來(lái)源：上海環(huán)境衛(wèi)生設(shè)計(jì)研究院

摘要：“無(wú)廢城市”建設(shè)已經(jīng)成為應(yīng)對(duì)城市固體廢物（以下簡(jiǎn)稱“固廢”）管理挑戰(zhàn)的國(guó)際趨勢(shì)，我國(guó)也啟動(dòng)了“無(wú)廢城市”建設(shè)試點(diǎn)工作。本文介紹了國(guó)際“無(wú)廢城市”實(shí)踐的背景和發(fā)展趨勢(shì)，對(duì)我國(guó)和其它高收入國(guó)家的“無(wú)廢城市”相關(guān)政策和具體實(shí)施方案進(jìn)行了對(duì)比分析。分析結(jié)果說明“無(wú)廢城市”的推進(jìn)政策與實(shí)施措施存在國(guó)別差異。中國(guó)的“無(wú)廢城市”采納了“問題導(dǎo)向”的推進(jìn)策略，而高收入國(guó)家則是“目標(biāo)導(dǎo)向”。最后對(duì)進(jìn)一步推進(jìn)我國(guó)“無(wú)廢城市”建設(shè)試點(diǎn)工作提出了四點(diǎn)建議。

城市是人口和產(chǎn)業(yè)活動(dòng)高度集中的區(qū)域。傳統(tǒng)城市的發(fā)展大多建立在資源大量消耗、污染無(wú)節(jié)制排放的不可持續(xù)的模式上。對(duì)于城鎮(zhèn)化迅猛推進(jìn)、經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展但基礎(chǔ)設(shè)施有待完善的中、低收入國(guó)家來(lái)說，因此產(chǎn)生的固廢污染防治挑戰(zhàn)尤為艱巨。僅2018年在我國(guó)的200個(gè)大中型城市中就產(chǎn)生了2.115億噸城市生活垃圾、15.5億噸一般工業(yè)固廢和4643萬(wàn)噸工業(yè)危險(xiǎn)廢物；到2050年，低收入國(guó)家的固廢產(chǎn)生量預(yù)計(jì)將增加三倍以上。城市的固廢污染是產(chǎn)生環(huán)境污染和健康安全事故等人為災(zāi)害的主要原因之一，如何實(shí)現(xiàn)城市固廢的可持續(xù)管理已經(jīng)成為一項(xiàng)全球性的挑戰(zhàn)。在此情景下，歐盟、北美、日本等高收入國(guó)家或區(qū)域紛紛以“無(wú)廢社會(huì)”、“無(wú)廢城市”等理念為引領(lǐng)，在固體廢物綜合管理方面開展了積極探索；2018年底，我國(guó)國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《“無(wú)廢城市”建設(shè)試點(diǎn)工作方案》（以下簡(jiǎn)稱《工作方案》），正式啟動(dòng)“無(wú)廢城市”建設(shè)試點(diǎn)工作；除此之外，土耳其、南非、印度、印尼等中低收入國(guó)家也在探索“無(wú)廢”管理及“無(wú)廢”設(shè)施建設(shè)的方法和路徑。

 “無(wú)廢”理念強(qiáng)調(diào)通過負(fù)責(zé)任的生產(chǎn)、消費(fèi)、再利用和回收產(chǎn)品、包裝及其它材料的方法來(lái)盡量減少?gòu)U物的焚燒或丟棄。目前，“無(wú)廢”相關(guān)的實(shí)踐和研究已在固廢管理處置、生產(chǎn)制造和城市發(fā)展等領(lǐng)域中廣泛開展。國(guó)際學(xué)者從不同角度對(duì)“無(wú)廢城市”進(jìn)行了研究，包括“無(wú)廢城市”的核心原則和關(guān)鍵驅(qū)動(dòng)因素、實(shí)施策略和政策框架、城市案例研究和績(jī)效評(píng)估方法等。我國(guó)“無(wú)廢城市”建設(shè)試點(diǎn)工作啟動(dòng)以來(lái)，國(guó)內(nèi)學(xué)者也對(duì)推進(jìn)“無(wú)廢城市”的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)、“無(wú)廢城市”背景下我國(guó)固廢管理實(shí)踐和技術(shù)應(yīng)用、城市生活垃圾分類回收等進(jìn)行了研究�，F(xiàn)有的“無(wú)廢城市”成功案例主要集中在歐洲、北美、大洋洲和亞洲的高收入國(guó)家，且少有針對(duì)不同國(guó)家或區(qū)域的“無(wú)廢城市”推進(jìn)政策及措施的比較研究。

