財(cái)政部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、水利部近日在聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于開展“十四五”第二批系統(tǒng)化全域推進(jìn)海綿城市建設(shè)示范工作的通知》專家表示，與“十三五”時期的海綿城市建設(shè)相比，三部門“十四五”時期將開展系統(tǒng)化全域推進(jìn)海綿城市建設(shè)示范工作，統(tǒng)籌考慮城市內(nèi)澇防治、徑流污染控制、雨水資源化利用和水生態(tài)修復(fù)等多個目標(biāo)。

城市內(nèi)澇緩解了，人居環(huán)境變美了，人民群眾點(diǎn)贊了。“十三五”期間，在中央財(cái)政的支持下，海綿城市建設(shè)在全國許多城市陸續(xù)展開，不僅大幅緩解了城市內(nèi)澇現(xiàn)象，還有效改善了城市人居環(huán)境。

為進(jìn)一步推進(jìn)海綿城市建設(shè)，財(cái)政部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、水利部近日在聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于開展“十四五”第二批系統(tǒng)化全域推進(jìn)海綿城市建設(shè)示范工作的通知》（以下簡稱《通知》）中明確，2022年將組織第二批海綿城市建設(shè)示范競爭性選拔工作，中央財(cái)政按區(qū)域?qū)κ痉冻鞘薪o予定額補(bǔ)助。其中，入選城市最高可獲補(bǔ)助11億元，補(bǔ)助資金根據(jù)工作推進(jìn)情況分3年撥付到位。

專家表示，與“十三五”時期的海綿城市建設(shè)相比，三部門“十四五”時期將開展系統(tǒng)化全域推進(jìn)海綿城市建設(shè)示范工作，統(tǒng)籌考慮城市內(nèi)澇防治、徑流污染控制、雨水資源化利用和水生態(tài)修復(fù)等多個目標(biāo)。與此同時，示范城市要統(tǒng)籌使用中央和地方資金推進(jìn)海綿城市建設(shè)。此外，海綿城市建設(shè)還要健全“全方位、全過程、全覆蓋”的預(yù)算績效管理體系，不斷強(qiáng)化績效管理激勵約束機(jī)制，將有限的財(cái)政資金用到刀刃上，管好政府“取之于民、用之于民”的“錢袋子”，做到花錢必問效、無效必問責(zé)。

系統(tǒng)化全域推進(jìn)海綿城市建設(shè)

“系統(tǒng)化全域推進(jìn)海綿城市建設(shè)，是財(cái)政部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、水利部去年4月印發(fā)的《關(guān)于開展系統(tǒng)化全域推進(jìn)海綿城市建設(shè)示范工作的通知》中首次提出來的。”中國財(cái)政科學(xué)研究院資源環(huán)境和生態(tài)文明研究中心助理研究員覃鳳琴告訴記者，作為海綿城市建設(shè)試點(diǎn)工作的一項(xiàng)重大突破，系統(tǒng)性、全域化推進(jìn)將是海綿城市建設(shè)的發(fā)展方向，因?yàn)楹＞d城市建設(shè)不是單一的工程建設(shè)，海綿城市也不是獨(dú)立的某個項(xiàng)目，建設(shè)海綿城市需著眼于建設(shè)人水共生的和諧城市生態(tài)，需采取系統(tǒng)化、全局觀的理念來推進(jìn)海綿城市建設(shè)，從根本上達(dá)到優(yōu)化城市水環(huán)境、提升城市水安全的目的。

覃鳳琴認(rèn)為，本次海綿示范城市建設(shè)要在區(qū)域流域、城市、設(shè)施、社區(qū)等不同層級進(jìn)行系統(tǒng)研究，統(tǒng)籌區(qū)域流域生態(tài)環(huán)境治理和城市建設(shè)，統(tǒng)籌城市水資源利用和防災(zāi)減災(zāi)，統(tǒng)籌城市防洪和排澇工作，遵循區(qū)域生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施連續(xù)性、完整性原則，結(jié)合開展城市防洪排澇設(shè)施建設(shè)、地下空間建設(shè)、老舊小區(qū)改造等，構(gòu)建健康循環(huán)的城市水系統(tǒng)，在所有新建、改建、擴(kuò)建項(xiàng)目中落實(shí)海綿城市建設(shè)要求。

