程亮等：中國環(huán)境保護投資進展與展望
摘要：環(huán)保投資是環(huán)保工程項目實施的重要保障，為打好污染防治攻堅戰(zhàn)、推進美麗中國和生態(tài)文明建設提供了有力支撐。本文回顧了近40多年來中國環(huán)保投資政策演進歷程，將其劃分為企業(yè)主體階段（1979—2003年）、政企并重階段（2004—2012年）、多元投資階段（2013年至今）。從規(guī)模加大、構成豐富、渠道拓展及強化效益四個方面，總結了環(huán)保投資主要進展與成效�；诟哔|量發(fā)展不足、回報機制不健全、投資績效待提高三個角度，識別當前環(huán)保投資存在的關鍵瓶頸。從強化氣候投融資、鼓勵投資機制創(chuàng)新、加大財政支出力度、促進多元投資、提高投資效益等五個方面，對未來環(huán)保投資政策優(yōu)化方向進行了展望。
引言
環(huán)保投資指以環(huán)境保護為目的的所有設施和設備的投資，屬于固定資產投資范疇，有廣義和狹義之分[1]。中國一直沿用原國家環(huán)�？偩职l(fā)布的《關于建立環(huán)保投資統(tǒng)計調查制度的通知》（環(huán)財發(fā)〔1999〕64號）界定的“環(huán)境污染治理投資”，包括工業(yè)污染源治理投資、建設項目“三同時”環(huán)保投資以及城鎮(zhèn)環(huán)境基礎設施建設投資三個部分[2]。1981—2017年，中國全社會環(huán)保投資由25億元增加到9538.9億元，呈快速增長趨勢。
政府是全社會環(huán)保投資的重要主體之一。根據財政部公開數(shù)據可知財政環(huán)保支出規(guī)模，但無法獲取財政環(huán)保投資規(guī)模。財政環(huán)保支出分為購買性支出和轉移性支出。其中，購買性支出由社會消費性支出和財政投資支出組成[1]。因而，財政環(huán)保支出比財政環(huán)保投資范圍要大。全國財政一般公共預算環(huán)保支出，當前指“211節(jié)能環(huán)保類”下的全部支出，2007—2010年為“211環(huán)境保護類”。2011—2019年，全國財政一般公共預算環(huán)保支出由2640.98億元增加到7390.2億元[3]，也呈快速增長趨勢。
中國環(huán)保投資相關研究，重點圍繞口徑、渠道、政策、模式創(chuàng)新、投資測算、效益分析等方面[4-10]。在環(huán)保投資決策與管理層面，相關需求重點圍繞下述三個問題開展：①當前中國環(huán)保投資規(guī)模是否能夠滿足現(xiàn)實需求？②環(huán)保投資渠道如何拓展以及如何優(yōu)化政策，以激勵各主體加大環(huán)保投資？③環(huán)保投資效益如何評價以及提升投資效益的有效機制有哪些？
基于上述熱點問題，面向深入打好污染防治攻堅戰(zhàn)、推進美麗中國和生態(tài)文明建設、“雙碳”戰(zhàn)略實施等國家重大戰(zhàn)略需求，本文梳理了環(huán)保投資政策演變歷程，總結了環(huán)保投資主要成效，識別了環(huán)保投資關鍵瓶頸，展望了未來環(huán)保投資政策，以期為相關決策與管理提供技術支撐。
01中國環(huán)保投資政策演變歷程
近40多年來，隨國家經濟實力不斷增強、環(huán)境保護重點工作調整以及環(huán)保產業(yè)市場逐漸成熟，中國環(huán)保投資政策由行政規(guī)制為主向市場激勵為主、由單一投資向多元投資、由數(shù)量為主向量質并重方向演化（圖1）。
圖1 中國環(huán)保投資政策演變歷程
1.1企業(yè)主體階段（1979—2003年）
1979—2003年，相關政策聚焦促進企業(yè)加強環(huán)保投資，與中國經濟高速發(fā)展時期面臨的工業(yè)污染嚴峻形勢相適應。在該階段，企業(yè)主體責任得到凸顯。
