó)家一級(jí) A 類排放標(biāo)準(zhǔn)；在環(huán)洱海東岸、北岸、西岸鋪設(shè)污水管（渠）約231公里，建成污水提升泵站11座，尾水提升泵站3座，塘庫(kù)（梨花潭塘庫(kù)）1座，服務(wù)范圍約 66.41 平方公里，服務(wù)人口65.28 萬人（2050 年），截污主干管居住區(qū)覆蓋率達(dá)到 100%，河道截污干管覆蓋率達(dá)到100%。
（3）社會(huì)資本方概況
社會(huì)資本方中國(guó)水環(huán)境集團(tuán)是國(guó)家開發(fā)投資集團(tuán)旗下專業(yè)的水環(huán)境業(yè)務(wù)平臺(tái)，是國(guó)內(nèi)領(lǐng)先的綜合水環(huán)境投資營(yíng)運(yùn)服務(wù)商，擁有強(qiáng)大的投資能力和系統(tǒng)技術(shù)，以及經(jīng)驗(yàn)豐富的研發(fā)、投資、設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、管理團(tuán)隊(duì)，旗下?lián)碛懈咂焚|(zhì)下沉式再生水系統(tǒng)及綜合治理類國(guó)家級(jí)示范項(xiàng)目。
中國(guó)水環(huán)境集團(tuán)在水環(huán)境綜合治理、海綿城市、水源地保護(hù)、供水服務(wù)、污水處理、污泥處理、中水回用等領(lǐng)域具有強(qiáng)大的投資能力、領(lǐng)先的系統(tǒng)技術(shù)和成熟的管理團(tuán)隊(duì)，項(xiàng)目依托集團(tuán)技術(shù)、管理、資金優(yōu)勢(shì)，為政府提供高效的環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施和供給服務(wù)。
（4）項(xiàng)目實(shí)施過程
1）協(xié)議簽訂2013年9月啟動(dòng)環(huán)洱海排污現(xiàn)狀調(diào)查及環(huán)洱海截污初步規(guī)劃方案編制，于2013年12月完成；2015年1月通過洱海環(huán)湖截污工程規(guī)劃評(píng)審；2015年4月完成可研報(bào)告編制，2015年9月獲得省發(fā)改委批復(fù)。2015年9月項(xiàng)目環(huán)評(píng)獲州環(huán)保局批復(fù)；2016年8月，項(xiàng)目土地利用規(guī)劃調(diào)整獲省國(guó)土資源廳批復(fù)。2016年5月，項(xiàng)目征占地的土地利用規(guī)劃調(diào)整修編獲省國(guó)土廳批復(fù)。
2015年8月18日和8月21日，經(jīng)過兩輪競(jìng)爭(zhēng)性磋商確定了中國(guó)水環(huán)境集團(tuán)有限公司作為預(yù)中標(biāo)社會(huì)投資人，并在中國(guó)政府采購(gòu)網(wǎng)進(jìn)行公示，2015 年 9 月 23日正式簽訂 PPP 項(xiàng)目合作協(xié)議。
2）項(xiàng)目建設(shè) 2016年4月項(xiàng)目正式開工建設(shè)，期間經(jīng)過三輪提速，于2018年6月提前9個(gè)月完工。其中，雙廊下沉式再生水廠于2018年9月17日獲環(huán)保驗(yàn)收批復(fù)，于9月19日獲運(yùn)營(yíng)批復(fù)。上關(guān)、挖色、灣橋、喜洲、古城五座下沉式再生水廠于2018年12月17日通過環(huán)保驗(yàn)收，于2018年12月26 日獲得環(huán)保驗(yàn)收備案，2018年12月28日完成項(xiàng)目六座下沉式再生水廠和泵站的竣工驗(yàn)收，2019年1月11日獲運(yùn)營(yíng)批復(fù)。污水管網(wǎng)于2019年9月1日開始進(jìn)入正式運(yùn)營(yíng)階段。
02.項(xiàng)目亮點(diǎn)