“我們要用系統(tǒng)化、全域化的理念建設(shè)海綿城市。”E20研究院執(zhí)行院長、湖南大學(xué)兼職教授薛濤介紹，從系統(tǒng)化角度看，海綿城市建設(shè)不僅涉及防洪排澇，還涉及水土涵養(yǎng)、地下管網(wǎng)、城市景觀、交通出行、污水廠提標(biāo)改造等方方面面的工作。只有統(tǒng)籌考慮內(nèi)澇防治、徑流污染控制、雨水資源化利用和水生態(tài)修復(fù)等多個目標(biāo)，海綿城市建設(shè)才能實(shí)現(xiàn)更宜居、更安全、更節(jié)能、更生態(tài)的最終目標(biāo)。從全域化角度看，海綿城市建設(shè)更應(yīng)關(guān)注上下游水體斷面的質(zhì)量，而并非把著眼點(diǎn)放在行政區(qū)域劃分上。

“什么是海綿城市？”薛濤告訴記者，顧名思義，海綿城市是指城市能夠像海綿一樣，在適應(yīng)環(huán)境變化和應(yīng)對自然災(zāi)害等方面具有良好的“彈性”，下雨時吸水、蓄水、滲水、凈水，需要時將蓄存的水“釋放”并加以利用。系統(tǒng)化全域推進(jìn)海綿城市建設(shè)，主要是通過加強(qiáng)城市規(guī)劃建設(shè)管理，充分發(fā)揮建筑、道路和綠地、水系等生態(tài)系統(tǒng)對雨水的吸納、蓄滲和緩釋作用，有效控制雨水徑流。

統(tǒng)籌使用財(cái)政資金建設(shè)海綿城市

為高質(zhì)量推進(jìn)海綿城市建設(shè)，《通知》明確，中央財(cái)政按區(qū)域?qū)κ痉冻鞘薪o予定額補(bǔ)助。地級及以上城市中，東部地區(qū)每個補(bǔ)助總額為9億元，中部地區(qū)每個補(bǔ)助總額為10億元，西部地區(qū)每個補(bǔ)助總額為11億元；縣級市中，東部地區(qū)每個補(bǔ)助總額為7億元，中部地區(qū)每個補(bǔ)助總額為8億元，西部地區(qū)每個補(bǔ)助總額為9億元。補(bǔ)助資金根據(jù)工作推進(jìn)情況分3年撥付到位。

在覃鳳琴看來，中央財(cái)政補(bǔ)助資金會產(chǎn)生“一石三鳥”的作用。一是中央補(bǔ)助在一定程度上彌補(bǔ)了地方財(cái)力的不足，讓地方能夠放心地進(jìn)行海綿城市建設(shè)。二是充分發(fā)揮中央資金的引導(dǎo)帶動作用。中央補(bǔ)助不但可以帶動地方政府投入資金進(jìn)行海綿城市建設(shè)，還可以引導(dǎo)社會資本的參與。三是提高資金的使用效率。中央補(bǔ)助可以通過統(tǒng)籌各方面的資金，提高資金的使用效率，比如充分發(fā)揮水利、生態(tài)環(huán)保等方面資金“一錢多用”綜合效益。

海綿城市建設(shè)涉及到的投資也不少，光是排水管網(wǎng)的改造就投入巨大。有城市曾做過測算，市區(qū)內(nèi)現(xiàn)有的排水管網(wǎng)改造每平方公里大致需要1億元的投資。

“有鑒于此，《通知》提出鼓勵吸引社會資本參與，在財(cái)政承受能力、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)可控的前提下，可將相關(guān)項(xiàng)目納入本省當(dāng)年新增專項(xiàng)債券項(xiàng)目需求清單。”覃鳳琴告訴記者，“十三五”時期，很多試點(diǎn)城市建設(shè)主要通過PPP（政府和社會資本合作）的模式推進(jìn)。雖然PPP模式在參與公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，發(fā)揮了積極的作用，但也存在因運(yùn)作不規(guī)范引發(fā)了質(zhì)量不高、監(jiān)管不到位等問題，產(chǎn)生了一定的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。所以，“十四五”時期，各試點(diǎn)城市要更加規(guī)范社會資本參與項(xiàng)目。

