海綿20條 |李俊奇：準(zhǔn)確把握海綿城市建設(shè)核心內(nèi)涵和實(shí)施路徑
1.1 海綿城市建設(shè)的核心內(nèi)涵
海綿城市是綜合采取自然和人工措施，保護(hù)和利用城市自然山體、河湖濕地、林地草地等生態(tài)空間，發(fā)揮建筑、道路、綠地、水系等對(duì)雨水的吸納和緩釋作用，實(shí)現(xiàn)水的自然積存、自然滲透、自然凈化，構(gòu)建生態(tài)、安全、可持續(xù)的城市水循環(huán)系統(tǒng)，促進(jìn)城市高質(zhì)量發(fā)展。其核心按照“源頭減排、過(guò)程控制、系統(tǒng)治理”進(jìn)行系統(tǒng)謀劃，構(gòu)建基于綠灰結(jié)合的多目標(biāo)的現(xiàn)代城市雨洪控制系統(tǒng)，通過(guò)對(duì)城市雨水徑流總量、峰值、頻率、污染等協(xié)同控制，實(shí)現(xiàn)城市水安全、水環(huán)境、水資源、水生態(tài)的綜合目標(biāo)。
再進(jìn)一步，海綿城市是通過(guò)現(xiàn)代城市雨水管理的理念、技術(shù)和管理方法體系構(gòu)建，通過(guò)對(duì)規(guī)劃、設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)與管理的全過(guò)程管控，轉(zhuǎn)變城市發(fā)展理念，構(gòu)建可持續(xù)的城市發(fā)展方式。海綿城市是在繼承古代先賢智慧，系統(tǒng)總結(jié)國(guó)內(nèi)外雨水管理領(lǐng)域長(zhǎng)期研究和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國(guó)城市水系統(tǒng)的實(shí)際問(wèn)題提出的“中國(guó)方案”，是我國(guó)在世界范圍內(nèi)對(duì)城市治水和城市可持續(xù)發(fā)展的重大貢獻(xiàn)。海綿城市應(yīng)成為城市更新和未來(lái)城市建設(shè)的核心“標(biāo)配”。
1.2 正確認(rèn)識(shí)海綿城市與內(nèi)澇防治的關(guān)系
海綿城市建設(shè)是緩解城市內(nèi)澇的重要舉措。在氣候變化大背景下，城市所面臨的諸多水問(wèn)題中，城市內(nèi)澇是影響大、破壞性強(qiáng)又關(guān)乎民生的最主要問(wèn)題，目前我國(guó)還有很大比例的城市尚未完全消除內(nèi)澇積水點(diǎn)，未達(dá)到內(nèi)澇防治標(biāo)準(zhǔn)。因此，現(xiàn)階段海綿城市建設(shè)的主要目標(biāo)可以是聚焦城市內(nèi)澇防治這一突出問(wèn)題，即通過(guò)“源頭減排、排水管渠、排澇除險(xiǎn)”等體系的構(gòu)建，使城市在抵御暴雨災(zāi)害等方面具有良好的彈性和韌性。但需要明確其控制能力范圍，在內(nèi)澇防治設(shè)計(jì)重現(xiàn)期以內(nèi)海綿城市可有效應(yīng)對(duì)，而對(duì)于極端強(qiáng)降雨帶來(lái)的洪澇災(zāi)害可適度緩解并提高城市韌性，并不是所有暴雨都能應(yīng)對(duì)。
目前我國(guó)的內(nèi)澇防治標(biāo)準(zhǔn)是20-100年重現(xiàn)期，根據(jù)城市規(guī)模和類型，分別是超大城市100年、特大城市50-100年、大城市30-50年、中等城市和小城市20-30年。不同氣候特征的城市其降雨強(qiáng)度差異較大，如50-100年重現(xiàn)期24小時(shí)對(duì)應(yīng)的降雨量北京是268.6－299.0mm，武漢市為303.0－344.0mm；50年重現(xiàn)期24小時(shí)對(duì)應(yīng)的降雨量鄭州是199.4mm，蘭州是89.1mm。