我國1979年9月頒布的《環(huán)境保護法（試行）》，確立了超標排污收費的制度。1982年7月，國務院實施《征收排污費暫行辦法》，排污收費制度在全國普遍施行。1988年7月，國務院頒布《污染源治理專項基金有償使用暫行辦法》，啟動排污費資金有償使用改革，沈陽等多地基于排污費資金設立環(huán)境保護基金。2003年7月，《排污費征收使用管理條例》實施，實行排污即收費和“收支兩條線”管理。排污收費制度在籌集污染治理和環(huán)保部門能力建設資金、間接促進企業(yè)加強污染治理投資方面發(fā)揮了積極作用。
我國《環(huán)境保護法（試行）》還提出了環(huán)保“三同時”制度，明確進行新改擴建工程時，防止污染和其他公害的設施必須與主體工程同時設計、同時施工、同時投產。環(huán)保“三同時”制度是促進企業(yè)加強環(huán)保投資的最直接手段，倒逼新、改、擴建項目配套建設污染治理設施。
1.2政企并重階段（2004—2012年）
2004—2012年，相關政策聚焦拓展財政環(huán)保支出渠道，與環(huán)境基礎設施建設、流域綜合整治等政府事權環(huán)保投資需求劇增相適應。在該階段，政府和企業(yè)主體責任并重。
2004年首次設立中央環(huán)境保護專項資金，資金來源為全國排污費資金的10%，用于重點污染源防治、區(qū)域性污染防治、污染防治新技術新工藝開發(fā)、示范及應用等項目撥款補助或貸款貼息。2007年設立主要污染物減排專項資金、城鎮(zhèn)污水處理設施配套管網建設以獎代補專項資金、“三河三湖”及松花江流域水污染防治專項資金，2008年、2010年、2011年，相繼設立中央農村環(huán)境保護專項資金、重金屬污染防治專項資金、湖泊生態(tài)環(huán)境保護專項資金[2]。各類中央財政環(huán)境保護專項資金密集設立，對引導地方政府加強環(huán)保投資、落實政府事權環(huán)保項目支出責任等方面，發(fā)揮了重要作用。
《2007年政府收支分類科目》類級科目增設“211環(huán)境保護”，包括環(huán)境保護管理事務、環(huán)境監(jiān)測與監(jiān)察、污染防治、自然生態(tài)保護、天然林保護等10款[3]。“211環(huán)境保護”科目設立，使環(huán)保在預算支出科目中單立戶頭，對建立穩(wěn)定的財政環(huán)保支出渠道、強化財政環(huán)保支出發(fā)揮了重要作用。2011年該科目調整為“211節(jié)能環(huán)保”。
中央財政自2008年起設立國家重點生態(tài)功能區(qū)轉移支付，從2008年的60億元增加到2019年的811億元。2011年財政部印發(fā)《國家重點生態(tài)功能區(qū)轉移支付辦法》（財預〔2011〕428號）。該資金設立對維護國家生態(tài)安全、引導地方政府加強生態(tài)環(huán)境保護、提高國家重點生態(tài)功能區(qū)所在地政府基本公共服務保障能力等，具有積極作用。
1.3多元投資階段（2013年至今）
2013年至今，相關政策聚焦建立優(yōu)化多元化投資機制，與環(huán)保投資需求增大、環(huán)保產業(yè)市場逐漸成熟以及環(huán)保投資機制創(chuàng)新初具條件等相適應。在該階段，政府、排污企業(yè)、第三方治理企業(yè)、金融機構、公眾等投資積極性得到較大激勵。
2013年11月，黨的十八屆三中全會通過的中共中央《關于全面深化改革若干重大問題的決定》，首次提出推行環(huán)境污染第三方治理。2014年12月，國務院辦公廳發(fā)布《關于推行環(huán)境污染第三方治理的意見》（國辦發(fā)〔2014〕69號），為第三方治理體系構建提供宏觀架構。2015年4月，原環(huán)境保護部會同財政部印發(fā)《關于推進水污染防治領域政府和社會資本合作的實施意見》（財建〔2015〕90號），以水污染防治領域為突破口，推進環(huán)保領域政府和社會資本合作（Public-Private-Partnership，PPP）模式實施。