“‘十四五’時期，各地開展海綿城市建設(shè)，不會完全采用PPP模式。”薛濤告訴記者，隨著中央財(cái)政對地方政府債務(wù)、政府購買服務(wù)以及PPP模式的進(jìn)一步規(guī)范，以前那種完全政府付費(fèi)類的PPP項(xiàng)目在逐漸減少。按照財(cái)政部2019年印發(fā)的《關(guān)于推進(jìn)政府和社會資本合作規(guī)范發(fā)展的實(shí)施意見》（以下簡稱《實(shí)施意見》）要求，新批PPP項(xiàng)目必須要有10%的營業(yè)收入，否則，《實(shí)施意見》就會以“財(cái)政支出責(zé)任占比超過5%的地區(qū)，不得新上政府付費(fèi)項(xiàng)目”為由不予審批。所以，各試點(diǎn)城市只有將海綿城市的要素與有運(yùn)營收入的污水廠資產(chǎn)進(jìn)行“打捆”，一般滿足污水處理廠能夠產(chǎn)生10%以上的營業(yè)收入后，才適合申請PPP項(xiàng)目入庫。

將有限的財(cái)政資金用到刀刃上

財(cái)政資金是納稅人的錢，錢是怎么花的？花到了什么地方？取得了哪些成效？這些問題是老百姓最關(guān)心的。同樣，海綿城市建設(shè)所花的財(cái)政資金，也要看績效，確保有限的財(cái)政資金用在刀刃上。為此，《通知》明確，財(cái)政部會同住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、水利部按照預(yù)算管理有關(guān)要求開展績效評價(jià)�？冃гu價(jià)結(jié)果將與中央財(cái)政資金撥付、后續(xù)批次示范城市申報(bào)名額等掛鉤。

覃鳳琴認(rèn)為，三部門對各地績效指標(biāo)進(jìn)行考核將會產(chǎn)生兩方面的意義。一方面，能夠健全“全方位、全過程、全覆蓋”的預(yù)算績效管理體系，明確績效管理責(zé)任約束，做到花錢必問效、無效必問責(zé)。另一方面，不斷強(qiáng)化績效管理激勵約束。按照權(quán)責(zé)對等原則，中央財(cái)政在明確績效管理責(zé)任的同時，賦予部門和資金使用單位更多的管理自主權(quán)，調(diào)動其履職盡責(zé)和干事創(chuàng)業(yè)的積極性�？冃гu價(jià)結(jié)果將與中央財(cái)政資金撥付、后續(xù)批次示范城市申報(bào)名額等掛鉤，可以極大地激發(fā)地方的積極性。

績效評價(jià)，對各試點(diǎn)城市完善決策、改進(jìn)管理發(fā)揮了積極的作用。覃鳳琴介紹，績效指標(biāo)主要包含以下幾個方面的內(nèi)容：產(chǎn)出績效（內(nèi)澇防治、雨水收集和利用）、管理績效（立法及長效機(jī)制、規(guī)劃建設(shè)管控制度、績效考核制度、投融資機(jī)制、培訓(xùn)宣傳與公眾參與）、資金績效（資金下達(dá)及時性、資金的協(xié)同性、資金使用的有效性）、滿意度（公眾對海綿城市建設(shè)的滿意度）。

“對于海綿城市建設(shè)開展績效評價(jià)，從技術(shù)的角度講，有一定的難度。那就是，如何對‘海綿體’的實(shí)際效果進(jìn)行計(jì)量。”薛濤告訴記者，建海綿城市就要有“海綿體”。城市“海綿體”既包括河、湖、池塘等水系，也包括綠地、花園、可滲透路面這樣的城市配套設(shè)施。雨水通過這些“海綿體”下滲、滯蓄、凈化、回用，最后剩余部分徑流通過管網(wǎng)、泵站外排，從而可有效提高城市排水系統(tǒng)的標(biāo)準(zhǔn)，緩減城市內(nèi)澇的壓力。

“比如，作為‘海綿體’，下沉式廣場，以及各種濕地在把雨水的遺留污染進(jìn)行削減后，其發(fā)揮的作用如何用監(jiān)測儀器進(jìn)行監(jiān)測呢？與此同時，相關(guān)部門怎么才能做好對海綿城市建設(shè)進(jìn)行長期的跟蹤，確保‘海綿體’正常發(fā)揮作用等都是待解的難題。”薛濤對記者說，“從技術(shù)角度講，相關(guān)部門對海綿城市建設(shè)進(jìn)行全面的績效管理，特別是在指標(biāo)化、實(shí)時化、全面跟蹤化等方面，所付出的成本會相當(dāng)高，技術(shù)管理難度也相當(dāng)大。有鑒于此，我們要充分認(rèn)識海綿城市績效評價(jià)目前所存在的困難，并拿出行之有效的方案，對海綿城市建設(shè)進(jìn)行全方位的績效管理。”