事實(shí)上，對(duì)城市內(nèi)澇防治而言，城市水利防洪+市政源頭減排、排水管渠、排澇除險(xiǎn)+智慧預(yù)警與應(yīng)急管理的“1+3+1”系統(tǒng)構(gòu)件缺一不可。特別是對(duì)超過(guò)內(nèi)澇防治標(biāo)準(zhǔn)的大暴雨、特大暴雨，還應(yīng)通過(guò)建立智慧預(yù)警和應(yīng)急管理體系來(lái)應(yīng)對(duì)。城市水利防洪系統(tǒng)是確保城市洪澇安全的基石，要從流域的角度出發(fā)，對(duì)城市周邊和流經(jīng)城市以及上下游及其支流河道進(jìn)行系統(tǒng)梳理和達(dá)標(biāo)整治。
內(nèi)澇防治不是海綿城市的唯一目標(biāo)，還有徑流污染控制、雨水收集利用、水環(huán)境生態(tài)改善等其他目標(biāo)。城市水環(huán)境質(zhì)量惡化的原因眾多，但只要是徑流污染得不到控制，“清水綠岸、魚(yú)翔淺底”的目標(biāo)永遠(yuǎn)不可能實(shí)現(xiàn)。城市水生態(tài)目標(biāo)更是城市可持續(xù)發(fā)展的重要目標(biāo)，海綿城市作為綠色可持續(xù)發(fā)展的重要方式，其微排水系統(tǒng)對(duì)雨水下滲、生態(tài)保育、水土流失控制、生物多樣性保護(hù)等的重要作用，更是其他系統(tǒng)不可替代的。缺水地區(qū)應(yīng)更多考慮雨水收集和利用，設(shè)施規(guī)模應(yīng)與雨水利用能力相匹配。
系統(tǒng)建立符合海綿城市建設(shè)理念的現(xiàn)代城市雨水系統(tǒng)，堅(jiān)定不移把海綿城市理念貫穿城市發(fā)展各領(lǐng)域和全過(guò)程，采用“+海綿”思維，把海綿城市建設(shè)與城市更新、城市生態(tài)修復(fù)、城市內(nèi)澇防治、韌性城市建設(shè)、綠-灰雨水設(shè)施碳減排有機(jī)結(jié)合，進(jìn)一步提升城市人居環(huán)境、提高城市服務(wù)水平。
02海綿城市建設(shè)的實(shí)施路徑再明確
2.1 海綿城市建設(shè)應(yīng)注重全域謀劃，系統(tǒng)施策
城市發(fā)展需要尊重自然，人水城三者應(yīng)和諧共生。海綿城市建設(shè)首先要牢固樹(shù)立“全域”和“系統(tǒng)化”的思想，著眼于流域區(qū)域整體謀劃，立足于構(gòu)建良好的山水城關(guān)系，同時(shí)將海綿城市理念落實(shí)到城市規(guī)劃-建設(shè)-管理的全過(guò)程，生態(tài)措施與工程措施相融合。
治水絕不能“就水論水”，需要從流域視角出發(fā)，分析城市用地性質(zhì)，理清城市豎向關(guān)系，合理劃定生態(tài)保護(hù)紅線、生態(tài)空間管控區(qū)等，嚴(yán)格按照分級(jí)分類的方法和要求規(guī)范管控，任何城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)建設(shè)行為，均要嚴(yán)格遵循，要維護(hù)原有的生態(tài)安全系統(tǒng)。要把“以水定城”的指導(dǎo)思想和海綿城市建設(shè)相結(jié)合，既要從水資源、人口、經(jīng)濟(jì)、城市選址與城市規(guī)模等區(qū)域-城市的宏觀關(guān)系的角度去研究，也要從城市內(nèi)部的平面規(guī)劃、豎向控制、洪澇蓄滯區(qū)的保護(hù)、開(kāi)發(fā)強(qiáng)度的管控、各市政系統(tǒng)之間的銜接等微觀角度去思考。前一階段，部分城市海綿城市建設(shè)存在小片區(qū)推進(jìn)的碎片化和分散化問(wèn)題，這一做法必須改變，轉(zhuǎn)向系統(tǒng)化、全域建設(shè)�？傮w技術(shù)路線應(yīng)由傳統(tǒng)“末端治理”為主轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;源頭減排、過(guò)程控制、系統(tǒng)治理”。應(yīng)加強(qiáng)適老化設(shè)計(jì)，避免產(chǎn)生新的安全隱患。在濕陷性黃土或有其他地質(zhì)災(zāi)害隱患地區(qū)，建設(shè)下滲型海綿城市設(shè)施應(yīng)考慮地面塌陷等因素。
