同樣作為人口密集的東亞國(guó)家，日本在水環(huán)境治理方面的經(jīng)驗(yàn)一直為我們關(guān)注。日本的下水道體系從上世紀(jì)70年代起，以流域水環(huán)境改善為目標(biāo)進(jìn)行建設(shè)和發(fā)展，形成了現(xiàn)今的流域下水道設(shè)施和管理體系。本文是有關(guān)日本下水道體系建設(shè)的制度篇，由日本東京都下水道局前副局長(zhǎng)黑住光浩博士及湖南大學(xué)公共管理學(xué)院教授左健博士共同撰寫，從法律法規(guī)、流域下水道整治計(jì)劃和實(shí)施、總量控制幾個(gè)方面對(duì)日本的流域下水道體系進(jìn)行了介紹。技術(shù)篇及熱點(diǎn)問題對(duì)比研究要點(diǎn)等內(nèi)容將在2020（第十八屆）水業(yè)戰(zhàn)略論壇上發(fā)表。

　　1. 完善法律法規(guī)，發(fā)展流域下水道，保護(hù)公共水域水質(zhì)

　　1958年，日本修訂《下水道法》，以“改善城市環(huán)境，促進(jìn)城市健全發(fā)展和改善公共衛(wèi)生”為目標(biāo)，將城市內(nèi)澇防治和環(huán)境改善定位為下水道系統(tǒng)（含污水處理廠、泵站等）的重要機(jī)能。該法案是以日本當(dāng)時(shí)的下水道系統(tǒng)暨合流制，為前提而制定的。

　　1970年，隨著河流污染在1955年后的迅速擴(kuò)大，《下水道法》再次修訂，將“保護(hù)公共水域水質(zhì)”追加為下水道的目標(biāo)。隨著下水道系統(tǒng)保護(hù)水質(zhì)地位的日益提高，流域下水道體制相關(guān)法律法規(guī)的建立健全，流域下水道整治在1970年以后得以迅速發(fā)展，推進(jìn)了河流水質(zhì)的不斷改善。1978年，隨著河流水質(zhì)的不斷改善，因水質(zhì)污染中斷的隅田川花火大會(huì)得以重開。

　　期間，水污染防治相關(guān)的法律法規(guī)也在不斷建立健全，從根本上改善下水道系統(tǒng)。

　　1958年，《公共水體水質(zhì)保護(hù)法（水質(zhì)保護(hù)法）》和《工廠廢水管理法（工廠廢水法）》頒布，雖然關(guān)于排水標(biāo)準(zhǔn)和違法行為的規(guī)定不夠充分。但《水質(zhì)保護(hù)法》將污染河流作為城市河流污染防治計(jì)劃的對(duì)象，要求建設(shè)污水處理廠獲得良好處理水的規(guī)定，對(duì)日本下水道體系的發(fā)展是一個(gè)里程碑，標(biāo)志著下水道系統(tǒng)不只是服務(wù)于城市衛(wèi)生環(huán)境，還必須服務(wù)于河流水質(zhì)保護(hù)。

　　1967年，《公害對(duì)策基本法》頒布，確定了 水質(zhì)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)。1970年，《水污染防治法》通過，設(shè)定了廢水排放標(biāo)準(zhǔn)，明確了下水道系統(tǒng)的特別設(shè)施地位，下水道系統(tǒng)的責(zé)任進(jìn)一步增大。此外，隨著1978年污染物排放總量控制制度的實(shí)施，下水道系統(tǒng)在水質(zhì)保護(hù)中的作用更加重要。

　　1984年，《湖泊水質(zhì)保護(hù)特別措施法》頒布，將下水道系統(tǒng)定位為水質(zhì)保護(hù)的重要措施。

　　1985年，針對(duì)公共水域的水質(zhì)保護(hù)，《環(huán)境基本法》第16條規(guī)定了設(shè)定和達(dá)成水質(zhì)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的義務(wù)。

　　基于以上法律法規(guī)的要求，日本各地域在制訂下水道計(jì)劃時(shí)，若與已明確水質(zhì)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的水體相關(guān)聯(lián)，則必須制訂以達(dá)成該水域水質(zhì)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)為目標(biāo)的“流域下水道整治綜合計(jì)劃”（以下簡(jiǎn)稱“流域綜合計(jì)劃”）。截至2017年末，需要制定“流域下水道綜合整治計(jì)劃”的150個(gè)地域中，已有105個(gè)地域完成計(jì)劃制訂，并以此為依據(jù)推進(jìn)流域水質(zhì)改善工作。