（1）統(tǒng)籌專項(xiàng)資金，讓政府輕裝上陣——通過前后補(bǔ)貼令的方式緩解政府支出壓力
其實(shí)PPP模式是將政府傳統(tǒng)債務(wù)融資的方式轉(zhuǎn)變?yōu)橄蛏鐣?huì)資本購(gòu)買服務(wù)的方式,只是從全生命周期的角度考慮,PPP模式的成本要小于政府傳統(tǒng)融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)的模式,不意味著政府財(cái)政不再需要承擔(dān)任何支出責(zé)任。所以,為了保持良好健康的政府財(cái)政狀態(tài),在PPP模式下,政府方仍應(yīng)采取合理方式,降低政府付費(fèi)壓力。
為了減輕大理財(cái)政負(fù)擔(dān),云南省政府給予了本項(xiàng)目大力的支持。首先,批準(zhǔn)了大理收取洱海風(fēng)景名勝資源保護(hù)費(fèi)的申請(qǐng),擴(kuò)充了大理市財(cái)政收入來源,同時(shí)還承諾由省財(cái)政給予本項(xiàng)目適度的財(cái)政補(bǔ)貼。大理市政府將充分利用該等財(cái)政資源,采用前后補(bǔ)貼結(jié)合的方式降低財(cái)政付費(fèi)壓力，即:在建設(shè)期,大理市政府將收取的洱海資源保護(hù)費(fèi)及其他政府補(bǔ)貼資金等作為建設(shè)期補(bǔ)貼投入項(xiàng)目建設(shè),用于沖抵項(xiàng)目總投資,進(jìn)而調(diào)減政府購(gòu)買服務(wù)費(fèi);項(xiàng)目投入運(yùn)營(yíng)后,政府方將洱海資源保護(hù)費(fèi)及其他政府補(bǔ)貼�？顚Ｓ弥Ц侗卷�(xiàng)目政府購(gòu)買服務(wù)費(fèi),既保證了項(xiàng)目支付資金來源,又降低了政府一般性公共預(yù)算支出的壓力。
（2）機(jī)制創(chuàng)新，把好運(yùn)營(yíng)關(guān)—項(xiàng)目可用性付費(fèi)部分在全生命周期內(nèi)進(jìn)行績(jī)效考核
目前,國(guó)內(nèi)大部分PPP項(xiàng)目將可用性付費(fèi)部分設(shè)置為項(xiàng)目公司的投資成本和對(duì)應(yīng)的合理回報(bào),而績(jī)效考核付費(fèi)部分則設(shè)置為運(yùn)營(yíng)維護(hù)成本和對(duì)應(yīng)的合理回報(bào)。即項(xiàng)目公司在項(xiàng)目建設(shè)竣工驗(yàn)收后,其投資成本和對(duì)應(yīng)的合理回報(bào)基本可以無風(fēng)險(xiǎn)收回。
而在本項(xiàng)目中,項(xiàng)目公司的投資成本和對(duì)應(yīng)的合理回報(bào)并非通過竣工驗(yàn)收即可全部收回。通過測(cè)算,本項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)維護(hù)成本和對(duì)應(yīng)的合理回報(bào)約占政府購(gòu)買服務(wù)費(fèi)年付費(fèi)金額的5%-7%,投資成本和對(duì)應(yīng)的合理回報(bào)約占政府購(gòu)買服務(wù)費(fèi)年付費(fèi)金額93%-95%。但是通過競(jìng)爭(zhēng)性磋商，項(xiàng)目通過竣工驗(yàn)收后,項(xiàng)目公司僅可確保獲得政府購(gòu)買服務(wù)費(fèi)年付費(fèi)金額的85%,剩余的15%需要與截污干管(渠)運(yùn)營(yíng)維護(hù)績(jī)效考核掛鉤。該種設(shè)置實(shí)現(xiàn)了可用性部分在全生命周期的考核,可以激勵(lì)項(xiàng)目公司在運(yùn)營(yíng)期內(nèi)高質(zhì)量地對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行運(yùn)營(yíng)維護(hù)。