“無(wú)廢城市”的推進(jìn)策略應(yīng)與城市面臨的固廢問題和管理目標(biāo)相呼應(yīng)，也面臨著特定的實(shí)施條件和限制因素。我國(guó)與高收入國(guó)家處于不同的經(jīng)濟(jì)和城鎮(zhèn)化發(fā)展階段，面臨著不同的固廢管理問題。本文對(duì)比分析了我國(guó)與歐洲、美國(guó)等高收入國(guó)家或區(qū)域的“無(wú)廢城市”推進(jìn)政策和具體實(shí)施方案，討論了“無(wú)廢城市”推進(jìn)策略上的差異，梳理國(guó)際“無(wú)廢城市”實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)并對(duì)我國(guó)“無(wú)廢城市”建設(shè)試點(diǎn)工作的進(jìn)一步推進(jìn)提出對(duì)策建議。

1 “無(wú)廢城市”實(shí)踐的涌現(xiàn)與發(fā)展

1995年，澳大利亞首都堪培拉成為第一個(gè)提出“無(wú)廢”固廢管理目標(biāo)的城市；到今天，在城市固廢管理上朝著“無(wú)廢”目標(biāo)努力已然成為一項(xiàng)世界性的運(yùn)動(dòng)。國(guó)際上“無(wú)廢城市”的涌現(xiàn)和發(fā)展基本呈現(xiàn)出兩種模式。一種是在固廢管理政策、社會(huì)環(huán)保共識(shí)等因素影響下的城市自發(fā)行動(dòng)，稱為“自發(fā)涌現(xiàn)”模式；另一種是國(guó)家或區(qū)域自上而下地有計(jì)劃推動(dòng)相關(guān)示范項(xiàng)目實(shí)施，稱為“計(jì)劃發(fā)展”模式。我國(guó)“無(wú)廢城市”建設(shè)試點(diǎn)工作的推進(jìn)模式即屬于第二種。

1.1 “無(wú)廢城市”的自發(fā)涌現(xiàn)模式

歐洲、北美以及大洋洲的“無(wú)廢城市”發(fā)展較為明顯地呈現(xiàn)了“自發(fā)涌現(xiàn)”的特征。從國(guó)際案例的發(fā)展歷程來(lái)看，“無(wú)廢城市”的自發(fā)涌現(xiàn)基本上有兩個(gè)階段。

第一階段：先行城市的逐步涌現(xiàn)。澳大利亞、北美以及歐洲涌現(xiàn)出了最早一批“無(wú)廢城市”試點(diǎn)（見表1），大多是受到了當(dāng)?shù)販p廢目標(biāo)及相關(guān)政策的驅(qū)動(dòng)。例如，美國(guó)加州1989年的綜合廢物管理法案設(shè)置了“到1995年廢物填埋量減少25%，到2000年廢物填埋量減少50%”的目標(biāo)，直接驅(qū)動(dòng)了最早一批“無(wú)廢城市”在美國(guó)西海岸出現(xiàn)。歐盟2005年的《廢物綱要指令》提出了“到2020年回收50%的城市垃圾和70%的建筑垃圾”的目標(biāo)，這為各成員國(guó)制定廢物管理政策和管理目標(biāo)提供了參考。

第二階段：“無(wú)廢”理念的傳播擴(kuò)散。先行城市的成功示范使得國(guó)際上對(duì)“無(wú)廢城市”的倡議和推動(dòng)日漸強(qiáng)化，促進(jìn)了“無(wú)廢”理念的傳播。以“無(wú)廢”為主旨的國(guó)際性非政府組織，如無(wú)廢國(guó)際聯(lián)盟、無(wú)廢歐洲等紛紛成立。聯(lián)合國(guó)人居署也提出“智慧減廢城市”運(yùn)動(dòng)的倡議。“無(wú)廢”理念也越來(lái)越多地被區(qū)域及國(guó)家在固廢管理政策中采納。例如，歐盟出臺(tái)了“面向循環(huán)經(jīng)濟(jì)的歐洲無(wú)廢計(jì)劃”；英國(guó)、瑞典等國(guó)制定了以“無(wú)廢”為目標(biāo)的固廢管理計(jì)劃；美國(guó)市長(zhǎng)會(huì)議通過決議呼吁城市采納“無(wú)廢”原則推進(jìn)固廢可持續(xù)管理。國(guó)際上對(duì)“無(wú)廢”理念的倡導(dǎo)以及宏觀政策中對(duì)“無(wú)廢”原則的采納，推動(dòng)越來(lái)越多的“無(wú)廢城市”實(shí)踐出現(xiàn)。