圖1 日本下水道系統(tǒng)的法規(guī)體系

　　2. 各流域下水道綜合整治計(jì)劃（以東京為例）

　　需要制定“流域綜合計(jì)劃”的各地域，根據(jù)所處流域所要求的水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)分別制定流域下水道綜合整治計(jì)劃。1970年，東京都政府根據(jù)多摩河和荒川（河）的水質(zhì)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，制定了流域下水道整治綜合計(jì)劃。相比較《水污染防治法》規(guī)定的統(tǒng)一的水排放標(biāo)準(zhǔn)，東京都政府制定并執(zhí)行了更為嚴(yán)格的地方排放標(biāo)準(zhǔn)。相對(duì)于國(guó)家排放標(biāo)準(zhǔn)的BOD≤160mg/L、總氮≤120mg/L和總磷≤16mg/L，東京都轄區(qū)內(nèi)的8個(gè)排河污水處理廠執(zhí)行BOD≤25mg/L、總氮≤20或30mg/L、總磷≤2或3mg/L的地方排放限值，其中具有深度處理工藝的兩個(gè)污水廠執(zhí)行更嚴(yán)格的總氮和總磷排放標(biāo)準(zhǔn)（注：日本的河流水質(zhì)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)考察BOD，海域水質(zhì)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)考察COD，相應(yīng)地，排河污水處理廠執(zhí)行BOD排放標(biāo)準(zhǔn)，排海污水處理廠執(zhí)行COD排放標(biāo)準(zhǔn)）。針對(duì)合流制下水道，采取了多種措施降低污染物的水體流入量，將雨天越流水導(dǎo)致的水體污染物排放量控制到與分流制下水道同等程度。此外，因下水道系統(tǒng)的處理能力有限，針對(duì)一定規(guī)模以上的工廠下水道排水，制定了排放標(biāo)準(zhǔn)。

　　3. 流域下水道整治

　　1) 流域下水道系統(tǒng)的構(gòu)成和作用

　　流域下水道系統(tǒng)是收集和處理流域內(nèi)兩個(gè)或多個(gè)公共下水道污水的下水道系統(tǒng)。其中的流域下水道是系統(tǒng)中的核心設(shè)施（干線管道、泵站、污水處理廠等），其建設(shè)和維護(hù)由日本的都道府縣實(shí)施。將家庭污水和雨水連接到流域下水道的公共下水道由當(dāng)?shù)氐氖蓄�村進(jìn)行建設(shè)和維護(hù)（注：日本的行政劃分依次為都道府縣市町村）。

　　1965年，大阪府的寢屋川流域作為日本第一個(gè)流域下水道系統(tǒng)開始整治。1970年，《下水道法》修訂，將流域下水道整治制度化。流域下水道系統(tǒng)，因?yàn)椴话凑招姓�區(qū)域劃分，可以根據(jù)地形條件確定污水處理廠的選址，具有降低建設(shè)和維護(hù)費(fèi)用的優(yōu)勢(shì)。

圖2 日本流域下水道系統(tǒng)概念圖

　　2) 流域下水道系統(tǒng)的優(yōu)勢(shì)

　　流域下水道系統(tǒng)具有的優(yōu)勢(shì)包括：1）根據(jù)河流流域的自然條件和產(chǎn)業(yè)布局等，可在更廣泛的地域范圍內(nèi)規(guī)劃，不受行政區(qū)域劃分的限制，使流域內(nèi)的水質(zhì)保護(hù)一體化；2）通過處理設(shè)施的集約化，獲得規(guī)模效益降低建設(shè)和維護(hù)費(fèi)用；3）由都道府縣政府負(fù)責(zé)流域下水道系統(tǒng)的核心設(shè)施，有助于市鎮(zhèn)村政府解決因技術(shù)力量不足難以獨(dú)立整治的難題。

　　3) 流域下水道系統(tǒng)的運(yùn)營(yíng)組織（以東京為例）

　　為促進(jìn)東京都流域下水道系統(tǒng)的整治，其對(duì)應(yīng)的管理級(jí)別不斷提高。1971年，東京都成立了局級(jí)的流域下水道本部，在對(duì)干線管道、泵站和處理廠進(jìn)行一體化管理的同時(shí)，與管理公共下水道的市鎮(zhèn)村政府協(xié)同，對(duì)區(qū)域內(nèi)下水道系統(tǒng)進(jìn)行高效管理。以下介紹東京都政府和流域內(nèi)市鎮(zhèn)村的合作事例。

　　① 廣域化

　　單獨(dú)公共下水道并入流域下水道—東京都多摩地區(qū)的30市鎮(zhèn)村的下水道，并不包括河口市、大川市和三重市的部分處理區(qū)，是作為“單個(gè)公共下水道”進(jìn)行管理的。由于這些處理區(qū)的污水處理廠占地面積比較狹窄，難以增加深度處理工藝和設(shè)施更新來滿足流域下水道整治計(jì)劃所要求的處理水排放要求。并且，由于這些污水廠的規(guī)模較小，和流域下水道系統(tǒng)的污水處理廠相比不具備規(guī)模優(yōu)勢(shì)，處理成本較高。因此，需要不斷推動(dòng)這些單獨(dú)處理區(qū)并入流域下水道，以改善水環(huán)境和降低成本。