2.2 海綿城市建設(shè)應(yīng)注重因地制宜，分類實(shí)施
海綿城市是多目標(biāo)的，但不同氣候、地區(qū)和發(fā)展階段的城市其突出問(wèn)題也不盡相同，一些城市沒(méi)有針對(duì)城市的突出問(wèn)題因地制宜的設(shè)計(jì)技術(shù)路線，盲目照搬，技術(shù)的創(chuàng)新性嚴(yán)重不足，究其根源是欠缺對(duì)問(wèn)題導(dǎo)向的把握。從城市項(xiàng)目庫(kù)中發(fā)現(xiàn)，有一些不是海綿城市建設(shè)項(xiàng)目也被列入海綿城市實(shí)施方案。海綿城市應(yīng)堅(jiān)持以問(wèn)題為導(dǎo)向和目標(biāo)為導(dǎo)向，因地制宜，根據(jù)場(chǎng)地條件、規(guī)劃目標(biāo)和指標(biāo)、經(jīng)濟(jì)技術(shù)合理性等因素，靈活選取多種設(shè)施組合。城市雨水徑流的管控模式由“快排”為主轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;滲、滯、蓄、凈、用、排”的系統(tǒng)管控，對(duì)應(yīng)的技術(shù)措施也由“灰色為主”到“綠灰結(jié)合，綠色優(yōu)先”，僅依賴灰色基礎(chǔ)設(shè)施的純工程做法，不能完全解決好環(huán)境生態(tài)問(wèn)題，還容易導(dǎo)致過(guò)度工程化。同時(shí)也一定要避免只強(qiáng)調(diào)生態(tài)措施和源頭治理的思路，避免從一個(gè)極端走向另一個(gè)極端。
2.3 海綿城市建設(shè)應(yīng)注重急緩有序，突出重點(diǎn)
海綿城市建設(shè)的重要原則之一就是統(tǒng)籌建設(shè)，然而有一些城市缺乏規(guī)劃統(tǒng)籌，也有的城市存在運(yùn)動(dòng)式搞海綿城市建設(shè)的問(wèn)題，導(dǎo)致這些問(wèn)題的原因是頂層設(shè)計(jì)和統(tǒng)籌規(guī)劃沒(méi)有做扎實(shí)。因此，現(xiàn)在系統(tǒng)化全域推進(jìn)海綿城市階段，應(yīng)結(jié)合城市更新等工作契機(jī)有機(jī)融入海綿城市建設(shè)要求，對(duì)短板突出的老舊城區(qū)應(yīng)優(yōu)先安排項(xiàng)目，統(tǒng)籌謀劃，有序?qū)嵤?/span>
白城就是一個(gè)海綿城市統(tǒng)籌建設(shè)的典范，白城市海綿城市建設(shè)堅(jiān)持老城區(qū)“積水與雨污水混接溢流污染治理”問(wèn)題導(dǎo)向，生態(tài)新區(qū)“水環(huán)境保障和生態(tài)防澇體系構(gòu)建”目標(biāo)導(dǎo)向。通過(guò)合理劃定內(nèi)澇防治匯水分區(qū)，充分利用既有道路豎向，銜接河道洪水位，規(guī)劃出了山地公園多功能調(diào)蓄水體，縱八路、橫五路、縱十三路道路徑流行泄通道等排澇除險(xiǎn)工程，并綜合通過(guò)周邊地塊、道路豎向及地表徑流行泄通道的規(guī)劃管控，構(gòu)建了“蓄排結(jié)合、銜接順暢”的城市排澇除險(xiǎn)工程體系。
圖1 源頭-過(guò)程-系統(tǒng)治理城市排澇除險(xiǎn)工程體系
03海綿城市規(guī)劃、設(shè)計(jì)、建設(shè)及運(yùn)維的底線再把控3.1 科學(xué)編制海綿城市專項(xiàng)規(guī)劃