1.2 “無(wú)廢城市”的計(jì)劃發(fā)展模式

該模式是指國(guó)家或區(qū)域?qū)?ldquo;無(wú)廢”理念納入固廢管理政策框架中，并由上至下有計(jì)劃地推動(dòng)“無(wú)廢城市”示范試點(diǎn)或者其它相關(guān)示范項(xiàng)目的實(shí)施落地。日本和中國(guó)就采用了這種模式推動(dòng)“無(wú)廢城市”或其它相關(guān)示范項(xiàng)目的發(fā)展。日本的生態(tài)鎮(zhèn)項(xiàng)目是日本建設(shè)“循環(huán)型社會(huì)”的重要工作內(nèi)容之一，通過該項(xiàng)目的實(shí)施已建成一批世界著名的 “無(wú)廢城市”、 “無(wú)廢小鎮(zhèn)”，如北九州市、川崎市、東京市等。

按《工作方案》的部署，我國(guó)的“無(wú)廢城市”建設(shè)試點(diǎn)工作由生態(tài)環(huán)境部牽頭，會(huì)同國(guó)家發(fā)改委等多個(gè)部門和單位組建“無(wú)廢城市”建設(shè)試點(diǎn)部際協(xié)調(diào)小組，共同推進(jìn)11個(gè)地級(jí)市和5個(gè)特例區(qū)域試點(diǎn)開展“無(wú)廢城市”建設(shè)。為指導(dǎo)試點(diǎn)編制實(shí)施方案，生態(tài)環(huán)境部印發(fā)了《“無(wú)廢城市”建設(shè)試點(diǎn)實(shí)施方案編制指南》和《“無(wú)廢城市”建設(shè)指標(biāo)體系（試行）》；同時(shí)，成立了“無(wú)廢城市”建設(shè)試點(diǎn)咨詢專家委員會(huì)、組建技術(shù)幫扶工作組，為各試點(diǎn)方案的實(shí)施提供包括管理政策、技術(shù)方案、資金等方面的建議和支持。相關(guān)方案和政策文件的發(fā)布、協(xié)調(diào)幫扶等工作機(jī)制的建立，對(duì)我國(guó)“無(wú)廢城市”建設(shè)試點(diǎn)工作的推進(jìn)起到了良好的引導(dǎo)和保障作用。

2  “無(wú)廢城市”推進(jìn)政策的國(guó)別比較

對(duì)我國(guó)及其它高收入國(guó)家或區(qū)域的與“無(wú)廢”理念相關(guān)的政策進(jìn)行比較（表2）。從政策內(nèi)容來(lái)看，“無(wú)廢”理念被納入固廢管理的基本原則，基本體現(xiàn)了將廢物視作潛在資源、由線性的資源代謝模式向循環(huán)型閉合代謝模式轉(zhuǎn)變等思想。但各國(guó)推進(jìn)政策中的“無(wú)廢”策略有不同的側(cè)重點(diǎn)，主要體現(xiàn)在對(duì)管理問題的定義和對(duì)“無(wú)廢”概念的闡述上。

2.1 對(duì)固廢管理問題的定義

高收入國(guó)家及區(qū)域在政策文檔中采納“無(wú)廢”理念，一是為了解決不可持續(xù)的資源消耗模式所帶來(lái)的資源浪費(fèi)、污染、氣候變化等環(huán)境問題；二是為了將“無(wú)廢”的解決方案轉(zhuǎn)化為刺激經(jīng)濟(jì)發(fā)展的契機(jī)，增強(qiáng)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。而我國(guó)“無(wú)廢城市”建設(shè)工作面臨的首要挑戰(zhàn)是固廢的污染治理問題，需要通過完善固廢管理系統(tǒng)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)實(shí)現(xiàn)安全處置；其次是探索生產(chǎn)、生活模式的綠色轉(zhuǎn)型，探索固廢產(chǎn)生量與城鎮(zhèn)化發(fā)展脫鉤的實(shí)現(xiàn)路徑。

這是因?yàn)橹袊?guó)與其它高收入國(guó)家或區(qū)域處于不同的經(jīng)濟(jì)和城鎮(zhèn)化發(fā)展階段（表3），在固廢管理上著面臨不同挑戰(zhàn)。城鎮(zhèn)化程度、經(jīng)濟(jì)水平越高的國(guó)家或區(qū)域，它們的固廢人均產(chǎn)生量和總產(chǎn)生量更高；但對(duì)于固廢產(chǎn)生量的增量變化來(lái)說，較低經(jīng)濟(jì)水平的國(guó)家或區(qū)域固廢產(chǎn)生量的增速要高于較高經(jīng)濟(jì)水平的國(guó)家或區(qū)域；高收入國(guó)家或區(qū)域由于消費(fèi)的邊際需求減少，廢棄物產(chǎn)生量增長(zhǎng)較慢甚至出現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)。

