作者：高軍、程亮、陳鵬、張鵬（生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院）
“十四五”期間我國水生態(tài)環(huán)境保護(hù)由污染治理為主，向水資源、水生態(tài)、水環(huán)境等要素統(tǒng)籌推進(jìn)轉(zhuǎn)變。區(qū)域再生水循環(huán)利用是積極踐行“三水統(tǒng)籌”理念的具體落實(shí)，是緩解我國水資源供需矛盾、提升水生態(tài)環(huán)境質(zhì)量、促進(jìn)水生態(tài)系統(tǒng)恢復(fù)的重要手段，突出了水生態(tài)環(huán)境治理的協(xié)同性。
為加快推進(jìn)區(qū)域再生水循環(huán)利用體系建設(shè)，2021年12月，生態(tài)環(huán)境部與國家發(fā)展改革委等四部委聯(lián)合印發(fā)了《區(qū)域再生水循環(huán)利用試點(diǎn)實(shí)施方案》。選擇有條件的城市開展區(qū)域再生水循環(huán)利用試點(diǎn)，形成效果好、能持續(xù)、可復(fù)制的經(jīng)驗(yàn)做法。為推動建立污染治理、生態(tài)保護(hù)、循環(huán)利用有機(jī)結(jié)合的區(qū)域再生水循環(huán)利用體系，探索減污降碳協(xié)同增效的水生態(tài)環(huán)境保護(hù)新路徑，提供典型示范。
實(shí)施區(qū)域再生水循環(huán)利用重點(diǎn)工程，建立可持續(xù)的區(qū)域再生水循環(huán)利用模式，需要政府加強(qiáng)投融資政策和制度供給，創(chuàng)新工程項目實(shí)施模式和市場化投融資模式，引導(dǎo)社會資金投入。
加強(qiáng)投融資政策和制度供給
一是加強(qiáng)再生水資源納入水資源統(tǒng)一配置和激勵約束政策研究。
政府加強(qiáng)再生水資源納入水資源統(tǒng)一配置和激勵約束政策研究，有助于促進(jìn)再生水回用工程項目持續(xù)發(fā)揮效益。對于缺水地區(qū)，特別是資源型缺水地區(qū)而言，受區(qū)域常規(guī)水資源總量和可開發(fā)利用量的約束，再生水回用需求是客觀存在的。但再生水資源納入水資源統(tǒng)一配置時，能否合理規(guī)劃和分配利用常規(guī)水資源與再生水資源，會影響到區(qū)域再生水循環(huán)利用工程項目能否可持續(xù)發(fā)揮效益。建議政府在以下方面加強(qiáng)舉措：
在制定區(qū)域再生水循環(huán)利用實(shí)施方案時，依據(jù)水資源“供—用—耗—排”經(jīng)濟(jì)社會循環(huán)途徑，以及在中長期供需水預(yù)測分析的基礎(chǔ)上，結(jié)合污水處理廠接納污水構(gòu)成及其達(dá)標(biāo)排放去向，明確再生水用水需求、利用途徑、配置水量、供應(yīng)能力及設(shè)施布局，加強(qiáng)再生水利用配置。
著力構(gòu)建促進(jìn)區(qū)域再生水循環(huán)利用的激勵相容政策機(jī)制。對于工業(yè)園區(qū)以及火電、石化、鋼鐵、有色、造紙、印染等高耗水行業(yè)，有條件利用再生水但未充分利用的，嚴(yán)格限制新水取用量。放開政府定價，由再生水供應(yīng)企業(yè)和用戶按照優(yōu)質(zhì)優(yōu)價的原則自主協(xié)商定價。對于廁所沖洗、道路噴灑、車輛沖洗、建筑降塵等有潛在收費(fèi)機(jī)制的市政雜用水，建立有利于促進(jìn)再生水資源合理利用的各類水源比價關(guān)系。建立取用再生水的價格優(yōu)惠機(jī)制，引導(dǎo)再生水在市政雜用領(lǐng)域的有序利用。
加強(qiáng)對污水處理廠、人工濕地水質(zhì)凈化工程進(jìn)出水水質(zhì)的監(jiān)管以及再生水調(diào)蓄庫塘的環(huán)境管理。強(qiáng)化再生水利用風(fēng)險防控，確保再生水的安全性和穩(wěn)定性。
二是加強(qiáng)財政金融政策制度供給，促進(jìn)再生水重點(diǎn)工程項目投融資。