目前全國(guó)絕大多數(shù)的城市已編制了海綿城市建設(shè)專項(xiàng)規(guī)劃，但目標(biāo)、指標(biāo)、排水分區(qū)劃分、技術(shù)路線等方面存在一些問(wèn)題。海綿城市專項(xiàng)規(guī)劃的核心控制指標(biāo)不合理，過(guò)分關(guān)注某一個(gè)或某幾個(gè)指標(biāo)，以及忽略了城市雨水系統(tǒng)本身存在的問(wèn)題。此外，在海綿城市規(guī)劃指標(biāo)確定后，規(guī)劃的核心內(nèi)容僅聚焦于指標(biāo)分解，這些都是對(duì)海綿城市建設(shè)專項(xiàng)規(guī)劃的誤區(qū)。應(yīng)以問(wèn)題為導(dǎo)向合理確定規(guī)劃目標(biāo)，準(zhǔn)確把握城市特點(diǎn)及問(wèn)題，明確雨水滯蓄空間、徑流通道和設(shè)施布局。海綿城市專項(xiàng)規(guī)劃可作為其他專項(xiàng)規(guī)劃的前置條件。
針對(duì)城市豎向設(shè)計(jì)不合理、缺乏對(duì)排水分區(qū)管控的問(wèn)題，往往忽略了大排水系統(tǒng)下對(duì)應(yīng)的匯水分區(qū)或排水系統(tǒng)之間的動(dòng)態(tài)關(guān)系。應(yīng)順應(yīng)自然肌理、地形和水系關(guān)系，尤其是注意下凹橋區(qū)“高水高排、低水低排”，高水區(qū)通過(guò)重力流排至下游雨水管道或河道，低水區(qū)可以采用泵站提升排放，但一定注意，排水分區(qū)隨著降雨重現(xiàn)期的變化是動(dòng)態(tài)變化的；但往往由于豎向設(shè)計(jì)考慮不周和泵站設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)不足使得大重現(xiàn)期低水區(qū)范圍外的客水大量匯入，造成下凹立交橋的客水區(qū)范圍變大，甚至是低水區(qū)范圍的幾倍至幾十倍。
一定要改變以往“重地上，輕地下”、“重外洪、輕內(nèi)澇”、“重建設(shè)、輕管理”、“重管渠、輕豎向”、“重開(kāi)發(fā)、輕保護(hù)”、“重灰色、輕綠色”等片面認(rèn)識(shí)。一定要杜絕城市建設(shè)中擠占天然滯蓄雨水的區(qū)域的“填洼造地、封堵河道、圍湖造房”等不合理開(kāi)發(fā)建設(shè)，而忽略對(duì)雨水的疏導(dǎo)控制，人水爭(zhēng)地。
3.2 因地制宜開(kāi)展項(xiàng)目設(shè)計(jì)
海綿城市建設(shè)在項(xiàng)目設(shè)計(jì)層面，要求多專業(yè)系統(tǒng)、多目標(biāo)融合、全生命周期優(yōu)化設(shè)計(jì)。以往的設(shè)計(jì)存在設(shè)施類型單一、技術(shù)針對(duì)性不強(qiáng)、設(shè)施布局及規(guī)模不合理、設(shè)計(jì)時(shí)序滯后等諸多問(wèn)題，有些項(xiàng)目?jī)H是簡(jiǎn)單的照搬硬套，不清楚背后的科學(xué)依據(jù)，導(dǎo)致項(xiàng)目實(shí)施完成后達(dá)不到控制效果。事實(shí)上，海綿城市是一項(xiàng)涉及到城市雨水系統(tǒng)、園林綠化、建筑、道路等多專業(yè)，需調(diào)度多專業(yè)、多部門、多領(lǐng)域的合作，如綠地設(shè)計(jì)應(yīng)在消納自身徑流的同時(shí)，統(tǒng)籌考慮周邊雨水消納，合理確定消納方式。