以生活垃圾的產(chǎn)生為例（圖1），美國(guó)、英國(guó)、日本等國(guó)家人均生活垃圾產(chǎn)生量均已出現(xiàn)峰值，近年來(lái)基本維持在一定范圍，日本和歐盟國(guó)家甚至出現(xiàn)下降的趨勢(shì)；中國(guó)的生活垃圾人均產(chǎn)生量則遠(yuǎn)低于高收入國(guó)家的水平，但自2006年以來(lái)穩(wěn)步攀升。從生活垃圾的處置情況來(lái)看（圖2），2017年高收入國(guó)家的生活垃圾可全部處置，我國(guó)生活垃圾無(wú)害化處置率約97%，還存在傾倒、堆存等不規(guī)范處置現(xiàn)象。高收入國(guó)家越來(lái)越多地通過回收、堆肥等方式實(shí)現(xiàn)資源回收利用，有效減少了垃圾填埋甚至焚燒處置的比例；而填埋仍是我國(guó)當(dāng)前最主要的處置途徑，生活垃圾分類和回收工作尚未在全國(guó)范圍內(nèi)展開。

2.2 對(duì)“無(wú)廢”概念的闡述

中國(guó)和其它高收入國(guó)家/區(qū)域“無(wú)廢”推進(jìn)政策側(cè)重于不同的管理問題，因此對(duì)“無(wú)廢”概念的闡述也不同。

高收入國(guó)家/區(qū)域?qū)�廢物減量作為“無(wú)廢”的首要任務(wù)，因此相關(guān)政策對(duì)“無(wú)廢”概念的闡述，強(qiáng)調(diào)的是通過資源循環(huán)利用實(shí)現(xiàn)最終廢物的減量或者最小化。如，美國(guó)強(qiáng)調(diào)“無(wú)廢”是通過全生命周期的資源管理實(shí)現(xiàn)環(huán)境影響最小、保護(hù)自然資源的目標(biāo)；英格蘭解釋“無(wú)廢經(jīng)濟(jì)”為“填埋是廢物管理的最終手段，只能用于沒有絲毫回收利用價(jià)值的廢物”；威爾士政府認(rèn)為“無(wú)廢”是廢物管理的“理想終點(diǎn)，即所有廢物都作為資源得到循環(huán)利用，不需要通過填埋或焚燒處置”。

我國(guó)則采納了一種較為寬泛的定義，強(qiáng)調(diào)“無(wú)廢”不是實(shí)現(xiàn)“沒有廢物或者廢物全量利用”，而是將“無(wú)廢城市”作為一種創(chuàng)新的城市管理思路，通過生產(chǎn)、生活方式的綠色轉(zhuǎn)型，實(shí)現(xiàn)城市整體固廢產(chǎn)生量最小、資源化利用充分、處置安全的目標(biāo)。

3  “無(wú)廢城市”實(shí)施方案的國(guó)別比較

對(duì)我國(guó)6個(gè) “無(wú)廢城市”試點(diǎn)以及英國(guó)、美國(guó)、日本等高收入國(guó)家的5個(gè)的“無(wú)廢城市”方案進(jìn)行對(duì)比分析（表4）。這5個(gè)國(guó)際案例均是在人口稠密、經(jīng)濟(jì)高度發(fā)達(dá)、基礎(chǔ)設(shè)施完善的城市區(qū)域，而我國(guó)各案例城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城鎮(zhèn)化水平則存在階段性差異。分析結(jié)果顯示，中外“無(wú)廢城市”具體實(shí)施范圍、管理目標(biāo)和實(shí)施策略存在明顯差異。我國(guó)“無(wú)廢城市”規(guī)劃基本遵循“問題導(dǎo)向”的思路，針對(duì)急需解決的問題和薄弱環(huán)節(jié)去設(shè)計(jì)方案；而高收入國(guó)家的方案設(shè)計(jì)則體現(xiàn)了“目標(biāo)導(dǎo)向”，由某個(gè)既定的目標(biāo)去倒推可行的實(shí)施路線。