加強(qiáng)財政資金的直接投入。政府財政資金可來源于一般公共預(yù)算支出、地方政府債券（地方政府一般債券和專項債券）和政府性基金。其中地方政府一般債券主要為沒有收益的公益性項目發(fā)行，以地方政府一般公共預(yù)算收入還本付息，較為適合城市綠化、景觀環(huán)境、河道生態(tài)補(bǔ)水等領(lǐng)域再生水回用設(shè)施工程的建設(shè)投資。地方政府專項債券是為有一定收益的公益性項目發(fā)行，以公益性項目對應(yīng)的政府性基金收入或?qū)ｍ検杖脒�本付息，較為適合城鎮(zhèn)污水處理廠、有門票收入、休閑旅游收費(fèi)項目等收費(fèi)機(jī)制的人工濕地的建設(shè)投資。此外，上級補(bǔ)助專項資金也是再生水回用工程項目的重要資金來源，主要包括中央水污染防治專項資金、污染治理和節(jié)能減碳中央預(yù)算內(nèi)投資專項資金等。
加強(qiáng)金融支持政策供給和金融工具創(chuàng)新，促進(jìn)再生水回用重點(diǎn)工程項目的融資。在金融支持政策層面，應(yīng)充分發(fā)揮國家開發(fā)銀行等開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)的政策傾斜，通過開展區(qū)域再生水循環(huán)利用投融資試點(diǎn)，在中長期信貸支持、較低融資利率水平、減少融資擔(dān)保成本等層面探索建立金融支持區(qū)域再生水循環(huán)利用的金融政策。建立區(qū)域再生水循環(huán)利用重點(diǎn)工程向金融機(jī)構(gòu)定期推介機(jī)制，積極向股權(quán)投資機(jī)構(gòu)、政府產(chǎn)業(yè)投資引導(dǎo)基金等推薦尚有資本金缺口的重點(diǎn)項目，引導(dǎo)加強(qiáng)權(quán)益性融資，鼓勵以投貸聯(lián)動等方式支持項目建設(shè)。鼓勵金融機(jī)構(gòu)創(chuàng)新支持區(qū)域再生水循環(huán)利用工程項目建設(shè)的金融工具，試點(diǎn)開展項目預(yù)期收益權(quán)、特許經(jīng)營權(quán)質(zhì)押融資擔(dān)保。
創(chuàng)新工程項目實(shí)施模式和市場化投融資模式
一是鼓勵整體打包、區(qū)域?qū)嵤�，促進(jìn)工程項目的可融資性。
可將不同再生水用途的區(qū)域再生水循環(huán)利用工程項目打捆實(shí)施。再生水用于工業(yè)用水和部分市政雜用水的工程項目，能夠建立用戶付費(fèi)機(jī)制；而再生水用于景觀環(huán)境、生態(tài)補(bǔ)水的工程項目，較難建立用戶付費(fèi)機(jī)制，但可通過政府財政資金給予一定的資金補(bǔ)助。不同用途的工程項目打捆交由社會資本實(shí)施，對于社會資本而言，工程體量變大，可發(fā)揮規(guī)模效益和取得收益。對于金融機(jī)構(gòu)而言，政府資金補(bǔ)助起到了增信作用，增加了區(qū)域再生水循環(huán)利用工程項目可融資性。
可將區(qū)域再生水循環(huán)利用工程項目與城鎮(zhèn)污水處理廠一體化建設(shè)和運(yùn)維。對于存量污水處理廠，可通過特許經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓等方式交由公開招標(biāo)形式確定的區(qū)域再生水循環(huán)利用工程項目建設(shè)運(yùn)維的社會資本一體化建設(shè)和運(yùn)維；對于新建污水處理廠，鼓勵與區(qū)域再生水循環(huán)利用工程項目一起交由社會資本一體化建設(shè)和運(yùn)維。從區(qū)域再生水循環(huán)利用角度看，將污水處理廠與人工濕地、調(diào)蓄庫塘、再生水管網(wǎng)等一體化建設(shè)和運(yùn)維，更有利于再生水水量水質(zhì)的調(diào)控和運(yùn)行監(jiān)管。從融資角度看，污水處理廠作為存量基礎(chǔ)設(shè)施，可通過基礎(chǔ)設(shè)施（Reits）模式為整體項目融資，增加了工程項目的可融資性。
二是鼓勵采用EOD模式，通過關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)促進(jìn)工程項目的投資和收益可持續(xù)。