項(xiàng)目運(yùn)作模式
（1）項(xiàng)目實(shí)施主體
2015年10月29日，按照“利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、長(zhǎng)期合作、肝膽相照”的原則，由代表政府方的大理洱海保護(hù)投資建設(shè)有限責(zé)任公司（出資0.629937億元，占股權(quán)投資比例的10%）與中國(guó)水環(huán)境集團(tuán)有限公司（出資 5.669433 億元，占股權(quán)投資比例的 90%）合資組建SPV 公司，即大理洱海生態(tài)環(huán)境治理有限公司，由SPV公司負(fù)責(zé)項(xiàng)目的實(shí)施。
（2）回報(bào)機(jī)制
污水處理廠采用 BOT（建設(shè)-運(yùn)營(yíng)-移交）模式，合作期限30年（含三年建設(shè)期），運(yùn)營(yíng)期內(nèi)政府方按污水處理既定污水處理服務(wù)單價(jià)和處理量向項(xiàng)目公司支付污水處理服務(wù)費(fèi)，本項(xiàng)目初始污水處理服務(wù)費(fèi)單價(jià)為1.1元/立方米。污水收集干渠、管網(wǎng)、泵站采用 DBFO（設(shè)計(jì)-建設(shè)-融資-運(yùn)營(yíng))模式，合作期限18年（含3年建設(shè)期）。政府采用購(gòu)買服務(wù)的方式，向項(xiàng)目公司支付政府購(gòu)買服務(wù)費(fèi)，分為可用性付費(fèi)和運(yùn)營(yíng)維費(fèi)，政府根據(jù)“一次考核，分期支付”的原則，根據(jù)可用性績(jī)效考核和截污干管（渠）工程運(yùn)營(yíng)維護(hù)的績(jī)效考核結(jié)果，每年向項(xiàng)目公司支付政府購(gòu)買服務(wù)費(fèi)年付金額的的85%。并建立付費(fèi)調(diào)價(jià)機(jī)制，其中運(yùn)營(yíng)維護(hù)“依效付費(fèi)”占政府購(gòu)買服務(wù)費(fèi) 15%。
（3）投融資情況
2015 年 9 月云南省發(fā)改委以“云發(fā)改資環(huán)﹝2015﹞1217號(hào)”批復(fù)大理洱海環(huán)湖截污工程 PPP 項(xiàng)目可研報(bào)告，批復(fù)投資45億元，批復(fù)近期（2016年-2020 年）計(jì)劃投資 34.9億元,PPP協(xié)議簽約控制價(jià)29.8億元。
截止目前，項(xiàng)目累計(jì)完成投資32.8 億元。項(xiàng)目建設(shè)資金按協(xié)議由社會(huì)投資人融資籌集，政府在項(xiàng)目建設(shè)中只做協(xié)調(diào)、統(tǒng)籌、監(jiān)管等工作，不直接參與項(xiàng)目建設(shè)和資金籌集。
大理洱海環(huán)湖截污 PPP 項(xiàng)目被列入財(cái)政部第二批示范項(xiàng)目，9月30日財(cái)政部官方網(wǎng)站進(jìn)行了公示，已獲批的6.72億元的專項(xiàng)資金現(xiàn)已全部到位，用于項(xiàng)目公司政府方的注冊(cè)資本以及項(xiàng)目建設(shè)的專項(xiàng)補(bǔ)貼。
2017年6月，項(xiàng)目公司與國(guó)家開發(fā)銀行簽訂貸款協(xié)議，取得 22.8億元項(xiàng)目貸款資金。貸款期限18年，并給予了基準(zhǔn)下浮10%的貸款利率優(yōu)惠，融資全額用于大理市洱海環(huán)湖截污工程項(xiàng)目建設(shè)。2018年1月8日，國(guó)家開發(fā)銀行22.8億元項(xiàng)目貸款資金資已全部到位，為項(xiàng)目有序推進(jìn)提供了資金保障。
（4）項(xiàng)目效益