3.1 實(shí)施范圍和重點(diǎn)建設(shè)領(lǐng)域

表5總結(jié)了各“無(wú)廢城市”案例的實(shí)施范圍和建設(shè)的重點(diǎn)領(lǐng)域。高收入國(guó)家的5個(gè)“無(wú)廢城市”案例大多只考慮居民生活和商業(yè)活動(dòng)所在的城市區(qū)域，少部分案例還涉及到工業(yè)領(lǐng)域的內(nèi)容。如，東京有超級(jí)生態(tài)鎮(zhèn)項(xiàng)目，新加坡的裕廊島化學(xué)園區(qū)等。我國(guó)“無(wú)廢城市”試點(diǎn)實(shí)施范圍是整個(gè)市級(jí)行政轄區(qū)，將居民生活、商業(yè)活動(dòng)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和工業(yè)生產(chǎn)的空間進(jìn)行一體化考慮，全面覆蓋城區(qū)、工業(yè)區(qū)、農(nóng)村、礦山等的功能區(qū)域。

方案實(shí)施范圍決定了“無(wú)廢城市”的重點(diǎn)建設(shè)領(lǐng)域。高收入國(guó)家的5個(gè)案例大多以市政固廢（包括居民生活垃圾、建筑垃圾、廢舊電子產(chǎn)品等）的處理處置為重點(diǎn)，甚至只考慮生活垃圾（如紐約、布里斯托）。而中國(guó)的“無(wú)廢城市”基本涵蓋了試點(diǎn)實(shí)施范圍內(nèi)的所有類型固廢的處理處置，包括一般工業(yè)固廢、居民生活垃圾、建筑垃圾、農(nóng)業(yè)固廢等。

3.2 重要目標(biāo)和指標(biāo)

目標(biāo)和指標(biāo)是引導(dǎo)和監(jiān)測(cè)“無(wú)廢城市”實(shí)施進(jìn)展的重要工具，更揭示了重點(diǎn)關(guān)注的固廢管理目標(biāo)和主要實(shí)現(xiàn)途徑。

國(guó)際“無(wú)廢城市”方案均未設(shè)計(jì)系統(tǒng)的指標(biāo)體系，但明確了“無(wú)廢城市”關(guān)鍵目標(biāo)及時(shí)間結(jié)點(diǎn)（圖3）�？梢钥闯�，這些方案的最終目標(biāo)都指向廢物的絕對(duì)減量，考察的指標(biāo)包括“人均垃圾填埋量”“廢物最終處置量”“人均生活垃圾產(chǎn)生量”等。“回收率上升”、“一次性塑料制品使用量減少”、“廢棄食物的量減少”等目標(biāo)的設(shè)置，說明“無(wú)廢”目標(biāo)主要通過廢物回收和關(guān)鍵廢物（如塑料包裝垃圾、餐廚垃圾）的源頭控制等途徑實(shí)現(xiàn)的。

我國(guó)各試點(diǎn)城市結(jié)合其固廢管理的實(shí)際情況，參考生態(tài)環(huán)境部頒布的《建設(shè)指標(biāo)》來(lái)設(shè)計(jì) “無(wú)廢城市”建設(shè)目標(biāo)指標(biāo)體系。表6摘取了部分有代表性的指標(biāo)，一級(jí)指標(biāo)如 “源頭減量”、“資源化利用”、“最終處置”體現(xiàn)了固廢管理從源頭減量到末端處置的全過程，“保障能力”等體現(xiàn)對(duì)“無(wú)廢城市”長(zhǎng)效促進(jìn)機(jī)制的探索；子指標(biāo)反映了工業(yè)、農(nóng)業(yè)、建筑業(yè)、生活等細(xì)分領(lǐng)域的固廢管理目標(biāo)。覆蓋固廢管理各個(gè)環(huán)節(jié)和各個(gè)實(shí)施領(lǐng)域的指標(biāo)系統(tǒng)設(shè)計(jì)，反映了我國(guó)“無(wú)廢城市”建設(shè)試點(diǎn)的主要任務(wù)是完善固廢全過程管理體系、構(gòu)建“無(wú)廢城市”長(zhǎng)期支撐保障機(jī)制。從規(guī)劃期限來(lái)看，我國(guó)各試點(diǎn)城市都是短期創(chuàng)建方案，因此不像對(duì)比分析的國(guó)際案例那樣制定了明確的中長(zhǎng)期固廢減量目標(biāo)。另外，部分城市試點(diǎn)對(duì)短期內(nèi)固廢減量未作強(qiáng)制要求。如盤錦、銅陵等城市的“人均生活垃圾產(chǎn)生量”指標(biāo)和銅陵的“生活垃圾填埋量”指標(biāo)略有增長(zhǎng)；三亞的“工業(yè)固廢產(chǎn)生強(qiáng)度”指標(biāo)預(yù)計(jì)將上升25%。這是因?yàn)楦鱾�(gè)試點(diǎn)城市處于不同的城鎮(zhèn)化發(fā)展階段，短期內(nèi)部分城市固廢產(chǎn)生的速度仍有可能超過固廢管理體系新增的處置利用能力。