區(qū)域再生水循環(huán)利用在增加區(qū)域水資源可利用量的同時，改善了流域水環(huán)境，恢復(fù)了河道水生態(tài)，同時也為盈利性關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)的導(dǎo)入提供了良好的生態(tài)基底。比如，人工濕地水質(zhì)凈化工程作為區(qū)域再生水循環(huán)利用的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，可導(dǎo)入旅游、度假、會議、文化、養(yǎng)生等功能，建設(shè)有收益的生態(tài)產(chǎn)業(yè)。
相關(guān)政策文件也為關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)開發(fā)提供了政策保障，如《國務(wù)院辦公廳關(guān)于鼓勵和支持社會資本參與生態(tài)保護(hù)修復(fù)的意見》提出，參與河道保護(hù)和治理的社會資本，在水資源利用等產(chǎn)業(yè)中依法優(yōu)先享有權(quán)益。
區(qū)域再生水循環(huán)利用在改善水生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的同時，可通過引入市場化資源，比如沿河道注入文旅、運(yùn)動休閑等元素，與康養(yǎng)、體育、設(shè)施農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)開發(fā)等關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)一體化實(shí)施，通過盈利性產(chǎn)業(yè)收益反哺，促進(jìn)區(qū)域再生水循環(huán)利用工程項目的建設(shè)資金投入。
三是鼓勵規(guī)范采用政府和社會資本合作（PPP）模式促進(jìn)工程項目建設(shè)和運(yùn)維。
區(qū)域再生水循環(huán)利用涉及人工濕地、調(diào)蓄庫塘、再生水管網(wǎng)建設(shè)等城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施，其利用途徑除工業(yè)企業(yè)用水外，大都屬于公共服務(wù)，符合PPP模式的應(yīng)用范疇，且工業(yè)企業(yè)、部分市政雜用等利用途徑具備一定的收費(fèi)機(jī)制，較適宜打包成為可行性缺口補(bǔ)助類PPP模式。對于具備財政可承受能力的地區(qū)而言，規(guī)范化采用PPP模式，可提高區(qū)域再生水循環(huán)利用設(shè)施供給水平和公共服務(wù)供給效率。
在采用PPP模式實(shí)施時，應(yīng)注重挖掘項目潛在收益，如在污水處理廠與區(qū)域再生水循環(huán)利用一體化實(shí)施的工程項目中，社會資本可通過污水處理廠節(jié)能降耗、厭氧沼氣回收綜合利用、污泥資源化利用等獲取一定的收益。其收益可建立與政府共享機(jī)制，在提高社會資本挖掘項目收益積極性的同時，降低了財政付費(fèi)壓力，促進(jìn)區(qū)域再生水循環(huán)利用工程項目的投資建設(shè)和良好運(yùn)行。
四是鼓勵社會資本投融資模式創(chuàng)新拓寬資金渠道。
區(qū)域再生水循環(huán)利用需建設(shè)的人工濕地、調(diào)蓄庫塘、再生水管網(wǎng)等屬于市政基礎(chǔ)設(shè)施的重要組成部分，可鼓勵社會資本成立區(qū)域再生水循環(huán)利用產(chǎn)業(yè)投資基金，地方政府通過認(rèn)購份額的方式予以支持，促進(jìn)大量閑散的民間資金通過產(chǎn)業(yè)投資基金渠道進(jìn)入?yún)^(qū)域再生水循環(huán)利用基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域。
此外，應(yīng)鼓勵社會資本通過企業(yè)債券、項目收益?zhèn)�、公司債券、中期票�?jù)等方式通過債券市場為區(qū)域再生水循環(huán)利用工程項目融資。
對于再生水回用于工業(yè)園區(qū)或大型企業(yè)以及部分具有收費(fèi)機(jī)制的市政雜用等具備穩(wěn)定償債資金來源的工程項目，可探索發(fā)行項目收益?zhèn)�，擴(kuò)大社會資本融資途徑，促進(jìn)區(qū)域再生水循環(huán)利用工程項目落地實(shí)施和長效運(yùn)行。
來源：中國環(huán)境報