2017年7 月，財政部會同住建部、原農業(yè)部、原環(huán)保部聯(lián)合發(fā)布《關于政府參與的污水、垃圾處理項目全面實施PPP模式的通知》（財建〔2017〕455號），引導環(huán)境基礎設施建設運營采用PPP模式。2020年9月以來，生態(tài)環(huán)境部、國家發(fā)展改革委、國家開發(fā)銀行相繼聯(lián)合印發(fā)《關于推薦生態(tài)環(huán)境導向的開發(fā)模式試點項目的通知》（環(huán)辦科財函〔2020〕489號）、《關于同意開展生態(tài)環(huán)境導向的開發(fā)（EOD）模式試點的通知》（環(huán)辦科財函〔2021〕201號）。環(huán)境污染第三方治理、環(huán)保PPP、EOD等模式實施，對撬動社會資本環(huán)保投資、創(chuàng)新環(huán)保投資機制等具有重要意義。
2016年8月，中國人民銀行、財政部、國家發(fā)展改革委、原環(huán)境保護部、原銀監(jiān)會、證監(jiān)會以及原保監(jiān)會聯(lián)合印發(fā)《關于構建綠色金融體系的指導意見》，對綠色信貸、證券市場綠色投資、綠色發(fā)展基金、綠色保險、環(huán)境權益交易市場等重點領域提出了相關舉措，成為中國大力推動綠色金融發(fā)展的標志性文件。
2014年12月，財政部、國家發(fā)展改革委、住建部聯(lián)合印發(fā)《污水處理費征收使用管理辦法》（財稅〔2014〕151號）。2015年1月，國家發(fā)展改革委、財政部、住建部聯(lián)合印發(fā)《關于制定和調整污水處理收費標準等有關問題的通知》（發(fā)改價格〔2015〕119號）。2018年6月，國家發(fā)展改革委印發(fā)《關于創(chuàng)新和完善促進綠色發(fā)展價格機制的意見》（發(fā)改價格規(guī)〔2018〕943號）。上述文件涉及城鎮(zhèn)生活污水、農村生活污水、城鎮(zhèn)生活垃圾、農村生活垃圾等領域收費，是確保公眾落實污染者付費責任的重要制度安排。
我國《環(huán)境保護稅法》自2018年1月1日起施行，表明在清費正稅背景下排污收費制度已結束使命，該稅法實施對促進企業(yè)進行環(huán)保投資發(fā)揮了一定作用。2020年6月，國務院辦公廳印發(fā)《生態(tài)環(huán)境領域中央與地方財政事權和支出責任劃分改革方案》（國辦發(fā)〔2020〕13號），以促進中央和地方兩個積極性得到充分發(fā)揮。2020年7月，財政部、生態(tài)環(huán)境部和上海市人民政府三方共同發(fā)起設立國家綠色發(fā)展基金，是我國生態(tài)環(huán)境領域第一支國家級政府投資基金。首期基金總規(guī)模885億元，其中中央財政出資100億元，充分體現(xiàn)了綠色基金政府引導、市場化運作的特點。
02中國環(huán)保投資主要成效
2.1投資規(guī)模不斷加大2017年全社會環(huán)保投資9538.9億元，是1981年（25億元）的381.5倍。2017年全社會環(huán)保投資占GDP的比例為1.15%，較1981年（0.51%）提高0.64個百分點。2017年全社會環(huán)保投資占固定資產投資的比例為1.5%，較1981年（2.6%）降低1.1個百分點。1981—2017年，全社會環(huán)保投資平均增長18%，GDP平均增長15.3%，固定資產投資平均增長19.8%。因全社會環(huán)保投資平均增速高于GDP平均增速，小于固定資產投資平均增速，因而，全社會環(huán)保投資占GDP的比例呈增長趨勢，全社會環(huán)保投資占固定資產投資的比例呈降低趨勢（圖2）。
圖2 1981—2017年中國全社會環(huán)保投資及占GDP和固定資產投資的比例(注：2017年以后建設項目“三同時”環(huán)保投資無數(shù)據，全社會環(huán)保投資規(guī)模無法獲�。�
2019年財政環(huán)保支出7390.2億元，是2007年（995.82億元）的7.4倍。2019年財政環(huán)保支出占一般公共預算支出的比例為3.1%，較2007年（2%）提高1.1個百分點。2007—2019年，財政環(huán)保支出平均增長18.2%，一般公共預算支出平均增長14%。因財政環(huán)保支出平均增速高于一般公共預算支出平均增速，因而，財政環(huán)保支出占一般公共預算支出的比例呈增長趨勢（圖3）。
圖3 2007—2019年財政環(huán)保支出及占一般公共預算支出的比例
2.2投資構成不斷豐富
根據國務院《關于國家環(huán)境保護“十五”計劃的批復》（國函〔2001〕169號）和《關于印發(fā)“十三五”生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃的通知》（國發(fā)〔2016〕65 號），本文基于五大領域分別梳理兩個文件所列重點工程。從水污染防治、大氣污染防治、生態(tài)保護與修復三大領域看，“十三五”時期較“十五”時期工程任務更重，細分領域更多。從土壤環(huán)境治理和農村環(huán)境綜合整治兩大領域看，“十五”時期尚未涉及，“十三五”時期該工程已具有較多建設內容（表1）。類似“雙碳”目標和新污染物，伴隨中國經濟社會發(fā)展，待控污染物種類在增加，污染排放標準在提高，環(huán)保新領域不斷出現(xiàn)，在很長時間內，環(huán)保重點工程細分領域將呈增加趨勢，環(huán)保投資構成將愈發(fā)豐富。
表１“十五”時期和“十三五”時期國家生態(tài)環(huán)境保護重點工程
2.3投資渠道不斷拓展
1979年制定的環(huán)保“三同時”制度能夠保障新改擴建項目環(huán)保投資，是排污企業(yè)落實污染者付費責任的重要渠道。財政環(huán)保支出渠道拓展主要體現(xiàn)在兩大渠道：第一個渠道是一般公共預算，2007年新設“211環(huán)境保護”科目，2011年將其調整為“211節(jié)能環(huán)保”科目，科目單設表明政府對環(huán)境保護工作高度重視，相關支出會隨之增加。第二個渠道是政府性基金及對應專項債務，與環(huán)境保護直接相關的有四項。其中，可再生能源電價附加、船舶油污損害賠償基金以及廢棄電器電子產品處理基金于2012年納入政府性基金管理，污水處理費于2015年納入政府性基金管理（表2）。政府性基金�？顚Ｓ�，為相關領域財政環(huán)保支出提供穩(wěn)定渠道。
表2財政環(huán)保支出渠道拓展情況
2004年以來，我國相繼設立了十余種中央層面環(huán)保專項資金，對引導地方財政一般公共預算環(huán)保支出發(fā)揮了重要作用。其中，部分專項資金由于整合優(yōu)化具有一定關聯(lián)。例如，2014年整合“三河三湖及松花江流域水污染防治專項資金”與“湖泊生態(tài)環(huán)境保護資金”，設立“江河湖泊治理與保護專項資金”。2015年整合“江河湖泊治理與保護專項資金”成立“水污染防治專項資金”。再如，2016年整合“重金屬污染防治專項資金”成立“土壤污染防治專項資金”（表3）。2019年，現(xiàn)有水污染防治資金、大氣污染防治資金、土壤污染防治專項資金、農村環(huán)境整治資金、重點生態(tài)保護修復治理專項資金、城市管網及污水治理補助資金，共支出856.06億元。
表3 中央層面環(huán)保專項資金設立調整狀況