3.3 主要策略和行動(dòng)

高收入國(guó)家實(shí)施“無(wú)廢城市”是為了實(shí)現(xiàn)廢物減量的目標(biāo)，因此圍繞關(guān)鍵廢物的產(chǎn)生源頭和處理處置采取行動(dòng)。我國(guó)將“無(wú)廢城市”作為解決城市固廢污染問題的方案，強(qiáng)調(diào)健立健全固廢管理及相關(guān)支撐體系；同時(shí)，由于各試點(diǎn)城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、基礎(chǔ)設(shè)施水平等方面的差異，在具體措施上也有不同的側(cè)重點(diǎn)。

3.3.1 國(guó)際“無(wú)廢城市”實(shí)施策略分析

對(duì)5個(gè)國(guó)際 “無(wú)廢城市”方案進(jìn)行梳理，發(fā)現(xiàn)各案例采納的策略和行動(dòng)多是通過鼓勵(lì)可持續(xù)的生活消費(fèi)方式、可持續(xù)的產(chǎn)品及服務(wù)供給、強(qiáng)化廢棄資源回收利用這三大類措施實(shí)現(xiàn)其廢物減量的目標(biāo)。

1) 鼓勵(lì)可持續(xù)的生活和消費(fèi)模式。

通過學(xué)校教育、社區(qū)交流、媒體宣傳等手段來(lái)傳播“無(wú)廢生活”的知識(shí)和理念，引導(dǎo)公眾行為改變；鼓勵(lì)適度消費(fèi)、捐贈(zèng)和重復(fù)利用，比如減少食品浪費(fèi)、捐贈(zèng)閑置物品，發(fā)展二手交易行業(yè)和維修翻新行業(yè)；通過各類干預(yù)措施限制對(duì)塑料包裝、一次性用品以及其它不可降解或者回收的材料的消費(fèi)。

2) 鼓勵(lì)可持續(xù)的產(chǎn)品和服務(wù)供給。

通過政策、研發(fā)以及企業(yè)志愿行動(dòng)等塑造創(chuàng)新性的“無(wú)廢”商業(yè)模式；推進(jìn)生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度實(shí)施，倡導(dǎo)產(chǎn)品的生態(tài)設(shè)計(jì)與報(bào)廢回收；推廣綠色標(biāo)簽產(chǎn)品；開展“無(wú)廢”或固廢管理相關(guān)行業(yè)的技術(shù)培訓(xùn)（如維修技能培訓(xùn)），用以支持相關(guān)行業(yè)的就業(yè)機(jī)會(huì)創(chuàng)造。

3) 加強(qiáng)對(duì)資源的回收和利用。

這5個(gè)案例城市長(zhǎng)期實(shí)施生活垃圾分類制度，在“無(wú)廢城市”實(shí)施中將進(jìn)一步優(yōu)化垃圾分類收集服務(wù)，并推廣有機(jī)垃圾堆肥，盡可能地從垃圾中分離出可重復(fù)利用、可回收、可降解堆肥的資源，減少填埋或焚燒的最終處置量。另外，東京和新加坡還鼓勵(lì)將回收的廢物進(jìn)行綜合利用。如，用建設(shè)垃圾生產(chǎn)再生混凝土集料，將焚燒爐渣作為環(huán)保水泥的原料，投資建設(shè)固廢協(xié)同處置和資源化利用的生態(tài)產(chǎn)業(yè)園區(qū)（東京的“超級(jí)生態(tài)鎮(zhèn)”項(xiàng)目和新加坡的Tuas Nexus）等。

英國(guó)、美國(guó)的“無(wú)廢城市”沒有說明如何進(jìn)一步處置、再利用這些回收后的可再生資源。這些高收入國(guó)家長(zhǎng)期以來(lái)將初步分類的固廢出口到較低收入國(guó)家特別是我國(guó)進(jìn)行分揀和處置，自身沒有形成消納“可回收物”的產(chǎn)業(yè)鏈條；我國(guó)“洋垃圾”禁令出臺(tái)后，短期內(nèi)歐洲、美國(guó)許多城市的回收體系面臨挑戰(zhàn)，回收行業(yè)運(yùn)營(yíng)成本上升，大量有價(jià)值的材料因沒有去處而無(wú)法回收；長(zhǎng)期來(lái)看，將為高收入國(guó)家資源回收利用行業(yè)帶來(lái)新的發(fā)展機(jī)遇。