1、大理洱海環(huán)湖截污PPP項(xiàng)目是一項(xiàng)功在當(dāng)代、利在千秋，造福子孫后代的基礎(chǔ)性工程。項(xiàng)目創(chuàng)新提出并采用“海綿農(nóng)田”技術(shù)體系，實(shí)現(xiàn)污水就近分片處理，尾水進(jìn)入濕地凈化，或作為城市景觀用水、農(nóng)業(yè)灌溉水源，每年減少?gòu)亩３榍迮盼?000萬噸。污水處理末端產(chǎn)生的污泥通過低溫干化技術(shù)進(jìn)行濃縮脫水，脫水后的污泥再進(jìn)行污泥堆肥，制成有機(jī)肥回用于農(nóng)田和林業(yè)施肥，實(shí)現(xiàn)資源化利用，真正體現(xiàn)物有所值。
2、該項(xiàng)目投入運(yùn)營(yíng)后被住建部評(píng)為“十三五”國(guó)家水專項(xiàng)成果轉(zhuǎn)化示范基地。
3、“保護(hù)洱海、久久為功”，社會(huì)資本方與上海交通大學(xué)攜手，積極幫助培養(yǎng)大理當(dāng)?shù)丨h(huán)保人才，設(shè)立了“洱海保護(hù)人才教育基金”踐行習(xí)近平總書記“生態(tài)文明思想”，為洱海保護(hù)的管理人才、技術(shù)人才培養(yǎng)提供幫助。
05.借鑒價(jià)值
（1）破解高原湖泊治理難題
洱海是典型的堰塞湖，高原湖泊的治理一直是世界難題。該項(xiàng)目采用自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)技術(shù)進(jìn)行設(shè)計(jì)、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，項(xiàng)目實(shí)施后，洱海水質(zhì)和水生態(tài)改善效果明顯，2017年洱海全湖水質(zhì)實(shí)現(xiàn)6個(gè)月Ⅱ類、6個(gè)月Ⅲ類，2018年、2019年洱海全湖水質(zhì)連續(xù)兩年實(shí)現(xiàn)7個(gè)月Ⅱ類、5個(gè)月Ⅲ類，未發(fā)生規(guī)模化藍(lán)藻水華，主要水質(zhì)指標(biāo)變化趨勢(shì)總體持向好，河道水生植物河底覆蓋率逐漸上升，該項(xiàng)目的成功實(shí)踐對(duì)高原湖泊的水環(huán)境治理具有重要的借鑒意義。
（2）州、市政府聯(lián)合，高位推進(jìn)項(xiàng)目
大理州、市政府共同與社會(huì)資本方簽訂項(xiàng)目合作協(xié)議，成立了州、市項(xiàng)目領(lǐng)導(dǎo)組并從大理市各職能部門抽調(diào)骨干成立項(xiàng)目建設(shè)指揮部，由市委常委、副市長(zhǎng)任指揮長(zhǎng)，分管副市長(zhǎng)和相關(guān)職能部門行政一把手任副指揮長(zhǎng)，集中辦公，簡(jiǎn)化辦事流程，大幅度提升了工作效率和工作質(zhì)量，高位推進(jìn)項(xiàng)目實(shí)施，在與洱海水質(zhì)變化臨界點(diǎn)“賽跑”中起到非常重要的作用。
（3）項(xiàng)目實(shí)施因地制宜，專業(yè)的人干專業(yè)的事，將“負(fù)資產(chǎn)”變?yōu)?ldquo;正資產(chǎn)”
洱海是大理的核心魅力所在，而該項(xiàng)目緊鄰洱海，建成傳統(tǒng)地上水廠將嚴(yán)重破壞洱海美景，項(xiàng)目開工前，中國(guó)水環(huán)境集團(tuán)建議采用自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)的全地埋式污水處理系統(tǒng)在不增加投資的前提下將6座傳統(tǒng)地面污水廠變更為下沉式污水廠，設(shè)計(jì)變更方案通過專家評(píng)審，獲得政府批準(zhǔn)，從而節(jié)約地面空間約160畝，對(duì)周邊環(huán)境影響范圍減少約1400畝，地面區(qū)域可結(jié)合洱海生態(tài)旅游規(guī)劃，建設(shè)零