注：城鎮(zhèn)污水處理設施配套管網建設以獎代補專項資金相繼更名為城市管網專項資金、城市管網及污水治理補助資金；中央農村環(huán)境保護專項資金更名為農村環(huán)境整治資金；水污染防治專項資金更名為水污染防治資金；大氣污染防治專項資金更名為大氣污染防治資金；深色框表示該年度撥付2014以來，國家大力推行公共產品及公共服務領域PPP，環(huán)保領域PPP也得到較快發(fā)展。截至2019年底，管理庫入庫項目中，生態(tài)環(huán)境治理項目累計3196個、投資額19650.82億元，其中落地項目1688個，投資額11540.97億元[11]�！蛾P于推進政府和社會資本合作規(guī)范發(fā)展的實施意見》（財金〔2019〕10號）規(guī)定，“對財政支出責任占比超過10%的地區(qū)嚴禁新項目入庫。財政支出責任占比超過5%的地區(qū)，不得新上政府付費項目”。由于環(huán)保PPP項目回報機制以政府付費或可行性缺口補助為主，實施空間受財政承受能力限制，具備一定條件的環(huán)保項目，近幾年受到專項債的大力支持。2019年中國全年共計發(fā)行生態(tài)環(huán)保主題專項債約601億元。2020年1—9月，全國共發(fā)行生態(tài)環(huán)保主題專項債超過1448億元。其中，天津、廣東、深圳、四川等4個省級（副省級）發(fā)行主體發(fā)行生態(tài)環(huán)保主題專項債已超過100億元[12]。
2.4投資效益得到強化
在財政支出績效越來越受到重視的背景下，財政環(huán)保支出績效也得到強化。“十三五”以來，財政部組織實施環(huán)保專項資金績效評價工作，生態(tài)環(huán)境部參與，財政部選擇評價對象并組織各地專員開展績效評價[9]，水污染防治資金、大氣污染防治資金、土壤污染防治專項資金以及農村環(huán)境整治資金績效評價工作正在積極推進�！蛾P于規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》（財辦金〔2017〕92號）明確提出：“存在下列情形的項目不得入庫：未建立按效付費機制。包括通過政府付費或可行性缺口補助方式獲得回報，但未建立與項目產出績效相掛鉤的付費機制的；項目建設成本不參與績效考核，或實際與績效考核結果掛鉤部分占比不足30%，固化政府支出責任的。”按照財政部要求，環(huán)保領域PPP項目實施在朝著提高投資績效的方向發(fā)展。
強化環(huán)保投資有利于促進生態(tài)環(huán)境質量穩(wěn)步持續(xù)改善。與2015年相比，2020年全國地級及以上城市PM2.5平均濃度為33μg/m3，下降34%；平均優(yōu)良天數(shù)比例為87.0%，上升10.3個百分點。2020年全國地表水優(yōu)良（Ⅰ～Ⅲ類）水質斷面比例為84.6%，上升20.1個百分點；劣Ⅴ類比例為1.0%，下降7.8個百分點[13]。
03中國環(huán)保投資關鍵瓶頸
3.1高質量發(fā)展不足導致投資需求較大
改革開放至今，中國經濟由世界第十名左右躍升為僅次于美國之后的世界第二大經濟體，GDP由1978年的3678.7億元增加至2020年的101.6萬億元，第二產業(yè)增加值由1978年的1755.1億元提高至2020年的38.4萬億元，人均國內生產總值由1978年的385元增加至2020年的72000元。擁有全部工業(yè)門類，2020年貿易順差為37096億元人民幣，世界工廠地位穩(wěn)固。40年來經濟快速發(fā)展高度依賴土地、資源、能源、人力等要素投入，產業(yè)結構偏重，創(chuàng)新驅動不強，單位GDP資源能源消耗和污染排放較高。這種由經濟增長方式本身帶來的資源環(huán)境困境，若依靠加大投入來解決，必然存在投資需求太大而投入能力不足問題。根據清華大學氣候變化與可持續(xù)發(fā)展研究所最近的一項研究，中國要實現(xiàn)2060年碳中和目標，在2020—2050年，僅能源系統(tǒng)就需新增投資約138萬億元人民幣[14]。
3.2回報機制不健全制約投資總量增長