3.3.2 我國(guó)“無(wú)廢城市”實(shí)施策略分析

我國(guó)“無(wú)廢城市”試點(diǎn)的實(shí)施立足于城市核心問題和薄弱環(huán)節(jié)，有針對(duì)性的設(shè)計(jì)方案來(lái)構(gòu)建完善城市固廢管理體系。梳理各試點(diǎn)方案中的任務(wù)措施，可以分為工程項(xiàng)目建設(shè)、制度體系建設(shè)、技術(shù)體系建設(shè)、市場(chǎng)體系建設(shè)和監(jiān)管體系建設(shè)五大類。其中，工程項(xiàng)目建設(shè)是對(duì)城市固廢管理的硬件基礎(chǔ)設(shè)施方面的完善；制度、技術(shù)、市場(chǎng)和監(jiān)管這四類支撐體系的建設(shè)構(gòu)建了引導(dǎo)與保障“無(wú)廢城市”的長(zhǎng)期推進(jìn)的長(zhǎng)效機(jī)制。

圖4、圖5統(tǒng)計(jì)了各類固廢處置項(xiàng)目的預(yù)期投資，可以看出重點(diǎn)工程項(xiàng)目的設(shè)置基本上與各試點(diǎn)面臨的固廢管理問題密切相關(guān)。例如，銅陵市、包頭市這類資源依賴型的工業(yè)城市中，一般工業(yè)固廢產(chǎn)生量可占固廢總量的90%以上，還有大量歷史固廢堆存，因此對(duì)工業(yè)源固廢的處置項(xiàng)目建設(shè)投資占比最高；而深圳市、三亞市產(chǎn)生的固廢以生活垃圾、建筑垃圾、餐廚垃圾等生活源固廢為主，因此對(duì)生活源固廢處置項(xiàng)目的投資占比90%以上（圖4）。從項(xiàng)目涉及到的處置環(huán)節(jié)來(lái)看，工業(yè)、農(nóng)業(yè)固廢處置項(xiàng)目中，對(duì)回收利用類項(xiàng)目的投資占比最高，說明對(duì)大宗工業(yè)固廢、農(nóng)業(yè)固廢等進(jìn)行綜合利用是各試點(diǎn)比較重要的減廢措施；而針對(duì)生活源固廢末端處置環(huán)節(jié)的投資較高，這也符合當(dāng)前試點(diǎn)城市發(fā)展迅速，城鄉(xiāng)生活垃圾、建筑垃圾、餐廚垃圾等生活源固廢產(chǎn)生量增多，現(xiàn)有處置設(shè)施不足的現(xiàn)狀。

圖6梳理了試點(diǎn)在長(zhǎng)效支撐和保障機(jī)制上所實(shí)施的措施。從措施數(shù)目上來(lái)看，各試點(diǎn)主要通過固廢處置技術(shù)和設(shè)備研發(fā)構(gòu)建技術(shù)體系，通過培育綠色產(chǎn)業(yè)和骨干企業(yè)來(lái)構(gòu)建市場(chǎng)體系，通過制定地方的規(guī)范性文件、編制規(guī)劃和專項(xiàng)行動(dòng)等措施來(lái)完善制度體系。相較而言，各試點(diǎn)在監(jiān)管體系建設(shè)上還比較薄弱，在城市層面缺乏對(duì)廢舊電子、廢棄包裝物、園林農(nóng)貿(mào)垃圾等的統(tǒng)計(jì)監(jiān)控措施。因此，“無(wú)廢城市”建設(shè)中需要強(qiáng)化固廢的追蹤溯源和全過程管控，以及運(yùn)用智慧化信息平臺(tái)開展精細(xì)化管理。

4  展望

推進(jìn)“無(wú)廢城市”需要政策引導(dǎo)，方案實(shí)施更需要相關(guān)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域、新的行政管控機(jī)制、合適的技術(shù)和基礎(chǔ)設(shè)施，以及有效的教育、研發(fā)和社會(huì)共識(shí)來(lái)共同支撐。我國(guó)與其它高收入國(guó)家“無(wú)廢城市”建設(shè)所針對(duì)的問題不同、政策目標(biāo)不同，因此采取了不同的推進(jìn)策略。高收入國(guó)家大多將“無(wú)廢”作為城市固廢管理目標(biāo)；我國(guó)則將“無(wú)廢”作為一種城市固廢治理的解決方案，采用“問題導(dǎo)向”的思路，針對(duì)問題和薄弱環(huán)節(jié)去設(shè)計(jì)方案，并以健立健全固廢管理體系和長(zhǎng)效支持機(jī)制為主要實(shí)施措施。