再比如，以往的城市建設(shè)中，排水系統(tǒng)多是僅考慮排水管渠系統(tǒng)（小排水系統(tǒng)），對(duì)微排水系統(tǒng)和大排水系統(tǒng)考慮得太過(guò)欠缺。事實(shí)上，從內(nèi)澇防治的視角看，大排水系統(tǒng)對(duì)城市的安全更加重要。大排水系統(tǒng)的核心構(gòu)成包括地表行泄通道和調(diào)蓄空間。行泄通道的設(shè)計(jì)往往不是一個(gè)地塊或一條道路等單個(gè)項(xiàng)目能完成的，一般需要大尺度的內(nèi)澇風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，首先判斷行泄通道的位置，再依據(jù)不同降雨情景大小的積水深度、行泄流速等對(duì)行人、汽車等安全風(fēng)險(xiǎn)等要求確定。調(diào)蓄空間也是大排水系統(tǒng)的重要組成部分，它包括專用的雨水調(diào)蓄池、調(diào)蓄塘、調(diào)蓄隧道，也包括大、暴雨時(shí)短時(shí)間滯蓄削峰的多功能調(diào)蓄空間，如水體、廣場(chǎng)、停車場(chǎng)、綠地、公園等，這些空間平時(shí)發(fā)揮休閑、運(yùn)動(dòng)、停車等功能，大、暴雨時(shí)發(fā)揮雨水調(diào)蓄功能，“平澇結(jié)合、一地多能”，最大限度的保障城市在遭受洪澇災(zāi)害時(shí)風(fēng)險(xiǎn)最小，雨后盡快恢復(fù)。過(guò)去多年以來(lái)行泄通道和調(diào)蓄空間的規(guī)劃建設(shè)和管理非常欠缺，這是許多城市洪澇韌性的短板，要盡快補(bǔ)上。
3.3 嚴(yán)格項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)行維護(hù)管理
建設(shè)管控是保障海綿城市高質(zhì)量建設(shè)和可持續(xù)發(fā)展的前提。一般在城市發(fā)布的海綿城市規(guī)劃建設(shè)管理相關(guān)文件中明確將建設(shè)項(xiàng)目的海綿城市相關(guān)要求納入“兩證一書(shū)”規(guī)劃審批、方案設(shè)計(jì)審查、竣工驗(yàn)收等建設(shè)項(xiàng)目全過(guò)程管理中，實(shí)際上部分城市雖有制度未落實(shí)，仍然習(xí)慣于按傳統(tǒng)模式建設(shè)，建設(shè)后再將雨水控制設(shè)施補(bǔ)入。因此，要求嚴(yán)格按照相關(guān)強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行施工圖、施工許可、竣工驗(yàn)收進(jìn)行審查。
為了避免海綿城市設(shè)施施工的問(wèn)題，一些源頭設(shè)施建成后無(wú)不透水匯水面積，豎向不合理、標(biāo)準(zhǔn)不清晰、進(jìn)水和溢流口設(shè)計(jì)不合理、缺乏預(yù)處理等都是導(dǎo)致設(shè)施失效的因素，造成規(guī)模不達(dá)標(biāo)、設(shè)施沒(méi)有匯水面、局部綠地水土流失、設(shè)施蓄滯空間不足等。因此，要求嚴(yán)格按圖施工，特別強(qiáng)調(diào)豎向控制、地下管網(wǎng)建設(shè)等發(fā)生問(wèn)題環(huán)節(jié)的管控，并明確運(yùn)行維護(hù)責(zé)任主體，落實(shí)責(zé)任和資金。
應(yīng)加強(qiáng)海綿城市相關(guān)設(shè)施及系統(tǒng)的日常養(yǎng)護(hù)，有條件時(shí)可充分運(yùn)用地理信息系統(tǒng)建立集設(shè)施資產(chǎn)管理、管網(wǎng)規(guī)劃與分析、運(yùn)營(yíng)管理、信息共享于一體的數(shù)據(jù)庫(kù)，實(shí)現(xiàn)大型骨干項(xiàng)目和設(shè)施可視化、建設(shè)運(yùn)維數(shù)據(jù)可追溯，完善常態(tài)化標(biāo)準(zhǔn)化的日常養(yǎng)護(hù)管理制度。