中國初步形成政府、企業(yè)、公眾、金融機構以及社會資本等多元化環(huán)保投資渠道，然而，回報機制不健全問題凸顯，主要表現(xiàn)為：①以一般公共預算、政府性基金及對應專項債務為主的財政環(huán)保支出渠道，對政府事權環(huán)保項目基本設立了相應支出科目，但實際投資難以滿足現(xiàn)實需求。以生活污水收集處置為例，相應支出渠道包括：“211節(jié)能環(huán)保支出—03污染防治—02水體”、城市基礎設施配套費及對應專項債務收入、污水處理費及對應專項債務收入等。上述渠道實際投資遠遠無法滿足生活污水收集處置巨大的投資需求。②排污企業(yè)是環(huán)保投資重要主體。2017年排污企業(yè)環(huán)保投資3453.2億元，占排污企業(yè)固定資產投資總額不足1%。③生活污水和生活垃圾收費具有較大提升空間。2019年全國污水處理費收入602.62億元，生活垃圾處理費收入相對少得多，亟須按照《國家發(fā)展改革委關于創(chuàng)新和完善促進綠色發(fā)展價格機制的意見》（發(fā)改價格規(guī)〔2018〕943號），全面落實相關收費要求。④污染者付費能力和財政承受能力不強，生態(tài)環(huán)保項目投資回報機制不健全，生態(tài)產品價值轉化機制不暢，金融機構以及社會資本投資積極性有待激勵。
3.3基于效益的高效投融資機制亟需落實
當前，世界正經歷百年未有之大變局，不穩(wěn)定性不確定性增強。中國經濟由高速增長階段轉為高質量發(fā)展階段，經濟增速和財政收入增速均放緩。受新冠肺炎疫情沖擊，2020年全國一般公共預算收入同比下降3.9%。在此背景下，財政環(huán)保支出能力和企業(yè)環(huán)保投資能力增長空間受限，亟須在提高投資績效方面下硬功夫。從一般公共預算環(huán)保支出來看，污染防治、生態(tài)保護、應對氣候變化三大結構支出細項達數(shù)十項。避免資金散布于幾十個科目，將有限財政資金集中用于解決最突出生態(tài)環(huán)境問題，盡可能產生最大環(huán)境效益，是財政環(huán)保支出決策與管理的重中之重。然而，在科學確定財政環(huán)保支出投向方面，中國尚未建立有效機制。此外，環(huán)境問題系統(tǒng)解決方案缺乏、生態(tài)環(huán)保項目儲備不足、技術路線論證不充分、資金使用重投資輕運營，均是造成環(huán)保投資績效不高的重要原因。
04中國環(huán)保投資政策展望
4.1以氣候投融資為統(tǒng)領促進高質量發(fā)展
逐步、有序、系統(tǒng)完善有利于氣候投融資機制順暢的土地、產業(yè)、環(huán)保、價格、稅費等政策制度，建立完善碳排放權交易和碳稅相結合的降碳激勵機制，逐步降低低碳技術發(fā)展的額外成本，促進產業(yè)結構、能源結構、運輸結構以及用地結構不斷優(yōu)化。發(fā)揮不同層級政府決策管理積極性，促進政府、企業(yè)以及公眾三大主體的行為協(xié)力。以人口經濟活動密集的都市圈和城市群為重點地區(qū)，基于能源、工業(yè)、交通、建筑等重點領域，率先研究制定具有戰(zhàn)略性、科學性、系統(tǒng)性、可行性的氣候投融資政策體系，加強綠色低碳項目儲備，條件成熟一批，落地一批，切實有效破解綠色低碳項目投融資的關鍵瓶頸。
4.2鼓勵各地積極探索創(chuàng)新投融資機制
經濟實力雄厚且具備一定條件的地區(qū)，引導市場主體探索創(chuàng)新生態(tài)產品價值轉化機制，讓生態(tài)產品價值借助旅游、休閑、體驗、土地增值等載體得以體現(xiàn)。經濟實力相對薄弱但生態(tài)環(huán)境良好的地區(qū)，通過上級政府研究構建的生態(tài)補償機制實現(xiàn)利益再平衡，激勵欠發(fā)達地區(qū)加強生態(tài)環(huán)境保護、開展生態(tài)建設與保育。具體包括三個層面：在城市層面，鼓勵探索實踐EOD，對整個城市環(huán)境保護與商業(yè)開發(fā)進行系統(tǒng)謀劃，先期政府進行環(huán)境治理投入，待條件成熟時再導入生態(tài)旅游、生態(tài)文化、生態(tài)農業(yè)、地產開發(fā)等產業(yè)，用產業(yè)發(fā)展和土地升值帶來的財政收入增長，補償先期環(huán)境治理財政支出。地區(qū)層面，由生態(tài)受益地區(qū)向生態(tài)保護地區(qū)購買生態(tài)產品，通過建立生態(tài)補償制度完善生態(tài)保護活動投資回報機制。項目層面，探索開展企業(yè)主導的EOD 模式，鼓勵有實力和條件的企業(yè)，努力創(chuàng)新技術和模式，推進環(huán)境治理項目與土地開發(fā)、生態(tài)旅游、休閑娛樂等相關產業(yè)深度融合，實現(xiàn)經營性收益反哺生態(tài)環(huán)保公益性投入，促進生態(tài)環(huán)境保護外部經濟性內部化。