排放的高品質(zhì)的臨海公園、游客服務(wù)中心、生態(tài)停車、自駕游營(yíng)地等配套服務(wù)設(shè)施，實(shí)現(xiàn)水環(huán)境治理和綠色發(fā)展有機(jī)融合，減輕政府財(cái)政壓力，提高周邊居民的生活幸福感，達(dá)到政府、公眾和社會(huì)資本的共贏，將“負(fù)資產(chǎn)”變成“正資產(chǎn)”，體現(xiàn)了“專業(yè)的人干專業(yè)的事”，為洱海旅游錦上添花，具有更長(zhǎng)遠(yuǎn)的生態(tài)和經(jīng)濟(jì)價(jià)值。
（4）引進(jìn)第三方造價(jià)審計(jì)和財(cái)務(wù)審計(jì)強(qiáng)化監(jiān)控項(xiàng)目成本
引進(jìn)第三方監(jiān)審機(jī)構(gòu)，開展項(xiàng)目建設(shè)全過程的造價(jià)審計(jì)和財(cái)務(wù)審計(jì)，確保項(xiàng)目建設(shè)過程中的施工量、施工質(zhì)量等及時(shí)糾正的處理，減少人為因素對(duì)項(xiàng)目建設(shè)質(zhì)量的影響。同時(shí)由第三方對(duì)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)后的成本進(jìn)行監(jiān)審，為政府付費(fèi)和調(diào)價(jià)提供依據(jù)。
項(xiàng)目已經(jīng)連續(xù)穩(wěn)定運(yùn)行12年，累計(jì)處理可降解有機(jī)廢物總量超過200萬噸。2019年，項(xiàng)目累計(jì)處理可降解有機(jī)廢物總量超過35萬噸，累計(jì)外送凈化生物質(zhì)燃?xì)饬?15萬立方米。
（5）引進(jìn)第三方質(zhì)量檢測(cè)機(jī)構(gòu)確保質(zhì)量
招標(biāo)省級(jí)或以上具有水利工程質(zhì)量檢測(cè)資質(zhì)認(rèn)定計(jì)量認(rèn)證證書或建設(shè)工程質(zhì)量檢測(cè)資質(zhì)認(rèn)定計(jì)量認(rèn)證證書的第三方質(zhì)量檢測(cè)機(jī)構(gòu)，對(duì)整個(gè)工程質(zhì)量進(jìn)行公平、公正、合理評(píng)價(jià),開展廠、站樁基礎(chǔ)檢測(cè)、基坑監(jiān)測(cè)、環(huán)湖管道閉水試驗(yàn)、環(huán)湖管道 CCTV檢測(cè)等工作，確保截污干管建設(shè)質(zhì)量合格，切實(shí)避免干管質(zhì)量問題引發(fā)的滲漏對(duì)洱海生態(tài)環(huán)境的影響。
（6）智慧化管控，科學(xué)考核，數(shù)據(jù)透明，付費(fèi)有據(jù)
與項(xiàng)目建設(shè)同步搭建了完善的智慧監(jiān)管系統(tǒng)，項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)后實(shí)現(xiàn)污水收集和處理結(jié)果數(shù)據(jù)透明化，結(jié)合項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估辦法，利用智慧監(jiān)管系統(tǒng)提供的污水處理量和水質(zhì)在線監(jiān)控?cái)?shù)據(jù)，實(shí)時(shí)形成績(jī)效評(píng)估結(jié)論，全過程監(jiān)控項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)效益，實(shí)現(xiàn)處理有數(shù)據(jù)，付費(fèi)有依據(jù)，績(jī)效考核標(biāo)準(zhǔn)客觀統(tǒng)一、效益直觀，治理成果可視，運(yùn)營(yíng)成本可控，績(jī)效考核實(shí)時(shí)高效務(wù)實(shí)有據(jù)。