04海綿城市建設(shè)的長(zhǎng)效體制再落實(shí)
4.1 落實(shí)責(zé)任主體
目前一些城市落實(shí)海綿城市建設(shè)時(shí)部門職責(zé)不清，責(zé)任落實(shí)不到位，沒(méi)有建立起良好的推進(jìn)工作機(jī)制，同時(shí)出臺(tái)的相關(guān)政策和規(guī)范性文件缺乏強(qiáng)制力和約束力等�？傮w推進(jìn)的牽頭單位要加大對(duì)各參建主體和各單位、部門、項(xiàng)目之間統(tǒng)籌協(xié)調(diào)力度，避免大包大攬。根據(jù)各職能部門及業(yè)務(wù)范圍，明確責(zé)任分工，并由地方政府主導(dǎo)，依據(jù)目標(biāo)、進(jìn)度和績(jī)效等指標(biāo)建立相關(guān)考核制度，將海綿城市建設(shè)任務(wù)納入職能部門日�？己斯ぷ髦�。
4.2 強(qiáng)化規(guī)劃管控
針對(duì)海綿城市建設(shè)全域推進(jìn)慢、推進(jìn)難，其主要原因是海綿城市專項(xiàng)規(guī)劃缺乏系統(tǒng)謀劃，跟總規(guī)和其他專項(xiàng)規(guī)劃的咬合不緊密，規(guī)劃、設(shè)計(jì)、建設(shè)、驗(yàn)收不閉環(huán)，規(guī)范性、落地性不夠，部分城市或區(qū)域其規(guī)劃審批落實(shí)情況滯后等。因此，各地相關(guān)審批部門一定嚴(yán)格管控，將海綿城市建設(shè)的指標(biāo)和要求納入到規(guī)劃建設(shè)審批環(huán)節(jié)，尤其是改造類項(xiàng)目應(yīng)全面考慮海綿城市建設(shè)要求。
4.3 科學(xué)開(kāi)展評(píng)價(jià)
為推進(jìn)海綿城市建設(shè)工作實(shí)施，建立健全績(jī)效評(píng)估機(jī)制，制定適用于各部門的海綿城市部門實(shí)績(jī)考評(píng)辦法。由于長(zhǎng)期“重建輕管”問(wèn)題存在，一些城市的評(píng)估考核以列項(xiàng)目數(shù)量、投資等，因此，海綿城市建設(shè)應(yīng)特別關(guān)注對(duì)內(nèi)澇緩解程度和人民群眾受益程度等目標(biāo)的評(píng)價(jià)，充分發(fā)揮“以評(píng)促建、以評(píng)促管”的作用。
4.4 加大宣傳引導(dǎo)和鼓勵(lì)公眾參與
針對(duì)海綿城市萬(wàn)能論、無(wú)用論等夸大和虛假宣傳的問(wèn)題，加強(qiáng)對(duì)海綿城市建設(shè)管理和技術(shù)人員的培訓(xùn)。同時(shí)加大對(duì)公眾的宣傳力度，普及海綿城市建設(shè)知識(shí)，營(yíng)造全社會(huì)積極參與海綿城市建設(shè)的良好氛圍。隨著公眾對(duì)城市環(huán)境及基礎(chǔ)設(shè)施期望的提高，使公眾對(duì)海綿城市基礎(chǔ)設(shè)施的功能及如何發(fā)揮作用有所了解，鼓勵(lì)公眾參與海綿城市規(guī)劃設(shè)計(jì)方案、施工質(zhì)量監(jiān)督等，實(shí)現(xiàn)共建共治共享。
05結(jié) 語(yǔ)
海綿城市適用于任何氣候和土壤條件，但一定要加強(qiáng)頂層謀劃、因地制宜、突出重點(diǎn)。海綿城市應(yīng)成為城市更新和未來(lái)城市建設(shè)的核心“標(biāo)配”。我們必須堅(jiān)定信心，全社會(huì)協(xié)同，準(zhǔn)確把握海綿城市的內(nèi)涵，充分認(rèn)識(shí)海綿城市助力生態(tài)文明建設(shè)的邏輯和戰(zhàn)略意義，確保系統(tǒng)化全域推進(jìn)海綿城市建設(shè)高質(zhì)量發(fā)展，推動(dòng)城市可持續(xù)發(fā)展。
來(lái)源：給水排水