4.3盡可能加大財政環(huán)保支出力度
結合政府事權環(huán)保項目投資需求，加大財政資金支出力度。在“211節(jié)能環(huán)保支出”“212城鄉(xiāng)社區(qū)支出”“213農林水支出”以及“220資源海洋氣象等支出”中加大一般公共預算資金環(huán)保支出力度。對污水處理費、可再生能源電價附加收入、船舶油污損害賠償基金、廢棄電器電子產品處理基金、國有土地使用權出讓收入、城市基礎設施配套費等政府性基金及對應專項債務收入，加大環(huán)保支出力度。靈活運用直接投資、資本金注入、融資擔保降費獎補、貼息、補貼等支出方式，促進政府采購引領綠色消費。加大生物多樣性保護財政支持力度，制定全國生物多樣性重點保護清單，要求各級政府在一般公共預算中足額保障生物多樣性保護經費。
4.4引導金融機構和社會資本進行環(huán)保投資
強化中央銀行引導激勵作用，將氣候項目認定、統(tǒng)計監(jiān)測、信息披露、績效評價等納入現(xiàn)行綠色金融標準體系并進行細化、明確，避免有些建筑項目、交通項目、農業(yè)項目、工業(yè)項目、能源項目以“綠色”“生態(tài)”“清潔”為標簽進行漂綠�；诓粩嗤晟频暮暧^審慎評估體系，加大央行再貸款機制對環(huán)保投資項目支持力度。中央銀行和金融監(jiān)管部門應要求金融機構合理測算高碳資產風險敞口，將環(huán)境風險納入其風險管理框架，定期開展環(huán)境風險評估和壓力測試。基于風險收益對等原則，促進綠色信貸利率、綠色企業(yè)債券和綠色公司債券發(fā)行成本適度降低。完善綠色金融產品體系，鼓勵開發(fā)氣候變化指數(shù)、綠色債券指數(shù)和綠色股票指數(shù)。引導信用評級機構將環(huán)境、社會和治理（ESG）等因素納入評級方法，引導社會資本投資ESG表現(xiàn)良好的公司。
4.5打通環(huán)保投資效益提高的關鍵堵點
結合生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃和達峰方案編制等相關工作，科學評估全社會環(huán)保投資需求與能力，優(yōu)化污染防治、生態(tài)保護、應對氣候變化三大結構投資構成。基于三大結構對應的細分領域，根據任務緊迫性、技術成熟性、回報完善性等條件，在時間和空間兩大維度上確定投資順序，將有限資金集中用于最優(yōu)先的細分領域。強化財政部門對環(huán)保支出的統(tǒng)籌、決策以及管理能力，注重財政環(huán)保支出方向的科學論證，杜絕工程項目“撒胡椒面”“曬太陽”、無效低效。構建科學確定財政資金投向的常態(tài)化機制，精準發(fā)力財政環(huán)保支出細分領域，加強技術路線科學遴選論證，做好環(huán)保投資項目分期分批儲備，合理設計資金籌措來源渠道，完善項目實施商業(yè)模式。以投資決策過程規(guī)范和結果科學、資金使用合法合理合規(guī)、單位投資環(huán)境效益發(fā)揮為重點，健全財政環(huán)保支出績效評價指標體系和評價辦法，優(yōu)化績效評價制度與管理流程，建立健全評價結果與資金分配掛鉤機制。以數(shù)字化、智能化、信息化助力生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化，發(fā)揮環(huán)保、信貸、上市、執(zhí)法等多措施聯(lián)動作用，倒逼排污企業(yè)和第三方治理企業(yè)，以環(huán)境效益真正有效發(fā)揮為目標，采用最佳可行技術，足額保障投資和運行費用。