我國(guó)11+5個(gè)“無(wú)廢城市”建設(shè)試點(diǎn)工作已全面開展，2021年后我國(guó)將基于這些試點(diǎn)的建設(shè)經(jīng)驗(yàn)全面推進(jìn)“無(wú)廢城市”建設(shè)。對(duì)下一階段我國(guó)“無(wú)廢城市”建設(shè)工作的推進(jìn)建議如下：

（1）制定城市方案，首先要堅(jiān)持問題導(dǎo)向，對(duì)城市的固廢管理能力進(jìn)行全面評(píng)估，識(shí)別核心問題和薄弱環(huán)節(jié)。建議加快開發(fā)適用于我國(guó)城市固廢管理能力綜合評(píng)價(jià)的指標(biāo)、方法或工具；建議在地方政府管理中完善各類固廢的統(tǒng)計(jì)追溯和監(jiān)管機(jī)制，加大對(duì)典型城市固廢組分分析的研究投入。

（2）城市方案的制定更要立足于各城市具體情況，針對(duì)性提出目標(biāo)任務(wù)并確定優(yōu)先序。對(duì)于城鎮(zhèn)化率較低、基礎(chǔ)不好的城市，建議首先完善各類固廢處置的基礎(chǔ)設(shè)施，加大污染治理投入，將固廢新增存量控制在一定范圍內(nèi)，并逐步解決歷史積累問題；對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和城市發(fā)展水平較高的城市（如深圳），則可對(duì)標(biāo)國(guó)際“無(wú)廢城市”的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，通過生活垃圾的精細(xì)化分類、回收等實(shí)現(xiàn)資源效率的提升和最終處置量的減少。

（3）“無(wú)廢城市”的建設(shè)和實(shí)施要做好長(zhǎng)期規(guī)劃，階段性推進(jìn)。國(guó)際上“無(wú)廢城市”的實(shí)施多以10-20年為期，通過階段性的目標(biāo)設(shè)置以及實(shí)施規(guī)劃，循序漸進(jìn)地實(shí)現(xiàn)“無(wú)廢”目標(biāo)。我國(guó)“無(wú)廢城市”建設(shè)試點(diǎn)工作既要應(yīng)對(duì)當(dāng)前最緊要的固廢問題，也要考慮到未來(lái)城市可持續(xù)發(fā)展轉(zhuǎn)型的需求，做好10-20年的中長(zhǎng)期實(shí)施規(guī)劃，階段性地總結(jié)工作進(jìn)展并根據(jù)實(shí)際需要更新目標(biāo)，保障“無(wú)廢城市”建設(shè)的有效推進(jìn)。

（4）吸取部分國(guó)際“無(wú)廢城市”案例“有回收無(wú)利用”的教訓(xùn)，重視發(fā)展資源循環(huán)利用產(chǎn)業(yè)。以本文分析的6個(gè)國(guó)內(nèi)試點(diǎn)城市為例，這些城市已經(jīng)通過“城市礦產(chǎn)示范基地”、“大宗固體廢棄物綜合利用產(chǎn)業(yè)基地”等項(xiàng)目（見表7）推動(dòng)了資源循環(huán)利用產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，構(gòu)建了生產(chǎn)部門和固廢管理部門協(xié)同的城市資源代謝系統(tǒng)；同時(shí)，試點(diǎn)實(shí)施的資源回收再利用類的項(xiàng)目投資占重點(diǎn)工程項(xiàng)目投資總額的67%。具備一定規(guī)模、高應(yīng)用價(jià)值的資源循環(huán)利用產(chǎn)業(yè)將有力支撐“無(wú)廢城市”建設(shè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

（作者簡(jiǎn)介：鄭凱方：女，博士，現(xiàn)任華南理工大學(xué)公共政策研究院副研究員，主要研究方向?yàn)楫a(chǎn)業(yè)、區(qū)域循環(huán)經(jīng)濟(jì)和資源環(huán)境管理政策分析。

溫宗國(guó)：男，清華大學(xué)環(huán)境學(xué)院長(zhǎng)聘教授、博士生導(dǎo)師，主要研究方向?yàn)槌鞘泄虖U資源化、環(huán)境系統(tǒng)工程等。）